社会治理视域下的山东人口管理及对策研究
Abstract： This paper reviews the main following features of the population management in Shandong： the universal two-child policy has limitations， urbanization management is promoted orderly， household registration management is more humanized， floating population management gets further advanced etc.. It proposes the problems of high sex ratio at birth， outstanding left-behind children， women and elders in rural China， and the lax community management etc， existing in the current population management. Finally， it provides the following countermeasures to Shandong population management： vigorously strengthening urban and rural community organizations and the Construction Committee， tightening public resource investigation into the community， giving full play to the social function of non governmental organizations， and continuing to deepen the population management with the inherent logic of population process.
Key words： Shandong population；social governance；people oriented；population problem；countermeasure and suggestion
中图分类号：C924.24 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0039-04
0 引言
人口发展是人口数量、质量、结构和分布趋于合理的过程。进入21世纪以来，山东人口发展取得可喜成绩，特别是人口规模控制为改革开放争得了先机。人口发展的实现依靠一系列的人口管理方式方法。以往的人口管理基本上基于社会管理的背景，也就是说，在政府主导的前提下进行人口管理，进而谋求山东人口发展。但是，社会管理过度强调政府的一元化管理主体，使人口管理的效果不尽人意，而且容易引发一系列人口社会问题。因此，在新时期应倡导社会治理模式，注重多元化的管理主体，提升人口管理的民主化程度，提高公共管理的居民满意度。社会治理不但能解决人口发展的宏观问题，而且注重微观层面居民的社会参与，大幅度提升人口管理的效能，本研究将以社会治理为视角，考察山东省人口管理中存在的现实问题，分析问题产生的原因，提出解决问题的对策，并对2015年的山东人口管理进行展望。
1 山东人口管理现状特征
人口发展是一个渐变过程，当前显现的人口特征是长时间人口变化积累的结果。进入21世纪以来，山东人口发展表现在如下几方面：2000年到2010年十年间，山东人口规模继续扩大，五普和六普比较表明，山东省总人口由2000年的8997.18万人提高到2010年的9579.27万人；城镇人口规模增速较快，城镇人口由2000年的3432.59万人提高到2010年的4762.07万人；人口年龄结构进一步老化，0-14岁人口比重由2000年的20.8%下降到2010年的15.7%，15-64岁人口比重由2000年的71.1%提高到74.4%，65岁及以上人口比重由2000年的8.1%提高到2010年的9.9%。综观2014年的山东人口发展特征，主要表现在：山东人口规模进一步扩大，人口老龄化程度更加严重，人口自然增长率上升明显。据《2014年山东省国民经济和社会发展统计公报》，山东省2014年末常住人口9789.43万人。其中，0-14岁人口占总人口的16.44%，15-64岁人口占72.00%，65岁及以上人口占11.56%。全年出生人口139.30万人，出生率14.23‰，死亡人口66.96万人，死亡率6.84‰，人口自然增长率7.39‰。上述人口发展的基本情况是人口管理的结果，2014年，山东省人口管理呈现出如下特征：
1.1 “全面二孩”政策对提高生育水平存在局限性
中共十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这标志着育龄夫妇可生育两个孩子的全面两孩政策依法启动实施。山东省人大常委会积极着手计划生育法规的修订工作。2016年1月22日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改<山东省人口与计划生育条例>的决定》第三次修正。新条例内容第十九条规定，提倡一对夫妻生育两个子女。生育第一个、第二个子女实行免费登记制度。夫妻可以自行选择生育子女的时间，依法享受母婴保健和计划生育技术服务。山东社会科学院主持的山东省经济社会综合调查数据显示，84.4%的受访者认为一个家庭中有两个孩子最为合适，89.9%的人认为生男生女都一样，未有明显的性别偏好。“全面二孩”实施后，城乡居民的生育意愿是否被推高？调查显示，50岁以下的受访者中，只有26.1%的人表示“将来打算要孩子”，在已经有一个孩子的家庭中，还打算要孩子的比例只有15%，总体生育意愿较低。另外，女性生育意愿明显低于男性，农村居民明显低于城镇居民。 1.2 新型城镇化战略指导下的人口城镇化有序推进
人口城镇化是农村人口向城镇地区集聚的过程，同时也包括城市生活方式向农村扩散的过程。一般而言，人口城镇化程度用城镇人口占总人口的比重来测度。改革开放以来，山东省常住人口城镇化率从1982年的19.1%提高到2010年的49.7%，与全国相比，六普的山东常住人口城镇化水平略低于全国。（见表1）
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资料来源：《山东统计年鉴2011》.
