土地资源空间异质性及差别化政策研究
中图分类号：：F301.0文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0021-08
引言
土地是高度分化的资源类型，被赋予社会经济属性，区域土地数量、质量、区位、结构等特征信息在空间上存在异质性。随着城镇化发展，土地利用呈现多样化、精细化、复杂化的特征，土地资源空间异质性更加明显。如果采用普适性或统一性的土地管理模式与政策，难免造成土地利用与管理效益损失。因此，有必要探讨土地资源空间异质性及其对土地利用与管理的传导机制，实施差别化管理。
当前，已有学者从土地功能用途、利用结构、诅咒程度、资源禀赋、利用效率等方面探讨了土地利用与管理特征信息的空间差异。如赵小敏等依据土地功能空间差异，将区域土地划分为不同功能区以实施差别化土地用途管制[1]。Kruska等指出土地集约程度、轮作方式、弃耕与否等管理方式差异使得土地功能发生很大变化[2]。谭术魁等通过定量研究发现湖北省各市土地利用结构存在明显的地域差异[3]。张安录等基于资源诅咒假说，研究了武汉城市圈土地资源诅咒程度的空间异质性及其空间传导机制[4]。周生路等对江苏省土地资源禀赋现状及空间变化进行了研究，结果显示区域土地资源禀赋差异显著[5]。陈江龙等基于建设用地和耕地产出的空间效率差异提出了土地利用政策调整思路[6]。在差别化对策方面，不少学者从建设用地、产业结构调整与区域协调发展等方面展开了研究。如张俊峰等对土地资源空间异质性与经济发展水平的关系进行了实证分析[7]。欧名豪等指出从建设用地总量控制和增量分配两方面创新建设用地差别化管理模式[8]。高向军等强调细化供应环节的差别化管理、重视过程管理、强化市场手段等用地政策应是现阶段促进产业转型升级的创新思路[9]。杨刚强等从土地要素供给、土地资产价格、土地金融三方面构建了土地政策差别化调控区域协调发展的传导路径[10]。林超等基于土地利用管理生命周期模型，从土地规划、年度计划、土地审批、土地供应、土地评价与监管等方面构建了详细的差别化土地管理政策框架体系[11]。
以上研究从不同角度探讨了土地利用与管理的区域差异性，为制定差别化土地政策提供了参考。但土地资源空间异质性是综合性概念，仅侧重单一属性的空间异质性，割裂了土地资源的整体性和多属性特征。另外，已有文献忽视了土地资源空间异质性对土地利用与管理的作用机制，难以为土地差别化政策制定提供有效的理论支撑。研究土地资源空间异质性及其对土地管理的作用机制与路径，对差别化土地政策设计尤为重要。本文在分析土地资源空间异质性内涵和形成机理的基础上，从理论和实证两方面探索土地资源空间异质性的传导机制，并提出差别化土地政策。
一、形成机理
（一）土地资源空间异质性内涵
从系统理论看，土地资源空间异质性是土地社会经济生态系统或系统属性在空间上的复杂性和变异性，表现为系统要素、功能、结构及其相互关系的空间异质性。从资源特性看，土地资源空间异质性表现为资源稀缺程度、功能价值、用途适宜性、区域分异程度、产权主体、权能和增值潜力以及利用效益等特性的空间异质性。从资源经济学视角看，土地资源空间异质性是土地属性特征的空间差异性，可描述为土地数量、质量、结构及区位等属性的异质性和土地资源与其它资源组合方式及匹配关系的异质性[12]。土地是特殊的基础资源，输出多种产品与服务，具有自然和经济两大属性。土地社会经济生态系统空间上的复杂性与变异性和土地资源特性的空间差异性，最终都在土地自然和经济属性中得到体现。因此，可从资源属性角度来概括土地资源空间异质性内涵：（1）数量异质性。区域土地资源绝对和相对数量的异质性。（2）质量异质性。土壤肥力、土地产值和功能用途等异质性。（3）结构异质性。土地类型在空间上分布形式的异质性。（4）区位异质性。土地在要素聚集、交通位置、经济地位等方面比较优势的异质性。（5）时间异质性。土地结构、功能、数质等属性时间尺度上的异质性。（6）组合异质性。土地资源与自然社会经济等资源组合与匹配关系的异质性[12]。
（二）自然客体异质性
