从人口吸纳看城市布局优化
[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0015-05
[作者简介] 冯波（1983 ―），女，北京人，国家发改委城市和小城镇改革发展中心智慧低碳城市处副处长，智慧城市发展联盟执行秘书长，管理学博士，研究方向：新型城镇化、智慧城市。
一、我国城市吸纳人口状况
目前我国正在经历人类历史上规模最大、速度最快、影响最深的城镇化进程，城镇化正深刻地改变着人们的生活。2015年底召开的中央城市工作会议指出，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化。
从1978到2015年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.7亿人，城镇化率从17.9%提高至56.1%，平均每年增长1个百分点。目前，我国共有城市658个，建制镇数量达到20113个。虽然世界上一些国家特别是东亚国家和地区，也经历了城镇化的高速增长过程，但是其城镇化的人口规模完全无法与我国相比。在如此庞大的人口基数下，实现城镇化率的快速增长，中国城镇化所取得的成就、遇到的问题、对世界的影响都应引起特别的关注。
根据2014年颁布的最新城镇规模标准，我们对第五次人口普查到第六次人口普查十年间的人口数据进行分析，可以发现，处于城镇规模两头的空间载体吸纳城镇人口增长速度最快（如表1所示），即1000万以上的超大城市和50万以下的小城市（包括下辖建制镇）辖区吸纳城镇人口的增长速度最快，增速都超过了50%。人口规模在50万以上各类城镇中，随着城镇规模的扩大，其吸纳城镇人口的增长幅度也呈现加速状态。
主要原因一是外出人口倾向于流入人口规模较大的城市。“五普”到“六普”期间，我国城市吸纳的外来人口总量从5734万人增长到1.1亿人。从外出人口的流向来看，接近80%的人口流向了人口规模超过100万的城市，“六普”时接近1/4的外出人口是流向1000万人以上的超大城市，500万～1000万的特大城市吸纳的外来人口比重也超过了20%，特大城市和超大城市合计吸纳了接近一半的外出人口。二是小城市和辖区内的小城镇是吸纳就近城镇化的农业转移人口的主要载体。根据“六普”的数据，生活在小城市包括辖区内小城镇的人口达3亿，占我国城镇人口总量的近一半，比第五次人口普查时增长了52.7%，是各规模城镇中增长最快的。
二、大城市应向都市圈发展，
进一步提升包容性和承载力
目前全世界的城市人口约占总人口的一半，而这一半人所居住的总面积为400万平方公里，仅占地球表面面积的1.5%。研究1970～2025年世界上不同规模城市在吸纳人口的方面变动情况，1000万人口以上城市吸纳人口的比重，1970年是2.88%，1990年是6.33%，2011年是9.88%，预测2025年是13.57%。而其他规模城市所吸纳的人口，集聚态势远不如特大城市。因此，特大城市未来的人口态势是聚集的、递增的，是快于其他规模城市的。如美国约2.4亿城市人口的居住面积仅占美国国土面积的3%，却创造了GDP的85%；巴黎人口占法国总人口的3.4%，创造了法国GDP的近1/4。
关于大城市人口的发展趋势，中国和世界其他国家一样，人口向大城市集聚的趋势是不可逆转的。中国1000万人口以上的特大城市有6个，包括北京、上海、深圳、广州、天津、成都，其中上海和北京是超过2000万人口的城市，深圳和广州是1000～2000万人口的城市。500～1000万人口的城市有10个，300～500万人口的城市有21个，100～300万人口的城市有103个。我国的大城市从绝对数量上来看，显然已经不少了，从质量上来看，我们不妨与发展路径有相似性的日本东京都市圈进行对比。
东京都市圈通常采用“一都三县”（东京都、千叶县、崎玉县、神奈川县）的划分方法，大致是以东京市区为中心，半径30～50公里的范围，总面积约1.36万平方公里，占日本国土面积的3.5%。人口约3561万人，占全国总人口的27.8%，GDP占日本全国的1/3。东京都市圈大致可分为核心区、近郊区和远郊区，其中核心区面积为621平方公里，人口为895万，人口密度达到1.44万人/平方公里。都市圈内人口100万以上的城市有4个（东京市区、横滨市、川崎市、崎玉市），人口在50～100万的城市有5个，人口在20～50万的城市有20个，人口在5～20万的城市有83个。
与之相比，我国的上海市辖区面积为6340平方公里，人口2415万人。将上海外环线以内区域视作核心区，核心区面积为660平方公里，人口约为1000万人，人口密度为1.52万人/平方公里。若将上海都市圈设定为以上海主城区半径50公里范围内的区域，将上海市域基本包括的同时还覆盖了江苏、浙江两省的部分城市。在这个区域内人口100万以上的城市有2个（上海市、昆山市），人口在50～100万的城市没有，人口在20～50万的城市有17个，人口在5～20万的城市及人口在5万以上镇的共有56个。这说明，我国虽然有都市圈，且都市圈的核心区也已形成，人口密度也差不多，但是真正意义上的大中小城市分工合理、各具活力的都市圈体系还没有形成，尤其是特大城市周边分担和疏解大城市功能的中小城市群尚在发育期。 人口向都市圈集中，轨道交通是最优选择。东京都市圈的周边新城建设实际上是沿城际轨道交通展开的。都市圈的辐射半径的合理边界在离中心城区30～50公里区域，一方面在于都市圈内人口的集聚带来需求的集中、分工的深化、信息传输成本的降低，人们相互服务就能成为一个大的产业，对要素高度聚集效应的依赖，不可能跳出这个范围去另找其他集聚区域；另一方面是在享有都市教育、医疗、就业等优质公共服务的同时，尽可能降低生活成本，尤其是高收入人群的时间成本，通勤时间不能太长。东京都市圈有代表性的新城，如东急多摩田园都市、港北新城、千叶新城等，都位于离中心城区核心地带30～50公里左右的距离。