人口城镇化水平的提高主要是经济增长带动的结果。但是由于传统经济增长具有粗放成分，不免存在为了盲目扩大城镇人口容量的就地城镇化的现象，导致人口城镇化率较高而户籍人口城镇化率不高，城镇公共服务投入不足等问题。人口城镇化面临的问题迫切要求全新的理念进行破解。新型城镇化战略是人口宏观管理的战略部署，在新型城镇化战略指导下才能实现农村人口向城镇有序转移。2013年底，中央城镇化工作会议召开，将新型城镇化战略置于前所未有的高度。会议提出了推进城镇化的主要任务，其中，推进农业转移人口市民化，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。2014年3月16日，新华社授权发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。2014年10月9日，山东省委、省人民政府发布《关于印发<山东省新型城镇化规划（2014-2020年）>的通知》（鲁发[2014]16号），将《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》作为今后一个时期指导全省城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。根据《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的战略目标（见表2），山东省坚持以人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标，加快构建以城市群为主体、以区域中心城市为核心、以县域中心城市为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇体系。据《2014年山东省国民经济和社会发展统计公报》，全省常住人口城镇化率达到55.01%，比上年提高1.26个百分点。
1.3 户籍管理更加人性化
以人为本是贯穿公共管理的主线。在户籍管理制度建设中处处体现出以人为本的理念。在户口登记方面，2014年4月，山东省公安厅向各地市公安局印发《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》①，明确提出《出生医学证明》是办理出生人口户口登记的法定证件，无需村（居）或乡镇、街道办事处开具落户介绍信。出生人口落户手续的简化，方便了居民生活，减少了工作成本。
在城镇落户方面，早在2009年10月，中共山东省委山东省人民政府《关于大力推进新型城镇化的意见》（鲁发[2009]21号）指出，要推进农村人口向城镇有序转移。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。鼓励各地结合实际制定购房落户政策。落实优秀农民工落户政策，进城农民工获县级以上荣誉称号或高级职称的，本人及其配偶、未成年子女可申请落户。②2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号）。山东省人民政府为了贯彻国发文件，发布《关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍制度改革的意见》（鲁政发[2014]18号）。意见提出了城镇落户的两点要求：一是县域突破。针对山东省是农业大省的实际，将国务院规定的合法稳定住所（含租赁）一个条件，修改为“合法稳定就业”或“合法稳定住所（含租赁）”两个条件之一，进一步营造宽松的落户政策，以利于农村人口就地就近转移，降低市民化成本。二是市域放开。按照省第十次党代会提出“以市为单位整体提升县域经济发展水平，增强县域综合实力”要求，全面放宽除济南、青岛两市以外的其他市区市域范围内本市户籍人口到市区落户的户口迁移限制；允许有合法稳定住所（含租赁）和合法稳定就业并在当地参加社会保险1年以上的市外人口，在市区范围内申请登记常住户口。城镇落户门槛降低，显著提高了城镇户籍人口数量，促进了人口城镇化由“半城市化”向“完全城市化”转变。
1.4 流动人口管理制度进一步完善
