公共政策视角下的政治信任建构
中图分类号：D63-3
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）11-0008-05
目前，政治信任日益成为一个世界性的话题，作为政治体制的润滑剂，政治信任对于促进政治民主、维护治理合法性具有至关重要的作用。然而，世界上的任何一个国家又都面临着不同程度的信任耗散问题。那么，政治信任的内涵是什么？如何提升政治信任？学界已有大量研究。而公共政策作为政府治理最为重要的手段直接面向广大公众，其公正性和有效性与否必然对政治信任产生重要影响。从某种程度讲，政治信任就体现为对政策的信任。因此，从公共政策视角出发，研究政治信任的来源和提升，对于转型期我国政治信任水平的提高具有重要意义。
一、问题的提出
改革开放30多年来，中国政府在社会治理方面取得了举世瞩目的成就，国家在剧烈的社会变革时期整体上处于相对稳定的状态中，这充分证明了民众对执政党、政治体制以及政治制度的信任。但是，随着政治经济体制改革的不断深入，政治信任越来越受到各方面的挑战。首先，从政治系统方面来讲，腐败几乎成为阻碍政治信任的主要瓶颈之一，而且近年来有朝着家族式腐败的方向发展，“腐败作为民众深恶痛绝的政治丑恶现象，直接动摇民众对执政者的信心。”[1]可以说腐败不仅耗散着民众对党、政府以及政治制度的信任，而且也对政治系统的合法性基础造成一定程度的侵蚀。如何有效治理腐败，无疑是对政治信任的挑战。其次，在社会方面，30多年的改革开放，尽管经济得到了迅速发展，但社会中却出现了一定程度的失衡，城乡差距、地区差距以及贫富差距的不断升级既是对政府能力的挑战，更是对政治信任的透支。由此引发的群体性事件和上访事件都对政治信任提出了严峻考验，“民众对中央政府的信任与上访次数呈负相关，上访次数越多，信任度越低。”[2]
社会现实对学界的研究提出了要求，学者们从不同的视角对政治信任问题进行了研究。具体来讲，现有的研究视角和研究方法主要集中在以下几方面：从政治传播媒介的视角研究政治信任；从社会转型的角度研究政治信任；从农民上访角度研究政治信任与农民上访之间的关系；从公共管理视角研究政治信任 ；从群体性事件视角研究群体性事件与政治信任之间的内在联系，等等。①在这些研究中，学者们也从自己的研究视角与研究方法出发相应探讨了提高政治信任的路径。诚然，现有的相关研究对于理解政治信任的生成机制、内在逻辑以及如何提高政治信任无疑是有益的。但是，公共政策作为政治信任的一项重要内容，不仅是评价政治信任的重要维度，更是提升政治信任的重要途径和一道重要桥梁。因此，研究政治信任问题，就必然要对公共政策进行研究。然而，就现有的研究来看，从公共政策的视角出发来研究政府公信力方面的学者相对较多。而且其研究也缺乏相应的完整性，仅仅从政策设计和政策执行两个维度分析政治信任以及如何提升政治信任。但是，政府公信力与政治信任并不是完全相同的概念，②并且就现实的政策制定而言，政府也并非政策制定的唯一主体，政党、权力机关、司法机关等都是制定公共政策的主体。因此，从公共政策视角出发研究政治信任并探讨二者之间的互动耦合具有重要意义。
事实上，政治信任贯穿于公共政策动态运行过程的始终，公共政策的各个环节都涉及到政治信任，因此，单纯从公共政策设计和公共政策执行两个角度研究政治信任是不够的，应该扩展到公共政策问题认定、公共政策议程以及公共政策评估和公共政策调整、公共政策终结。也就是说，政治信任既包括政策制定信任和政策执行信任，也要包括政策问题认定信任、政策议程信任和政策评估信任等诸多环节。因为就现实的公共政策运行的实际情况来看，公共政策问题选择恰当、准确、全面与否，政策评估的客观、有效与否，政策调整与终结的及时、合理与否，都将极大程度地影响民众的政治信任。因此，需要对如何从公共政策的视角出发研究政治信任进行重新审视。需要在继承现有研究成果的基础上，从公共政策的视角出发，具体针对公共政策运行过程中的各个环节，来重新分析政治信任的内涵、政治信任的来源以及政治信任的提升途径。
