地方高校转型视域下解析教师教育治理现代化
中图分类号：G451 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.03.022
Abstract Under the background of the transformation and development of the local colleges and universities， there are many problems in the modernization of the teacher education governance， such as "governance" is lack of multi participation， the establishment of the organization is not scientific， the means of governance is backward and so on. To realize the teacher education management modernization， from "education management" to "governance of education" changes， we need to absorb multiple subjects to participate in education， in the system of re integration of resources， the use of the rule of law， information technology and other means to achieve development ability， fit the benign development of University and the transformation of teacher education， improve the quality of teacher education， the the teacher education professional advantage， to better serve the regional economic development.
Keywords transformation； teacher education； educational governance； governance modernization
国家教育部根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》（以下简称《纲要》）对高校实施分类管理，从优化人才培养格局出发，引导一批地方高校转型发展为职业特色的应用型大学。以河南省为例，第一批转型发展的有5所试点院校，第二批有10所学校。[1]值得注意的是，在这些转型发展的学校中，有一部分是以教师教育为特色的师范院校，如南阳师范学院、周口师范学院；有一部分是拥有教师教育优势学科的学校，如许昌学院。在转型发展中，无论是师范院校，还是综合性院校，教师教育的培养和就业方式不能适应转型发展的要求，其“师范性”弱化并处于边缘化状态。我们知道，实现教师教育治理现代化，需要完成从“教育管理”向“教育治理”转变，这种转变是主体的转变，更是内容和能力手段的转变。教师教育治理现代化的最终目的是通过协商、合作、治理现代化等多种方式，提升教师教育的质量，推动教师教育专业的发展。
1 教师教育治理现代化面临困境
1.1 “治理”缺乏多元化
1985年至今，在教师教育治理中，各个省份力图突破教育的计划经济色彩，但政府对教育管得依旧过死，学校没有自主权限、社会群体参与教育不足。