流动人口管理首先要摸清人口流动的基础信息，通过登记信息和证件进行跟踪管理。2010年5月27日，国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。居住证管理制度不但抓住了流动人口管理的关键，而且增强了流动人口对城镇居民身份的认同。自2012年6月山东实施居住证制度以来，截至2014年10月份，山东全省已登记流动人口890余万人、制发居住证380余万张，③有效地改善了居民区的社会治安状况，同时也使流动人口公共服务投放的目标更加准确。以居住证为基础，政府还提出了创新人口管理的策略，山东省人民政府《关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍制度改革的意见》（鲁政发[2014]18号），提出要创新人口管理，主要包括认真贯彻《山东省流动人口服务管理办法》，深化实施居住证制度，以居住证为载体，切实解决不能或不愿在城镇落户的农业转移人口教育、就业、医疗、社会保障、住房等公共服务问题；健全人口信息管理制度，强化人口基础信息登记、统计调查，推动信息资源共享和人口基础信息库建设等内容。
2 山东人口管理存在的问题
2.1 出生性别比偏高问题短时间内难以彻底解决
从全国层面看，2008年至2014年，我国出生人口性别比呈逐年下降趋势，依次分别为120.56、119.45、117.94、117.78、117.70、117.60、115.88。④。但就山东省而言，2006年以来出生人口性别比出现回升，2010年“六普”数据显示，山东省出生人口性别比为119.41，被原国家人口计生委列为出生人口性别比偏高的重点省份，⑤而后出生性别比出现回落，2013年为116.6，但仍在全国列第8位。无论是从人口学角度还是从全面排名看，山东省人口出生性别比问题非常严重，已经引起了政府的高度重视。郭树清省长在2015年政府工作报告中提及：出生人口性别比严重失衡，一些地方超过120∶100。从制度建设上来看，1998年，山东省人大常委会颁布《山东省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的规定》。尔后连续出台相关文件，将“遏制出生人口性别比偏高的趋势”列入全省“十二五”规划纲要，并将出生人口性别比综合治理纳入重点考核内容，但是出生性别比管理效果仍不尽人意。究其原因在于：一是农村居民生育男孩的愿望较为强烈，特别是在偏远地区，无论是在家族意识还是实际生产方面，生育男孩仍具有重要的现实基础，这是出生性别比偏高的经济、社会、文化根源；二是一些医务部门或基层社区组织法律意识不强，认为非法医学检测、非法终止妊娠无所谓，执法不严、执法犯法现象严重。 2.2 农村“三留守问题”较为突出
家庭是社会的基本单元，家庭发展与否关系到社会的和谐稳定和家庭成员的幸福美满。由于市场经济条件下人口流动加剧，家庭在城乡之间被割裂开来，家庭中的相对弱势成员在农村留守。从全国层面看，中国农业大学一项针对农村留守人员状况的调查显示，目前全国有8700万农村留守人口，其中包括2000万留守儿童、2000万留守老人和4700万留守妇女。⑥据共青团山东省委提供的数据，目前山东省外出务工农民达1237万人，占全省人口的1/10多，山东省已有留守儿童超60万人，其中14岁以下占86.5%。⑦山东留守老人有多少，目前没有检索到准确的数据，以聊城市东昌府区为例，聊城市东昌府区农业人口70多万人，近年来有18万青壮年外出务工，有近9万名60岁以上的老人留守在农村。⑧山东省留守妇女规模没有检索到，但有文献描述了留守妇女的特征：31-45岁是“留守妇女”较为集中年龄段，她们文化程度普遍偏低，据统计，85%留守妇女的丈夫打工时间在1-5年，最长的已经有20年之久；从回家次数来看，86%的务工者每年回家一两次。⑨