二、公共政策与政治信任的相关性
政治信任与公共政策是否存在相关性，是能否从公共政策视角出发研究政治信任的前提和基础。对二者之间的相关性进行分析，主要是厘清公共政策与政治信任之间是否存在一定的内在联系，进而说明从公共政策视角出发研究政治信任的可能性。目前国内有些学者也仅从公共政策视角出发研究政府公信力，而没有对二者的相关性做出深度说明。一般来讲，探讨公共政策与政治信任的相关性，可以从理论和实践两个方面进行论证。
从理论方面来讲，主要分析政治信任内涵与公共政策之间的关系。 政治信任源于英文Political Trust，国内外学者从不同的角度对其进行了阐述。Hetherington认为，政治信任就是“公民对政府或政治系统运行产生出与他们期望相一致结果的信念”。[3]我国学者马德勇认为，政治信任就是“对政治组织（如政党）、政府机构（政府、国会）、军队的信任”。[4]宋少鹏、麻宝斌认为，“政治信任不仅指公民对政府的信任，也包括政府对公民的信任以及公民之间的信任。”[5]刘昀献认为，政治信任是“对政治体系及政治生活方式的信心，对政治制度、政府及政策的信任”。[6]
虽然学者们根据自己研究的需要从不同的角度对政治信任的内涵进行了界定，但大体上都是从政治信任的对象入手，即“信任谁”的问题，包括对政党、政府、军队、政策的信任等等。从这一层面理解政治信任是正确的、合理的，抓住了政治信任与政府信任差别的本质所在，但是不够全面。要全面深刻地理解政治信任，仅仅认识政治信任的对象是不够的，更重要的是要看民众通过什么样的手段和渠道去认识政治系统。如果渠道和手段具有透明性、公正性、合理性和合法性，往往就能赢得较高的政治信任。反之，对政治体制的认同和信任就会相对减弱。从政治输出角度来看，民众认识和了解政治系统的手段和渠道有很多，而公共政策则是诸多手段和渠道中非常重要的一种。国家治理的诸多活动往往都与公共政策联系在一起并且通过公共政策实现治理目标或解决社会问题。如果公共政策制定具有透明性、合法性，能够解决政策问题，缓和社会矛盾，则能提升民众的政治信任水平。反之，则会侵蚀政治信任。因此，公共政策是政治信任的内在要求，对政治信任的理解，公共政策是其重要的一个视角。 从实践角度来看，一个国家的政治信任水平高低与公共政策密切相关。从某种意义上讲，公共政策能力越强，这个国家的政治信任水平也就越高，反之，政治信任就会流失。东亚奇迹的取得在很大程度上就在于保持了基本政策的正确性。[7]而经济的发展又带来一定的政治信任。
因此，理论和实践的考察都表明公共政策与政治信任有着千丝万缕的联系，公共政策信任是政治信任的重要组成，是政治信任的核心和关键，探讨政治信任如果不涉及公共政策，是没有根基的。
三、政治信任的内涵分析
按照政策周期的相关论著来看，整个公共政策运行过程包括政策问题建构、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结等若干环节。通过这些环节的相互协调与互动，才能达到解决社会问题，维护公共利益，使政治、经济、文化和社会等方面朝着公共善的方向发展。而政治信任也是从这些诸多政策环节中体现出来。因此，从公共政策的角度来讲，政治信任就是指民众对政治系统有效制定、执行和评估公共政策，以解决社会问题的一种心理期待和理性评价。具体而言，政治信任主要包括以下五个方面。
