浅析养老服务问题与政策??
一、中国人口老龄化趋势及其对养老服务业发展的挑战
（一）我国人口老龄化的趋势
1.人口老龄化的标准
根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着这个国家或地区进入老龄化。
2.我国人口老龄化的现状
新中国成立以来，社会进步、经济迅速发展，特别是在医疗卫生事业方面进步明显，我国人口身体健康程度大幅度提高，相应地，婴儿死亡率和分年龄死亡率都显著下降，人口预期寿命从新中国成立前的35岁提升到2015年的81.95岁。
另外，2010年的第六次人口普查显示当年育龄妇女总和生育率为1.18，生育率的下降，使青少年在总人口中的比重下降。目前，我国家庭人口由少子化阶段正迈进超少子化阶段。“独子养老”时代已经悄然来临，这一时代又与我国步入老龄化社会不期而遇，这是一种无奈的契合。[1]到2014年底，我国60岁以上老年人口达2.12人，占总人口的15.5%；65岁及以上人口的1.38亿，占总人口的10.1%。预计从现在到2035年，全国老年人口年均增长约1000万，总量将达4亿人左右，其中80岁以上的高龄人口年均增长100万以上。2013年底，北京市户籍人口为1316.3万人。从年龄结构看，60岁以上户籍老年人279.3万人，占户籍人口总数的比重为21.2%，80岁以上高龄户籍老年人47.4万人，占比为3.6%。[2]与此同时，人口老龄化的急剧发展也导致了老年人口抚养比的上升。截至2013年底，“按15～59岁劳动年龄户籍人口抚养60岁及以上户籍人口计算北京市总抚养系数为465%，其中老年抚养系数为315%，较之2012年增加了21%，北京的老年人口抚养系数首次突破30%”。[2]随着我国用较短的时间实现了人口再生产类型的转变，从年轻型人口国家转变为成年型人口国家，并继而转变为老年型人口国家。这样，在出生率、生育率下降，老年人口余命增长，死亡率下降的共同影响下，我国老年人口比重不断增加，老龄化规模逐年扩大。[3]
（二）北京市养老服务业现状及在老龄化中面临的挑战
老年人所需要的养老服务包括养老护理、社会保障、医疗保健、生活照料、娱乐文化、心理健康、权益保护、临终关怀等。养老服务旨在让老年人享受老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐的夕阳红生活。
1.养老服务供给不足
随着家庭小型化的趋势，在老人照料等方面，个体对社会资源的需求在增强，家庭的养老功能越来越弱化。[4]此外，政府职能转变和企业改革使得其承担的大部分养老服务职能逐渐剥离，使得老年人对养老服务的需求越来越大。以北京市2013年老年人口数据为准，如果以每年增加近20万的老年人口数量估算，2014～2020年，北京市60岁及以上老年户籍人口数量将增加百万左右。而按照目前养老床位的增加速度来看，预计到2020年能够达到16万张床位，届时约每24名老人拥有1张床，与“每5名老人拥有1张床”的国际标准还相差甚远。由此可见，北京市养老机构在未来的运行压力还比较大。
2.护理服务的发展大幅滞后
护理服务发展滞后，主要是就从事养老服务行业的专业人才角度而言的，这种专业人才一方面是指通过专业职业教育或继续培训的形式进入北京市各类养老机构从事相关工作的养老护理员及管理人员等；另一方面也指介入社区为老服务的社会工作者、心理咨询师及医护人员等等。
随着人口老龄化的发展，特别是失能老年人、高龄老年人、空巢老年人增多，老年人对护理服务的需求越来越旺盛，但护理服务的发展远远不能满足老年人的护理服务需求。目前，北京市在册登记的养老机构（含市属、区属、民办）中，其护理人员多是“文化素质低、专业技能差、年龄普遍偏大、流失严重”的“40、50”人员，缺乏系统的专业培训。[5]预计到2020年，北京机构养老床位会达到16万张；按照每4个老人配备一名工作人员的比例计算，届时北京至少需要4万名机构护理人员（这还不包括社区、居家养老服务的护理人员）。
另外，从社区养老现阶段获得专业支持的层面而言，专业社工人才、心理咨询师等专业人员的介入也极为有限。在北京持证的心理和社会工作者中，能够参与社区养老服务的人员并不多。[6]
3.养老照顾产品较为单一
截至2013年，每五个北京户籍人口中就有一个老年人，老龄化速度远超全国平均水平。并且老年人的养老需求内容也发生了显著的结性变化，老人需要集日常生活照料、精神慰藉以及个性发展于一体的多方位照护需求。老年人群内部的养老需求也呈现出多次、多元化的异质性特征。