农村留守妇女、留守儿童、留守老人问题主要表现在：①农业生产遭遇劳动力危机。农村青壮年劳动力外出打工，留守妇女和老人无法支撑起重体力劳动，尽管农村的重体力劳动大为减少。②留守儿童犯罪行为较多。留守儿童缺乏家庭教育，他们的成长缺乏亲情呵护，遇事肆意而为，导致犯罪行为发生，据统计，留守儿童犯罪约占未成年人犯罪70%。⑩③留守人口成为农村违法犯罪的重点目标。农村留守妇女处于弱势，农村性侵案70%受害者为“留守妇女”，{11}更为恶劣的是，不时有性侵儿童和老人的违法犯罪行为发生。④留守使得家庭成员的关系淡漠。青壮年劳动力外出打工，其目的是获取农业之外的工资收入，用以改善家庭条件。但是，长期的家庭成员分离，造成了农村留守人员的实际困难，同时，家庭成员之间交流不畅通，难免造成误会和隔阂。因此，留守人口问题已经对社会的正常运行带来了一些负面影响。留守人口问题是由人口流动造成的，但是，由于人口流动是不可逆转的社会潮流，解决留守人口问题只能从人口流动的社会背景下寻找突破。如何破解农村“三留守”问题引起了政府的高度重视，2014年11月，山东省民政厅、山东省发展改革委、山东省教育厅、山东省公安厅、山东省财政厅、山东省人力资源社会保障厅、共青团山东省委、山东省妇联《关于建立和完善农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系的意见》（鲁民[2014]87号），提出要建立和完善农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，用以解决“三留守”人员的生活、生产、精神、安全等方面存在问题。
2.3 城乡基层社区组织难以支撑人口管理的日常职能
城镇社区组织建设优于农村，既有客观原因又有主观原因。客观原因是城镇公共资源配置优于农村，公共管理人员待遇较高，城镇社区人员较强的维权意识对社区组织建设起到激励作用；主观原因是城镇公共管理人员思想意识先进，组织纪律性强，专业化程度较高。城镇社区人口管理存在的问题是，将政府下达的任务作为社区的主要工作，在社区自治方面缺乏创新管理的意识；社区居民平台建设较差，自治未能真正得以落实；人口管理未能落实到户，特别是违规租房现象较多，处于政府和社区的监管之外等。农村社区组织建设令人堪忧，山东省政协委员连方举例，一些村子甚至专门买来B超机器，供全村妇女鉴定胎儿性别，{12}说明基层两委知法犯法，纪律涣散到何等程度。由于农村社区的熟人社会，关系大于规则的现象屡见不鲜，基层组织违规也就在情理之中了。山东省地方政府已经意识到农村社区组织涣散的情况，肥城市、章丘市、沂水县、单县、广饶县、新泰市、青岛市城阳区、淄博市博山区等已着手整治软弱涣散村。“以房管人”作为社会管理的一项重要基础性工作，在保护流动人口的合法权益、提高流动人口生活质量、调控城市流动人口规模等方面，可以起到较好的效果。{13}但是“以房管人”的落实主体仍然是基层社区组织，所以说，城乡基层社区组织建设的质量与否对于社区人口管理具有至关重要的意义，这个问题不能解决，就意味着奢谈社区流动人口管理。
3 社会治理视野里的山东人口管理问题解决对策
3.1 大力加强城乡社区党组织和委员会建设
城乡社区是自治单位，而不是政府序列层级。村居党支部和村居委员会是村居社区各项活动的领导力量，它不但贯彻落实党对农村的各项政策，而且要领导村居民建设美好幸福家园，因此，村居两委在贯彻执行党的路线、方针、政策的同时，还要充分发挥自身的主观能动作用。村居两委强化村民大会和村民代表大会的职能，促进民主决策和民主监督；因地制宜搞好集体经济建设，为提高公共服务水平奠定经济基础；开展喜闻乐见、积极向上的乡村文化活动，丰富群众文化生活。在人口管理方面，村居两委应不折不扣落实计划生育基本国策，严格贯彻地方计划生育政策法规；做好出生、死亡、迁移的日常报告工作；对计划生育家庭落实好奖励扶助政策和最低生活保障政策。
3.2 加大公共资源向社区层面投入的力度
当前，农村公共服务工作有条不紊地进行，比如，农村公路网、通讯网建设、自来水工程、文化设施建设等。但是与城镇社区相比，农村社区投入仍严重不足。其中的原因包括村集体没有收入、基层政府财政紧张、村居存在搬迁聚集的可能等。鉴于此，应有针对性地对村居民急需的公共服务设施进行投入，积极推动农村合村并居建设，在新型社区建设过程中，将公共服务规划列入其中并做好预算。
3.3 充分发挥非政府组织的社会功能
非政府组织是在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式，它对公共领域起到不可替代的作用。从国际视野看，非政府组织对公共领域的贡献将越来越大。长期以来，社会各界对非政府组织难以取得共识，使得非政府组织没有获得长足发展。社会各界应正视非政府组织的功能，深刻认识到它是政府功能难以达到的公共领域进行的有益补充。但也有人认为，非政府组织特别是境外非政府组织可能以服务公共的名义进行非法活动，当然并不能排除此种可能，但是类似这种情况属个别现象，政府应强化监管，但是不能一概否认它的公共服务属性。 3.4 继续深化以人口过程为内在逻辑的人口管理