自然客体是指自然界的事物和现象，包括天然存在的自然物和人类生产实践活动形成的人化自然物，哲学上把未经人类改造的自然称为“第一自然”，把经过人类改造的自然称为“第二自然”。土地是自然界的事物，土地资源“第一自然”指土地作为天然存在的自然物，具有承载、生产和养育功能。土地资源“第二自然”指土地为人类生产和生活提供载体，与人类生活生产活动密切相关，是人化的自然物。可从自然客体异质性来分析土地资源空间异质性形成机理。
1.土地资源“第一自然”空间异质性。由于气候条件、土壤肥力、地理位置、矿产储量、生物多样性、生态环境等差异性，导致区域土地资源自然禀赋存在明显的数量、质量、功能和价值差异。如土壤肥沃地区适宜农业生产；矿产资源丰富，土地往往成为工矿用地；生态优美地区能提供风景资源；地理位置优越、气候适宜，多为人口集聚地。而土壤、气候、位置、资源储量及景观的空间不均衡分布和空间分布特征的差异，会造成土地资源自然禀赋的空间和区域异质。因此，土地资源“第一自然”空间异质性是土地资源禀赋异质性的直接原因，土地资源禀赋异质性也是“第一自然”的最直观的表现形式[13]。 2.土地资源“第二自然”空间异质性。社会建设、经济发展、产业布局、城市扩张和能源消费等人类活动与土地利用和管理密切相关。为从土地上得到更多的服务和产品，人类通过生产和实践活动对土地“第一自然”进行改造，土地自然属性发生改变，与社会属性关联性更强，造成土地“第二自然”的空间异质性。如不同区域政策和制度的差异性，导致土地产权归属和权能异质性；土地开发与利用程度以及方式的差异性，造成土地类型数量和经济质量异质；人口集聚和城镇化的发展，导致土地价值随着与经济体的距离和经济结构分工的变化而变化。人们对土地资源“第一自然”改造程度的差异性，是土地资源“第二自然”空间异质的本质原因。
（三）土地资源属性异质性
属性异质是土地第一和第二自然客体异质的重要原因亦是具体表现，可从资源属性角度进一步分析土地资源空间异质性形成机理。一是数量属性异质：不同地区各类用地类型数量、区域土地资源总量、土地经济供给数量等特征存在差异性，形成了区域土地资源在绝对和相对数量上的异质性。二是质量属性异质：地块土壤肥力、热量、气温、降水量、生物多样性等土地自然质量差异和地区技术水平、投入程度、管理方式、政策制度等经济质量差异是土地资源空间异质的主要原因。三是结构属性异质：区域土地利用结构差异，引导人们采用适宜的土地利用方式，同时人们的土地利用方式又改变着土地用途和类型，使得土地利用结构更加复杂化、多样化。四是区位属性异质：土地空间位置固定性和相对位置可变性，往往增加土地对区域人力、资本等资源的依赖，造成土地区位的空间异质性。五是时间属性异质：土地资源在不同时刻具有不同的价值、功能、数量和质量等特征，形成土地资源时间属性的异质。六是组合属性异质：资源通常都是结合在一起利用的，任何一种资源的直接利用都会影响其他资源的潜在价值[14]；土地作为基础资源，与水、矿产、人力和资本等资源的空间组合模式与数量匹配关系的差异，造成了土地资源空间异质性。
二、理论分析及实证检验
（一）理论分析
土地资源空间异质性传导机制是指土地资源空间异质性对土地管理工作的作用路径与机理，主要从三方面影响土地管理模式。一是影响土地资源优化配置方案。不同区域土地利用效益差异显著，不同产业类型产业用地绩效差异明显，为获得最大效益，土地供应总量、时空布局、结构调整等优化配置方案具有明显的针对性和指向性。二是影响土地利用方式。土地资源承载力异质性决定了土地利用强度、方式、标准存在差异性。生态脆弱区、农业保护区等经济承载力较弱的区域，不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。而承载力较高的区域，土地开发利用强度大。三是影响土地均衡发展。由于土地资源数量和功能的空间异质性，林地、耕地资源丰富的地区，生态产品和农产品输出大，土地用途管制严格，土地发展受限，而建设用地丰富的城镇化区，土地投入产出强度大、利用效益高，造成不同用途区土地非均衡发展。对土地资源空间异质性影响土地资源管理的机制与路径进行探讨，有助于设计差别化土地管理模式。