在现代教育理念下，学校应是办学的主体，但是长期以来，政府各部门却对高校的人事、财政、职称施予种种干涉和制约，高校要接受教育行政部门的评估，专业要经政府的审批等等。如2012年《普通高等学校本科专业设置管理规定》对于高校专业审批有所松动，但是这种松动并没有将办学的自主权完全交给学校，控制布点专业和新专业的审批权仍然在教育行政部门手中，高校创设新专业还需要论证由政府部门批准；2012年《普通高等学校本科专业目录》颁布后，教师教育专业的设置依旧比较分散，如教育学类学科有教育学、科学教育、人文教育、教育技?g学、艺术教育、学前教育、小学教育、特殊教育，马克思主义理论类学科有思想政治教育，特设专业里面教育学类有华文教育；至于遭学界诟病的教育类学科中无“中学教育”，学校没有突破的权利，将各类教育进行资源的整合，也非学校的权利，行政部门的主导特征仍然凸显。
在高校内部，专业上变更和学科的调整是由学校行政部门决策和主导，缺乏社会主体参与，也无普遍建立学校教育决策咨询委员会。就已有的教育咨询委员会而言，教育部直属高校工作咨询委员会，是由各教育部所属、省部共建高校的党委书记和校长组成，没有社会力量的参与；在地方，如福建省高等教育发展咨询委员会暨福建省高等学校设置评议委员会，主要是已退休高校领导组成，没有其他主体的参与。而武汉理工大学的发展咨询委员会，主体作了扩展，除了学校行政，还有市级以上人大代表和政协委员、著名民主党派和无党派人士、杰出校友代表、董事会代表等组成。在河南省，在省级层面未见高校咨询委员会的设置，在各学校设立学校发展咨询委员也未明见。 1.2 教师教育机构设置缺乏科学性
1.2.1 机构设立分散，层次不齐
就河南省教师教育机构设立而言，体现多层次，这种多层次性决定了教师教育培养的层次和质量差异。在教师教育机构上既有省内重点河南师范大学，又有师范本科院校的周口师范学院等，还有专门从事教师教育培养的河南教育学院、各市幼儿师范高等教育专科，某些职业技术学院也有学前教育，如信阳职业技术学院，还有广播电视大学、远程教育学院。这些学院都从事教师教育的培养与培训，都有职前培养和职后培训、学历或者非学历教育。
在高校内部教育院系设置上看，从事教师教育培养的又不在一个系部，在同一个院校内与教师培养有关的组织机构不止一个，一所学校内可以同时存在教育学院、继续教育学院，有的教师教育的培养还在其他学院完成。这种机构的分散性不仅仅在河南省，在全国大多数大学都存在，出现了教育系不能完全负责教师教育，非教育系有教师教育的现象，导致公众对教师教育范围界定和认可产生疑问。
1.2.2 高校发展的“综合化”导致教师教育“专业化”特征难以凸显
就河南省高校而言，“综合化”特征凸显，专门的师范院校慢慢走向综合化。如周口师范院校有非教师教育专业，如生物工程光电信息科学与工程专业等；河南教育学院和其他高职高专、中专学校也是一样，出现教育学院非主要从事教育培养的“综合化”走向。笔者认为，专门培养教师的师范院校的“综合化”，在多条腿并走的情况下，会影响教师教育的“专业化”。其原因在于：地方高校要转型发展，在教育资金投入上必然偏向重点发展和优先发展的专业，转型发展更倾向于应用专业方向，如果教师教育专业在高校，乃至在全省、全国获得特色专业和重点专业称号的，其在转型中都难以保留存在的优势。如河南省在转型发展的高校中，师范前身的许昌学院，向理工科及应用型转型发展。笔者查询该校近三年专业设置和招生计划，2013年其教师教育专业17个，到2015年只剩下14个；在河南省转型中期评估中获得优秀成绩的黄淮学院前身是驻马店师范高等专科，经过不断发展和转型，其几乎摒弃了教师教育专业，仅保留汉语言文学、数学和体育教育、英语教育。由此可见，教师教育专业在学校综合化的过程中不断地萎缩，其专业特色不突出。
1.3 依法治理仍需加强
1.3.1 教师教育类法律法规仍有不足
《高等教育法》第31至38条规定了高校有招生、学科专业设置、教育教学、科学研究与社会服务、国际交流合作、机构设置与人事管理、财产管理与使用等7项自主权，但是由于政府综合运用意识不强，高校在内部治理上的不够完善等因素影响了大学办学自主权实现；《学校法》缺位致使学校独立法人地位一直未能确立；[2]解决不同地域高校之间教育经费投入差距巨大的《教育投入法》的制定一直在被呼唤；[3]《教师教育条例》、《教师教育机构资质标准》迟迟未见出台，学前教育就只能靠各行政部门监管，多为行政规章，没有上升到法律层次来明确学前教育的法律地位和对学前儿童保护；目前我国有《高等教育法》，有《职业教育法》，但是却没有高等职业教育法，无法规范高职教育层次的教师教育；保障公民学习权利的终身教育法在中国尚未开始立法。已经出台了《教师法》、《教师资格条例》、《〈教师资格条例〉实施办法》、《教师资格考试暂行办法》等法律法规，但是这些法律法规与新形势下教师的定位和要求，教师资格的改革需求以及课程改革的需求不能完全契合。