一是政策问题建构信任。所谓政策问题建构信任指民众对政治系统准确建构政策问题的信任。政策问题建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续政策分析阶段能否成功。[8]由于政治系统解决公共问题资源、能力的有限性，所以并非所有的公共问题都能够成为政策问题，只有那些具有全局性、紧迫性和公益性的公共问题才能进入决策层的视野并最终成为政策问题。如果政策问题建构准确，将事关全局的、紧迫的并且被大多数民众所察觉的公共问题变成政策问题，政治系统必然会在一定程度上赢得信任。政策问题建构信任具有两个特征：一是政策问题建构的空间性，即政策问题必须是全局性的公共问题，民众表现出强烈的利益诉求，这样才能避免局部性政策问题造成的资源浪费，赢得民众的认同。二是政策问题建构的时间性，过早或过迟都不利于赢得信任。过早则公共问题还没有变成政策问题的必要，过迟则已经产生负面影响，人们开始对政策产生怀疑。
二是政策规划信任。所谓政策规划信任就是指民众对政策方案体现公共利益、反映多数公众利益诉求的信任。政策问题确定后，政策规划就成为公共政策分析的重要环节。在这一环节中，通过对政策问题进行分析研究，从而提出政策方案。因此，政策方案是否能够解决政策问题，维护公共利益是政策获得信任的关键所在。政策规划信任具体又可以分为以下两个方面：一是政策规划目标信任，一个“善”的政策目标必然是以问题为导向的，如果不能依据实际问题确定政策目标，那么出台的政策方案也是不能解决任何问题的，最终耗散的也只能是民众的政治信任。二是政策规划正义性信任，政策规划应该是为社会上多数公众谋利益的，而非仅限于少数人，否则也会造成人们对政策的不信任。
三是政策执行信任。所谓政策执行信任就是对政策执行者能够按照政策目标合理、公平、高效地执行公共政策的认同和信赖。政策执行是政策方案从主观变成客观的纽带，任何政策方案如果不付诸实施，也只能是被束之高阁的一纸空文，没有任何价值。如果政策执行者能够按照良善的政策目标，高效地将这种价值目标转化为现实的政策效果，并表现出较高的绩效水平时，必然会赢得民众的认可和支持。就此而言，政策执行信任包括两方面内容：一是政策执行者信任，任何的公共政策不可能依靠抽象的政府而得以实施，实施的主体只能是具体的公职人员。因此其服务态度、素质如何必然是影响政治信任的一个重要因素。二是政策执行绩效信任，只有那些投入产出比更优的公共政策，才不会受到民众的批评和责难。鉴于政策执行生态的复杂、多变，政策执行也是政治信任最容易流失的一个环节。
四是政策评估信任。政策评估信任就是对评估主体能够运用科学有效的评估方法和手段对政策效果进行评估的理解和认同。政策方案无论在执行中成功与否，都要接受来自公共机构内部、人大、大众媒介以及民众的监督，实施政策评估既是对政策实施效果进行反思的过程，更是调动民众参与热情、获得政治信任的重要途径。政策评估信任包括两个方面：一是对政策评估主体的信任，如果评估主体缺乏独立性、评估形式化、主体单一化，必然会损害评估主体的权威性，丧失民众的信任。二是对政策评估标准的信任，如果政策评估指标僵化、单一，会激化潜藏的社会矛盾，透支政治信任。
五是政策终结信任。政策终结信任就是对政策制定者能够把已经过时、失效或者引发重大不良后果的政策予以修正和终止的信任。一项实现了既定的政策目标，完成了其应有的历史使命的政策，如果不及时终结，必将造成资源的浪费。一项背离政策目标、造成重大不良后果的政策，不仅不是解决政策问题的良药，反而是侵蚀政治信任的毒药，危害社会秩序和社会稳定。这种现象在转型期的表现尤为明显，政策的终结与替代不仅检验着政府能力，而且更是对政治信任的考验。