当前我国土地管理制度与政策具有很强的普适性，但我国区域土地资源数量、质量、结构、区位等空间异质明显，普适性的土地管理制度和政策针对性不强，有效性不足，与土地利用复杂化、多样化、精细化特征相冲突，导致土地资源严重浪费，利用效率不高，区域发展不均衡等问题。为此，土地管理者通过改革与创新土地制度，调整土地政策，转变土地利用方式等手段或途径，改变土地管理模式，促进土地资源集约高效利用，协调区域均衡发展。具体框架见图1。
（二）实证检验
1.检验方法。为验证和明确土地资源空间异质性传导机制与路径，利用协整检验和格兰杰因果检验法对土地资源空间异质性传导机制进行检验。土地资源高效利用、产业结构优化调整、经济稳步持续发展是土地管理的重要内容和管理目标。土地资源空间异质性传导机制最终作用在土地管理上的效果均体现在土地利用效率、产业结构与布局、经济发展水平等方面。因此，可通过检验土地资源空间异质性对土地利用、经济发展、产业结构的影响进而检验土地资源空间传导机制。首先，运用ADF单位根检验法，对样本数据的平稳性进行检验；其次，运用JJ检验对多变量之间存在长期均衡关系进行检验；最后，运用格兰杰因果检验方法对多变量情形进行成对的格兰杰因果检验。
2.变量设置。土地资源空间异质性是一个综合变量，主要表现在其属性异质上，选择对土地资源空间异质性贡献较大的数量、质量、结构、区位属性异质性作为土地资源空间异质性变量[12]。分别用耕地比重、地均GDP、土地均衡度、交通便捷度表示土地数量、质量、结构和区位异质性变量。关于经济发展指标，大致可概括为增长型、生态型、综合型和可持续型4种[15]。但是无论那种测度类型，GDP或人均GDP都是经济发展必选指标。因此，选择人均GDP作为经济发展变量。我国城镇化进程中，三次产业的结构调整和变化趋势是由第一产业向第二产业、进而向第三产业转移，二三产业比重能够反映区域产业产出水平、产业发展类型与调整方向。因此，选择二三产业比重作为产业结构的变量。地均投入增加，会带动相关要素集聚，为土地开发利用提供动力，促进土地高效利用，能够反映土地利用水平，用地均投入强度表示土地利用水平。
3.数据来源。以武汉城市圈1996-2012年的土地资源属性异质性、经济水平、产业结构等信息为样本数据。人均GDP（PGDP）采用地区生产总值与常住人口的比值表示（万元/人）。二三产业比重（STP）等于二三产业产值与地区生产总值之比（%）。地均投入强度（PAFI）等于固定资产投资额与土地面积之比（亿元/公顷）。耕地比重（PAL）为耕地数量占土地总面积的比重（%），地均GDP（LGDP）等于GDP与土地总面积的比值（亿元/公顷），土地均衡度（LED）计算参考张俊峰等[12]，交通便捷度用城市圈公路路网密度（HRND）表示。上述土地数据均来自城市圈土地利用现状调查及变更数据，由国土部门提供，社会和经济数据均来自于《湖北统计年鉴（1997―2013）》，其中地区产值按可比价折算为1996年价格。公路路网密度来自于城市圈各城市统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报，部分年份数据缺失，采用湖北省当年数据代替。 4.检验结果。根据所采集数据，分别运用不同的软件对其进行了平稳性检验、协整关系检验和因果关系检验，具体如下：第一，平稳性检验。运用Eviews6.0对武汉城市圈1996―2012年土地资源空间异质性、经济发展、产业结构、土地利用等数据进行ADF检验（见表1）。
ADF检验结果表明：变量序列中，ADF检验值均大于临界值，说明原始序列都是非平稳的。分别对原始序列的一阶差分序列进行ADF检验，结果表明：变量序列的一阶差分序列至少都在5%的显著性水平下是平稳的，为一阶单整序列。各变量序列ADF检验结果可用下式表示，PGDP～I（1）、STP～I（1）、PAFI～I（1）、PAL～I（1）、LGDP～I（1）、LED～I（1）、HRND～I（1）。第二，协整关系检验。运用Eiews6.0分别对土地资源空间异质性与经济发展、产业结构、土地利用等变量序列进行JJ检验，可得到表2。由表2知，各组变量只有一个检验统计量大于1%水平下的临界值且P值显著，表明土地资源空间异质性与经济发展、产业结构和土地利用变量序列均在1%的显著性水平下有一个协整关系。