但由于目前我国养老服务市场尚未形成体系，老年人对于养老顾服务的使用率还处于较低水平。养老照顾产品的缺乏一方面是由于配套政策不到位，社区内各类养老资源还处于一种比较松散的碎片化状态，照顾需求与养生健康以及养老消费市场尚未形成良性互动；另一方面则是由于养老公共政策间协调不足、从事一线养老服务的社会组织严重短缺。
二、老龄工作不断跟进，政策法规文件不断出台
1.改善民生，努力实现人人“老有所养”
当前，随着老龄化进程的加快，北京市养老保障服务体系建设的重要性日益凸现。实现社会养老保险的全覆盖、保基本、体现公平性等是北京市养老保障发展的目标，但现有的养老保障体系如何实现对现有老龄人群以及即将进入老龄阶段人群的全覆盖，是未来这项制度面临的最大挑战。 2.不断完善相关法律政策体系建设
从总体数量与覆盖面上看，从北京市民政信息网上公布信息来看，近年来北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室、北京市财政局等共促针对特定老龄群体的，针对三社联动，以及关于老人日常生活等各方面都制定了相关政策条例。
另外，老年公共服务向常住非京籍老年群体扩展，真正响应了五大发展理念中的共享发展理念。
一种养老模式的选择，取决于地区经济发展水平、社会结构包括家庭结构以及文化类型等多种因素。随着经济、社会的发展以及近年来北京老龄人群养老需求的日益多样化，政府主导、社会参与、市场运作相结合的方式也逐渐成为养老服务运作模式的应然要求。
3.基层创新，做好制度落实
区居家养老服务更加成熟，进行了多种创新。例如在石景山区，向享受享受居家养老券的老年人发放《养老服务单位手册》，为老年人提供便民生活服务、居家养老服务、商业服务等便民信息。在东城区，针对80岁以上老人实现全覆盖、专人信息跟踪、定期医护服务、送餐服务。在海淀区，创办位于小区住宅中的微型养老机构，方便且定价不高，无疑是对大型养老院的有益补充。
三、对策建议
根据《北京市贯彻落实国务院政策措施整改工作方案》精神，北京市对社会保障的主要任务做了相关规定，其中一项重要的任务即“大力发展养老服务”。具体地，还需从以下几方面着手进行。
（一）丰富养老照顾内容
从服务产品的种类而言，包括生活照顾、健康和营养咨询、心理服务、护理服务、社交及康乐服务，还包括对养老照顾者（志愿者和社区工作者）的支持服务，以及对专业化照顾的评估与信息服务等。除了围绕着上门护理和托养服务所展开的助餐、助浴、助医和陪伴等轻护理的活动，计算机网络支持的信息化服务层面，包括呼叫平台、云平台、物流网以及老龄健康电子档案等智能化服务平台也是养老照顾内容协调运行的技术保障。
由上，企业应研发、生产多样化的产品以满足老年人的多样化需求。通过分析老年群体的需求信息和服务绩效，逐步形成服务资源与服务群体需求的紧密对接，为社区内养老资源的进一步整合提供技术基础。
（二）搭建养老服务的专业化支持网络
1.依托专家团队的多层面介入提供养老服务知识
养老服务质量的提升还有赖于涉老行业协会、专家团队的专业化介入。一方面，街道在充分利用地区医疗资源优势，积极探索无院墙式养老院管理服务模式的同时还应不断畅通各个领域如社会工作领域、心理学领域的专家团队介入社区的路径。另一方面，街道还可以组织具有较高专业水准的专家团队交流多学科专业信息和制定养老服务的规范，来为政府和社区规划社区养老提供方案，提供人员培训和专业评估等等。
2.应加快养老服务人才培训，包括院校教育和社区教育鉴于现阶段养老服务业的专业人才短缺现状，社区培训可以很多地利用智能化服务平台，利用远程教育的网络技术，实施开放式教学和线上评价来传授养老服务知识，提高服务质量和提高养老服务的职业声望。
3.针对社区工作者进行定期培训
目前，“北京市持证的社会工作者已达15万余人，还在以每年2000人左右的速度增长，其中在社区工作的占60%”。社区工作者在社区养老服务中扮演着重要的角色。一方面，随着老龄化进程中街道面对的老年服务对象的增多及其对于高质量养老需求的要求，针对专业服务人员的专业教育工作至关重要。另一方面，日益趋于多元化的养老需求对于社区工作者的知识结构、综合协调能力等也提出了较大挑战，那么还应该针对社区工作者围绕一定专题进行定期培训。
4.积极培育养老服务组织
基于现阶段老年人养老保障的多层面需求，还要在政府和行业协会帮助下在社区一级建立养老服务组织的准入和退出机制。一方面，养老服务组织和公司应搞好内部治理、确立品牌意识以提升质量；另一方面养老服务业要在行业联盟和政府的指导下实施多层面质量监管。要给予从事一线养老护理的组织、公司和服务人员更大的政策支持。
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