需要指出的是，对政治信任内涵的理解不应该仅仅看到其程序性的一面，即民众对公共政策制定、执行、评估等环节的心理期待和信任，还应看到其价值性的一面， 即民众对“善”的政策目标以及政策建构良善公共生活的期待和相信。因此，现实中的政治信任是程序性与价值性的有机统一。
四、政治信任的来源因素
从公共政策角度来讲，政治信任主要包括“政策问题建构信任”“政策规划信任”“政策执行信任”“政策评估信任”“政策终结信任”五个方面。那么这五方面政治信任的强弱受哪些因素影响？如果能够确定这些影响因素，并厘清其与政治信任的关系，也就确定了政治信任的来源，从而也就找到了提升政治信任的方法和途径。政治信任植根于公共政策运行中，然而政策的各环节具有不同的任务和工作内容，因此不同环节的政治信任必然具有不同的影响因子。
在政策问题建构阶段，政治信任主要体现在能够保证政策问题认定和建构过程的公正性，即政治系统能及时有效地搜索不同政策利益相关者要求和意见，并允许其通过恰当的途径得以表达。而能否做到这一点，关键在于政策利益相关者的利益诉求表达回应机制。如果政策利益诉求表达回应机制完整、畅通，相关利益诉求都能通过一定的渠道纳入到决策者视野，既是对政治系统决策能力的提升，更是对民众参与热情的肯定，必然会赢得民众的认同和信赖。相反，如果没有利益诉求表达回应机制，或者利益诉求表达回应机制不健全、畅通，必然会造成相关利益诉求成为“沉默的声音”，影响政治系统的合法性。 在政策规划阶段，政治信任主要来源于政策方案的公共性和可行性，而能否实现这一点，则会受到政策决策体制的影响。一般而言，政策决策机制中有两个因素会对政治信任产生重要影响：一个是决策问责制度。如果决策问责制度健全完善，决策者都对自己的决策行为承担相应的责任，必然会减少政策规划过程中的“拍脑袋”决策现象 ，赢得民众的理解和信赖；另一个是决策的科学化、民主化。如果在决策中能够允许不同背景、社会阶层的民众参与进来，充分表达其意见和想法，并且就专业技术问题邀请相关的专家学者参与讨论，也会在一定程度上确保政策方案的公共性和可行性。
在政策执行阶段，政治信任主要体现在政策执行的有效性以及实现政策目标的程度上，而要想实现这一点，则会受到府际关系与政策执行监督机制的影响。首先，从府际关系看，虽然政府不是公共政策执行的唯一主体，但却是其中最重要的主体，政府也并非“铁板一块”，而是处于“四分五裂”之中，因此大部分的公共政策执行均会涉及到府际关系。如果各级政府间具有相同的利益并处于同一利益格局中，地方政府对政策的认同和信赖则会促进政策得到有效执行。相反，如果其处于不同的利益格局中，地方政府定会利用自由裁量权扭曲、篡改公共政策，损害政策权威，最终也会造成“央强地弱”的政治信任结构，潜藏一定的政治风险。其次，从执行监督机制来讲，如果政策执行监督机制不健全，就有可能加重政策执行中的腐败问题，这不仅会使政策执行偏离政策预定的轨道，而且也会增加政治不信任。
在政策评估阶段，政治信任主要体现在政策评估结果的客观性和公正性上，能否做到这一点，则与政策评估组织有关。在这里应强调评估组织的独立性，即能够独立于政策的制定部门和执行部门，能够独立自主地开展政策评估，克服传统的“既当裁判又当运动员”式的政策评估体制弊端，这样才能保证政策评估结果的客观性和公正性，否则评估结果很难令人信服。
在政策终结阶段，政治信任主要体现在能够对已经过时、失效或者引发重大不良后果的公共政策予以终结或替代，以维护政策变动期的社会秩序。该阶段政治信任来源是以上四项政治信任的综合，政策利益诉求表达回应机制、政策执行监督机制和独立的政策评估组织可以准确地搜索到政策执行中需要终结和调整的问题，而解决这些问题又必须依靠科学化、民主化的政策决策体制。因此，以上四项政治信任的来源综合构成了政策终结信任的来源。