第三，因果关系检验。为进一步探讨彼此之间的相互影响关系，对土地异质性、土地利用、经济发展、产业结构的变量序列进行Grange因果关系检验，结果见表3。
结果表明：在滞后1阶、5%的显著性水平下，二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系，人均GDP与耕地数量、公路网密度存在双向的Grange因果关系，与地均GDP、土地均衡度、存在单向的Grange因果关系；在滞后2～3阶、5%的显著性水平下，人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系。因此，可认为人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度是相互作用和影响的。
三、传导机制分析
综上可将土地资源空间异质性对土地管理的作用与影响概括为两种形式：一是直接作用机制，主要表现为土地资源特性和属性空间异质性对土地管理的影响；二是间接作用机制，主要表现为土地资源空间异质性通过作用经济发展、产业结构、土地利用等影响土地管理。
（一）直接作用机制
1.土地资源特性传导机制。土地稀缺性、价值性、动态性等资源特性的差异直接作用于土地利用与管理。土地资源稀缺程度，决定着土地资源利用与分配方式。在用地空间不足的地区，控制增量、盘活存量、拓展地下空间是土地利用的方向和路径，而用地压力小的地区，资本、劳动可能成为其经济发展的限制因素。土地资源价值特性的差异，直接决定着土地资源开发方向与利用程度。如耕地适宜农业生产，需严格土地用途管制；而建设用地，土地经济价值高，适宜城镇化、工业化建设。土地资源动态特性差异，改变了人类的资源价值观和利用方式。传统粗放型的土地利用方式，导致土地生态资源过度使用，生态系统稳定性降低，使人类开始认识到资源不可持续利用的弊端，从追求经济利益转变为追求土地利用综合效益。因此，土地资源稀缺程度、价值功能、动态变化等异质性直接作用于土地管理，影响并引导着土地资源利用方式、开发程度、利用方向与观念转变。
2.土地资源属性传导机制。土地资源具有自然和社会双重属性，属性的空间差异直接作用于土地管理。土地自然属性的空间异质性主要表现为土地自然质量、现状结构、地理位置、资源禀赋等的差异性，即资源本身异质性所造成的空间单元差异。不同土地类型、结构数量和资源匹配关系，引导人们认识和确定土地的不同功能和用途，采取针对性的土地利用与管理模式。土地数量、结构、用途等差异性是土地供应、布局优化、结构调整等土地管理决策的重要依据。土地资源社会属性的空间异质性指土地所处空间的非均衡性造成的差异性，主要体现在土地资产增值潜力、土地产权主体特征、权能大小等方面。土地增值潜力大，在土地上投入的生产要素越多，土地利用方式更加复杂，管理更为精细。产权权能越大，权利束越多，获得收益也就越多。而产权是否明晰、流转顺畅与否直接决定了土地市场运行状况。土地资源社会属性空间异质直接影响着土地增值收益分配、土地产权制度设计、土地市场运行机制等土地管理活动。
（二）间接作用机制
1.经济发展传导机制。随着经济发展，土地需求尤其是建设用地的需求加大，土地供需矛盾突出，需要严格控制城镇规模，创新土地供应模式。土地作为资产，经济发展为土地流通提供了便利，土地资产特性充分体现，土地产权主体和权能更加复杂，土地增值链延长和利益网扩大，推动了土地产权制度、土地增值收益分配制度的改革。另外，随着人类的经济活动范围和经济建设强度扩大，土地用途和功能呈现出多样性，盲目追求经济利益导致土地生态功能和农产品生产功能弱化，建设用地无序扩张，要求土地管理者加强土地规划统筹管控作用，盘活存量用地，加速低效用地退出，严格用途管制制度，健全土地市场机制，创新土地用途管制、土地规划、土地税收、权属管理、产权制度等土地管理制度与模式，以适应和促进经济发展。