上述几个方面为人口管理提供外围环境。①扎实做好计划生育管理工作。应加强基层党委和政府的组织纪律，严肃整治村居两委领导成员的违法行为。大力开展生殖健康和围产期保健宣传医疗服务。开展好生殖健康服务目的在于，使前育龄期人口有一个好的身体条件，为生育健康的新生儿提供好的身体条件。开展好围产期保健服务的目的在于，妇女怀孕之后，保证胎儿健康成长，为新生儿提供较好的先天素质。上述两个方面的工作做到位，将大幅度减少病残儿的出生，将会为家庭和社会节约一大笔开支。②加强社区建设，优化流动人口管理组织结构。省委办公厅、省政府办公厅关于加强《加强农村新型社区建设推进城镇化进程的意见》（[2013]17）提出，要强化政府指导和职能转变，实行权力下放、工作重心下移，实现权力、责任、义务、经费同步下放到社区，创新农村新型社区管理机制。这为社区流动人口管理创造了制度条件。另一方面，目前，流动人口管理部门设置卫计委，在业务上以流动人口计划生育管理为主，兼有流动人口社会服务管理的内容。事实上，由于部门职能的限制，卫计委难以承担起流动人口社会服务管理的职能。进入21世纪以来，流动人口成为中国波澜壮阔地社会流动的主体，因此，应以流动人口管理为主线，整合各部门流动人口管理职能，建立流动人口管理办公室。流动人口管理办公室设在发改委，在理顺管理体制的基础上，建立计划生育、公安、民政、教育、卫生等部门共享的流动人口信息平台。
注释：
①山东新生儿落户新政推行一个月登记30余万人.http：//www.chinanews.com/sh/2014/04-14/6062838.shtml。
②中共山东省委山东省人民政府关于大力推进新型城镇化的意见.http：//govinfo.nlc.gov.cn/sdsfz/zfgb/20101/201209/t20120906_
2570874.html？classid=451。
③山东深入实施居住证制度 已制发居住证380余万张.http：//news.sdchina.com/show/3107906.html。
④我国去年出生人口性别比115.88 连续第6年下降.新浪新闻中心.http：//news.sina.com.cn/c/2015-02-04/015931478127.shtml。
⑤山东2013出生人口性别比为116.6西部比重大.http：//sd.people.com.cn/n/2014/1223/c166192-23316629.html。
⑥调查称中国农村留守妇女4700万 生存状态堪忧.http：//news.163.com/10/0713/06/6BF2A6BH000146BD.html。
⑦山东留守儿童超60万 犯罪率约占未成年人70%.http：//sd.sina.com.cn/news/s/2013-05-31/091721221.html。
⑧农村留守老人何处安享晚年.http：//www.shandongbusiness.gov.cn/index/content/sid/257482.html。
⑨“留守妇女”频遭性侵凸显农村治安严峻.http：//www.legaldaily.com.cn/Police/content/2014-09/17/content_5766358.htm？node=53668。
⑩山东留守儿童超60万 犯罪率约占未成年人70%.http：//sd.sina.com.cn/news/s/2013-05-31/091721221.html。
{11}山东惠民：农村性侵案70%受害者为“留守妇女”.http：//www.chinanews.com/fz/2014/09-17/6600916.shtml。
{12}山东出生人口性别比失衡 一些村买B超机鉴性别.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-01/28/c_127430843.htm。
{13}段成荣、朱富言.“以房管人”：流动人口管理的基础.城市问题，2009（4）。