改革开放30多年来，总体上讲，我国的政治信任度仍保持在世界前列，但是，也存在着一些影响政治信任的因素值得我们重视。在政策问题建构上，政策问题的提出主要是政府机构，普通民众的诉求难以或不被政策制定者采纳和接受，尤其是农民利益诉求长期被忽视，近年来不断出现的群体性事件、集体上访就说明了这一点。在政策规划上，“拍脑袋”决策依旧存在 ，“形象工程”“豆腐渣工程”和“半拉子工程”屡见不鲜，不断透支着民众的政治信任。在政策执行上，一些地方政府处于地方利益的考虑，扭曲、篡改中央政策，“上有政策，下有对策”似乎是这一现象最好的阐释，不断考验着中央政府的耐心和信心。在政策评估上，“既当裁判又当运动员”的评估体系使得评估结果的公正性和客观性失色。所有这些问题都在不断地侵蚀着民众的政治信任，因此，很有必要寻求解决这些问题的有效途径，以提升政治信任。
五、提升政治信任的途径
从公共政策视角来讲，针对政治信任的来源以及在政策过程中存在的问题，当前，提升我国政治信任水平，应注重以下几方面的努力和尝试。
1.建立和完善政策利益诉求表达回应机制。随着我国经济体制改革的不断深入，社会利益格局日益趋向多元化、多层次发展，而公共政策又是一项涉及诸多利益群体的举措，因此利益诉求的合理、充分表达就显得尤为重要。尤其是弱势群体利益诉求的表达，他们大多要么身体残疾，生活困难，要么有病无医，要么因城镇化而一夜之间失去其世代相依的土地。如果对其利益诉求表达不重视、不回应，必然引发剧烈的社会矛盾。具体来讲，可以从以下几方面着手：一是拓宽利益诉求表达渠道。在充分发挥人大、政协、信访在利益诉求表达中主渠道作用的同时，应积极推进利益诉求表达的多渠道、多途径建设，办好“市长热线”“市长信箱”等专栏，发挥传媒、民间组织在民众利益搜集、表达方面的重要作用。此外，网络的社会影响力与日俱增，其在利益诉求表达方面的作用不可低估。二是规范利益诉求表达方式。近年来，社会上利益诉求的表达非制度化十分严重，这不仅是对政治信任基础的“摧残”，更给社会造成难以愈合的“伤疤”。对此，要进一步明确公权力在处理利益诉求时的方式和限度，避免激化矛盾。同时，应加强舆论引导，倡导理性维权，通过合理、合法的方式表达政策利益诉求。
2.建立科学、高效的政策决策机制。在政策规划阶段，为提升政治信任，关键在建立科学、高效的决策机制，具体应该有以下两方面尝试：一是建立健全决策者问责制度。首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，科学划分决策者享有的权力和应该承担的责任。同时，鉴于实际政策制定中更多的“党的一把手”说了算的情况，单纯对行政首长问责有失公平，因此应该使党内问责与行政问责相互配合，并实行对重大决策终身追责。其次，明确问责主体，形成一个在党领导下的，包括人大、政府、公众和舆论在内的全方位问责主体体系，实现同体问责与异体问责的互动耦合，形成问责合力。二是建立健全科学、民主的决策参与机制。首先，建立专家学者参与决策制度，明确其参与决策的方式、范围以及权利和义务，让专家学者在自己的专业领域内就政策可能遇到的问题和如何规避这些障碍提出意见，降低政策在未来执行中的不确定性，实现决策科学化。其次，建立公众参与决策制度，保证政策符合公共利益的要求，实现决策民主化。需要注意的是，专家学者参与决策旨在确保政策的科学性，公众参与则是民主的内在要求。