1.4 教师教育信息化任重道远
教育信息化启动于欧美发达国家，美国走在前列；并将其提到了“决定未来的美国在世界上的地位和竞争力”的高度。英国，将信息技术从原来的选修课全部改为必修课，在国家财政拨款上给予倾斜；法国、德国、瑞典等国家也都采取措施，推动教师教育信息化建设。[4]
在我国，教育信息化是党中央和国务院高度重视的工作，国家的重大发展战略就包括开展教育信息化和提高教育技术运用水平，教育部2002年颁布了《关于推进教师教育信息化建设的意见》，对中小学教师教育信息化非常重视，专门出台了针对他们的教育技术能力标准和教育技术能力建设计划。[5]为了贯彻落实《河南省人民政府关于加快推进教育信息化建设工作的意见》，河南省教育厅制定了《2015年度教育信息化工作要点的通知》，目的是通过推进教育信息化基础设施建设，扩大优质教育资源覆盖面，加快网络学习空间建设与应用，深化信息技术在教学、管理等方面的应用。此工作要点，不是专门针对教师教育，而是河南省笼统的大教育。
就河南省高校开展的教师教育而言，“现代教育技术”课程已经成为教师教育类专业学生的公共必修课。但仅仅依靠“现代教育技术”一门课程是难以担当培养未来教师在信息技术方面的能力和素养方面重任的；以教师教育能力提高为目的的教师教师教育技术专业反因为生源不足而停招；在教师的培养和培训中信息化管理能力也略有不足，已经有中小学幼儿园教师继续教育系统，但是对于入职前的师范学生没有建立跟踪服务网络培训系统。
2 教师教育治理现代化的改革设想
2.1 多元主体参与
推行教育去行政化改革，让学校回归到教育的主体上来，形成政府、学校和社会协商、民主、对话的机制，最终形成“政府宏观管理、学校自主办学、社会参与监督”局面，深入推进管、办、评分?x。
就政府而言，要转变职能和对高校放权。扩大高校人事管理权限，扩大高校管理使用财产经费权限；支持高校特色办学，自主优化专业设置，自主开展教育教学和科学研究；在权力下放的状况下，教育主管部门要从具体的行政管理转向监管和提供服务；运用立法、政策、标准、信息、拨款、指导等措施加强宏观治理；提供建立与教师教育有关的专业、教师、课程机构设置标准，实现对学校的针对性监控；协调其他有关部门为高等学校的发展和教师教育的发展创造良好外部环境。2015年9月份，教育部颁布了《职业院校管理水平提升行动计划（2015―2018年）》，加快实现职业院校治理能力现代化。该计划推行“职业院校管理大数据”管理模式，形成全国职业院校管理状态“大数据”及分析报告，为各级教育行政部门科学决策提供实证依据。通过“管理大数据”对职业教育改革发展的推动、引领和保障作用，这种创新的管理方式的转变为教育部门管理高校及教师教育管理提供了有益的借鉴。 就高校而言，内部要完善治理机制。加快高校章程建设，加强学术组织建设，尤其是要将行政权力和学术权力区分开来，让学术委员会真正发挥在教学、科研、学科建设、专业建设中起领导和指导作用；深化校务公开，建立有决策权力的校务咨询委员会，其中应包括家长、用人单位代表，职责是监督和评价学校的办学质量；学校听取他们对于教师教育发展规划和资金投入的意见，避免单纯的内部行政人员对于学校发展的专断和盲目。
构建开放、多元的办学体系。开放、多元性是现代化的必然要求，高校与社会需要做好互动：一是邀请教师教育相关社会群体参与到教师教育的发展和建设中来，尤其是加强家长委员会的建设，保障他们对学校教育教学管理活动实施监督；二是教师教育高校要开放，利用社会资源合作办学。如北京师范大学基础教育合作办学平台，利用北京师范大学在教育、心理、管理学科和基础教育方面的资源优势，探索"大学-区域”创新合作模式，既提高了地方教育质量，又使自身获得了发展；三是委托社会组织开展教育评估监测办学，发布教师教育质量年度报告，适应社会需求调整办学。
2.2 重置教师教育机构