2.产业结构传导机制。产业发展为人们提供更多的物品和服务，第一产业主要满足人们对农产品的需求，保障粮食生产与安全，所以必须严格土地用途管制，保护耕地及生产功能，确保农产品的持续生产与输出。第二三产业主要提供工业产品和服务产品，满足人们物质和精神需求，产业用地效益高，开发利用程度大，挤占农业和生态产品的生产空间。因此必须合理规划产业用地，优化产业结构，发挥产业用地规模集聚效应，调整各产业用地结构与生产空间。产业结构的优化调整与空间布局通过改变土地投入产出强度、容积率、建筑密度等土地使用标准和土地供应方式、供应结构、税收标准、市场配置机制等内容，影响土地利用效率、土地价值与用途、土地区位、土地规划与空间格局，进而改变土地管理模式与政策。 3.土地利用传导机制。土地利用是土地的利用方式、利用程度、利用效果的总称[16]，受自然、经济、人文等多种因素的影响。区域气候、地形、土壤、水文、地质条件等因素直接影响着土地的利用方式。如水文、气候、土壤条件好的区域，保护耕地数量和质量是土地管理的重点；丘陵山地开发利用难度大，生态价值高，严格土地开发、保护生态是土地管理的重要内容。城镇土地利用开发强度大，建设用地比重较高，土地经济产出高，产权复杂、多样，要求明晰土地产权，集约节约用地，实行更加精细的管理模式，提高土地管理水平。农村宅基地布局散乱，粗放闲置现象普遍，利用效率低下，土地管理应以优化布局、低效利用改造为重点。土地的利用方式、程度和效果的空间差异性，决定着土地管理内容应更具有针对性，管理模式更加精细化。
四、政策及建议
综上可知，土地资源空间异质性普遍存在且通过直接和间接的作用机制，影响土地利用与管理。有必要实施差别化、针对性、有效性的土地管理模式，促进土地资源集约高效利用。根据土地资源空间异质性传导机制，从建设用地、产业发展和土地用途管制等方面提出差别化土地管理对策。
（一）差别化建设用地管理
差别化建设用地管理须解决四个关键问题：建设用地总量问题、指标分配问题、建设用地管理模式问题、差别化管理执行问题。首先，明确测算依据和方法，科学测算国家层面、省级层面和市县级层面规划期内建设用地需求与可供给增量，确定供需缺口，寻找解决途径。其次，根据土地要素贡献率或产出弹性，控制建设用地规模并分配建设用地增量指标，提高建设用地指标的使用效率，同时兼顾指标分配的公平性。依次，根据区域资源禀赋、社会经济发展阶段的差异以及建设用地利用与管理水平和方式的不同，有针对性地设计差别化建设用地管理模式与政策，提高管理有效性。最后，从试点、补偿、监管等方面，完善建设用地差别化管理配套政策体系，推进相关体制机制创新。
（二）差别化产业供地管理
差别化产业供地管理通过调整产业结构、提高产业用地绩效，实现产业结构优化、土地节约集约利用和经济结构转型升级，可从两方面探索与创新供地模式。一是产业用地准入管理模式。制定产业进入门槛，对不符合产业供地标准的，限制或禁止供地；对符合产业供地标准的，根据产业用地效率，确定产业用地优先序，即用地效率高，优先供地，提高土地供应效率。二是产业用地退出管理模式。对已供应的产业用地，实施监督检查，定期评估用地绩效，对违法违规用地实行产业用地退出政策；对用地效率不高、达不到行业标准的产业，督促用地单位限期整改，拒绝整改或整改不合格的实施产业用地退出，鼓励和引导用地效率不高的产业转型升级。通过对未来产业供地结构调控和对已有产业用地整改两方面构建产业供地差别化管理模式，优化产业结构，提高产业用地效率。
（三）差别化土地用途管制
我国实行土地用途管制制度，同时也颁布了《全国主体功能区规划》。从管理尺度和目的来看，土地用途管制属于微观层面，更注重对地块特定用途的管理，忽视了土地整体功能发挥；而主体功能区规划属于宏观层面，更侧重区域整体功能的实现，忽视了地块的异质性，两者都没能有效解决由于土地用途和功能异质性而导致的土地利用和区域主体功能不协调问题。根据土地用途及其异质性而实施差别化的管制规则和模式，可以弥补主体功能区规划“过粗”和土地用途管制“过细”的问题。具体思路为：首先，以土地用途管制和主体功能区规划为依据，以乡镇为基本单元，地块为管制对象，明确差别化土地用途管制目标与原则；其次，划分不同土地用途区，为差别化土地用途管制奠定基础；最后，从土地用途管制规则、主体功能区定位、市场化进程等方面建立土地用途差别化管制模式。