然而，在现实中二者的关系很难平衡，常常出现以政策科学性替代政策民主性的现象，即用政策的专业化排斥公众参与，或以政策民主化代替政策科学化的现象，即用公共利益否定政策的理性趋向，这两种现象都是对政策科学民主化的误解。因此，在政策规划时应恰当处理其关系，实现二者的有机统一，这样才能有效地提升政治信任。 3.厘清府际关系，完善执行监督机制。一是理顺府际关系。重新调整和建构中央与地方之间的关系，新型的府际关系应是确保政策有效执行的多中心合作互动网络。中央政府在制定公共政策过程中，要充分吸纳、借鉴地方的利益诉求，使政策执行方式由强制执行逐步向沟通协作方式转变。当然，也应该认识到“这种伙伴关系，是建立在政府纵向间共同利益基础上的一种工作关系，并不能因此否定中央政府的政治权威”。[9]二是建立健全政策执行监督机制。政策执行监督本质上就是对公权力如何使用的制约，关键在于形成一个党委、政府、人大和社会公众等在内的全方位的监督机制，具体应做到：确保正式监督机构的独立性，所谓正式监督机构就是相对于政治系统内部而言，主要包括人大、党的各级纪委和政府各级监察部门。要防范其在政策执行中的依附性造成监督的畏首畏尾，进而导致监督“虚脱”，影响党和政府的公信力；确保非正式监督有序化、制度化，所谓非正式监督就是在政治系统外部形成的对公权力的约束和监督。将社会公众、大众传媒和社会组织纳入到政策执行监督体系中，并明确其监督方式、监督权利和义务等，强化政策执行的监督力度，使政策得到有效执行。
4.培育和发展第三方评估。第三方评估作为政治系统的外部制衡机制以其专业性、客观性、权威性在政策评估中发挥着独特作用。从我国现实的国情出发，培育和发展第三方评估应该注重以下几点：一是培育良好的评估生态。政府应该鼓励和支持评估性中介组织的发展，在现阶段第三方评估尚不发达的情况下，应该做到：在资金来源方面，鼓励社会资金的注入，在经济条件许可的地方，可以将第三方评估经费纳入政府购买公共服务目录中，为第三方评估的发展提供资金保证。与此同时，要做到信息公开，包括评估前和评估后信息公开。政府应及时提供评估所需要的信息，同时也应将第三方评估组织的相关信息向社会公布，接受人民群众的监督，赢得群众的信任和支持。二是培养专业化的第三方评估人才队伍。政策评估是一项专业化、高难度的政策分析环节，因此专业化的评估队伍就显得十分重要。目前，我国在这方面还比较薄弱。为此，应该充分发挥高等院校科研机构在这方面的作用，大力培养公共政策评估方面的人才，为实现政策评估的专业化提供人才保障。
注释：
①参见：齐卫平.社会转型期中国政治信任的动态建构及其路径[J].中国浦东干部学院学报，2009，（4）；胡荣.农民上访与政治信任的流失[J].社会学研究，2007，（3）；胡元梓.中国民众何以偏好信访――以冲突解决理论为视角[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，（3）；姜晓秋，陈德权.公共管理视角下政府信任及其理论探究[J].社会科学辑刊，2006，（4）；任??.危机管理视角下的当代中国政府形象构建[D].济南：山东大学，2010；王芳霞，王蕾.公共管理视角下的政府信任问题研究[J].经济研究导刊，2009，（10）；刘孝云.群体性事件中的政治信任问题分析[J].探索，2009，（5）；张明军、陈朋.2011年中国社会典型群体性事件的基本态势及学理沉思[J].当代世界与社会主义（双月刊），2012，（1）。
② 一般认为，政府公信力是指政府的号召力和影响力，是政府能力的主要体现。而政治信任一般包括对国家、政治制度、政治体制、政府、政策、公务员的认可和信任。因此，政府公信力只涉及政府层面，不包括对国家、政治体制等的信任。