整合教师教育机构设置，目前国内长江师范学院，就是将分散于学校各个二级院系和机构的学科教学论教师与从事教师教育理论的研究教师重新组合，分别归属于教育学院不同的教学部和学科教研室，?^好地整合了学校的人力物力资源，便于全校调配和决策的反馈。[6]该校给我们的经验启示是：教师教育的培养可以实行分阶段，学生先进入专业院系学习通识教育和学科专业知识，之后再根据组建的相对独立的教育学院安排学习专门的教师教育知识，如教育理论、教学法、教育技能训练等。在这种模式下，能整合全校教师及相关教育资源，更清楚地将学科教育和专业教育分开。
在河南省高校的外部，实现不同学校之间的资源整合，建议提高教师教育培养层次，如提高到本科层次的前提下，取消教师教育薄弱的学校专业设置，以后不会再有中专、大专层次的幼儿园和中小学教师，一律文凭本科化，通过延长学制，使基础教育教师理论技能和实践教学技能得到更充分的培养；在教育资源好的学校，如郑州大学、河南大学应当着力于教师教育研究性人才培养；而在一般的师范院校，则自主选择是保留师范特色还是综合方向发展，二者只能选择其一；选择教师教育作为特色的学校在全省数量不宜太多，其职责是向高一级学校输送优秀的研究生，向基础教育输送优秀的教育者；选择综合方向发展的师范院校需要在教师教育专业上办出特色，从各个教学院系中独立出来成统一的教育学院，给予特殊的资金支持，整合地方的教师教育资源，服务地方教师终身培训，增强服务社会的能力。
2.3 加强法律治理手段的运用
（1）整合教育法律法规。对《教师法》、《教师资格条例》、《〈教师资格条例〉实施办法》、《教师资格考试暂行办法》进行整合修改。根据2015年开始的教师资格考试向职业资格准入考试的变化对教师资格标准进行提高，进行科学有效的分类和管理，将师德作为教师资格审核的一部分内容。
（2）修改现有的部分法律法规，增加教师职业道德的“他律”制约。现实生活中，教师违反职业道德的情形很多，在修订教师法等有关法律法规时，应当对违反职业道德的情形给予补充完善。2014年教育部印发《中小学教师违反职业道德行为处理办法》对教师违反职业道德的行为给予处罚较到位，但是没有上升到法律的层次，效力较低，适用对象仅限于中小学教师；2015年教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》，对于有偿补课的学校和教师作出的处分，仍然停留在“声誉罚”层次上，而无经济处罚、行政处分和刑事处分。鉴于此，笔者建议对于职业道德中的“他律”机制，首先要完善违反职业道德的情形，对当前我国教师违法职业道德行为进行梳理和归纳总结；提高现有法律的位阶，最好制定全国统一的职业道德处理办法；扩展其适用的对象到所有教师而不仅仅是中小学；增加处罚的力度，必要时苛以刑责。
（3）加强部分法律法规的建设。借鉴国外的经验，对学前教育、高等职业教育、终身教育方面的事务制定专门的法律法规，以补充当前教师教育中的不足，使各阶段教育都有法可依；尽快制定通过《学校法》、《教育投入法》、《教师教育条例》，为教师教育改革提供制度支撑和资金上的支持，为教师教育质量提供标准，通过立法形式目前明确政府、学校和社会各自的角色。
2.4 强化信息化治理
在教师教育信息化的过程中，处理好教育技术和信息技术的关系。不能仅仅依靠现代教育技术这一门课程，也不能仅仅依靠培训班让教师掌握所有的教育技术，应当培养他们自己寻找途径、自我学习教育技术的能力，熟知教育技术软件，获取在线学习资源信息获取手段。组建教育信息化和教育技术的研究实践共同体，通过相互交换信息和共同研究解决未来教育面对的难题。
在教师教育课程体系中，一方面要充分利用教育技术，另一方面鼓励教师教育学生使用网络学习空间中的数字资源、网络作业、网上自测、拓展阅读、网络选修课等开展自主学习，并在教师协同备课和网络研修指导下养成自我管理、自主学习的良好习惯，促进教与学的方式变革。让现代化的授课方式在教师教育培养的学生中得到充分感受和运用，促使他们形成正确的态度来对待信息化背景下的信息技术。
教育行政部门建立职前、在职和职后一体化的教育信息系统，弥补在教师教育培训和培养中信息化管理能力的不足，对教师教育进行信息技术的全员培训，制订“教师教育信息技术培训方案”；并通过“教师信息技术教育标准”加强教师信息能力的考查力度，如计算机操作、通过网络检索查找并应用信息、利用信息化设备进行教学、制作简单的教育软件等。