通过国际城市的比较分析可以发现，东京的市郊铁路2013公里，地铁304公里；伦敦市郊铁路3242公里，地铁415公里；纽约市郊铁路1632公里，地铁368公里。北京的市郊铁路82公里，上海的市郊铁路56.4公里，与其他城市的差距很大；但北京、上海的地铁分别为554公里和617公里，大大超过其他国际大城市。这表明我们把轨道交通建设的重点放在了都市核心区，忽视了向都市圈核心区周边中小城市的配置资源。都市圈内部分工协作程度不够，特大城市核心区压力偏大，过多的功能没有能够合理分解到有效的空间内，综合承载能力凸显不足，这也是我国“大城市病”问题非常突出的原因之一。同时也表明如果在未来的若干年内，北京、上海等特大城市的发展策略实施得当，交通资源合理配置，基础设施供给有效加强，人口和产业结构优化调整，特大城市一定会向功能体系完备的都市圈方向发展，很可能达到或超过东京都市圈、纽约都市圈的发展水平。
三、创新改革试点，
激发中小城市的活力和创造力
我们也必须注意到，特大城市、大城市之外吸纳人口增速较快的另类载体――中小城市的发展也必须摆在重要的位置。目前我国1000万人口以上的城市达6个，100万人口以上的城市共140个，这在全世界都是绝无仅有的。相反，发达国家的大城市数量并不多，美国人口3.2亿，但100万以上人口的城市只有10个，50～100万人口的城市有24个。英国人口6460万，100万以上人口的城市仅有2个，50～100万人口的城市也只有5个。法国人口6630万，大巴黎地区人口达到了1190万，但100万人口以上的城市除了巴黎以外只有3个，50～100万人口的城市有7个。日本人口1.27亿，100万人口以上城市有12个，50～100万人口城市有17个。以我国人口最多的五个省与美英法德日相比较（如表2所示）。
可以发现，中国五省100万人口以上的城市普遍多于美英法德日。如，广东有2个1000万人口以上的城市，300～1000万人口的城市，江苏有5个、四川有1个、河南有1个、广东有5个、山东有2个。每个省都有核心大城市，比如广东的广州、深圳，江苏的苏州、南京，四川的成都，河南的郑州，山东的济南、青岛等。但是，我国中小城市发展真正的差距在于5～20万人口以及20～50万人口的城市。如表3所示，从人口相当的省份对比来看，我国5～50万人口的城市数量远少于美国、英国、德国、法国和日本。目前，我国50万以下人口的城市有378个，加上建成区人口5万以上的建制镇882个，5～50万人口的中小城市及小城镇共有1260个。日本同等规模的市有762个，虽然数量上是日本的1.7倍，但我国的总人口也是日本的10倍以上。从美国的数据也可以看到中小城市及小城镇在其城市体系中占据重要的地位，美国5～50万人口的城市多达681个，像微软、谷歌、沃尔玛等许多跨国公司的总部都设在这样的小镇上。
之所以要重视小城市的发展，是因为这类规模的空间载体服务就近城镇化的人口能力很强。表1的数据显示，从2000～2010年，全国50万人口以下的小城市的人口增长增速最快，达到52.7%。从部分人口在20万以上的特大镇来看，2014年吸纳外来人口超过10万人的镇有84个，如东莞的长安镇吸纳外来人口达到61万，虎门镇为51万。预计到2020年，我国城镇化率将达到60%，还将增加城镇人口约7000万人，到2030年城镇化率将达到70%，还将增加城镇人口2.2亿。这些都是小城市发展的重要基础，一旦小城市的活力得以充分发挥，我国的城镇化空间形态将呈现多层次、多样化的格局，进一步发挥好小城市吸纳人口的重要作用，特大城市病也将得到有效缓解。同时，小城市的经济发展活力强，吸引投资潜力大。以浙江省重点培育的36个小城市试点镇为例，2015年投资增速为20.2%、财政增收9.4%、GDP增长9.7%，分别高出全省7、0.7、1.7个百分点。2015年36个小城市培育试点镇共实施5954个项目，其中工业项目2993个、基础设施项目837个、社会事业项目463个、生态环境保护项目572个，总投资达2277亿元，包括吸引社会资本投资1785亿元，有7个镇吸引投资超100亿元。
从政策导向上来看，今年7月20日，住建部、发改委、财政部等三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。目前首批已公布了127个特色小镇的名单，后续还将出台进一步的金融扶持政策。浙江等地政策支持的36个小城市试点镇，其实质上是一种新型的城市空间，培育的是新生的城市载体，通过整合当地产业发展和资源禀赋，既打造区域经济发展的新引擎，也可以引导周边一部分农村劳动力就业。这类新生的空间以非镇非区的“小镇”作为形态，强调小而精、小而特、小而美、小而强，体现了新常态下，创新、绿色、共享的发展理念，注重的是产城融合和人口集聚，而不是简单重复地搞城镇建设或房地产工程。
四、推进“一融双新”工程，
提升城镇化的质量和效益
新型城镇化既是消费需求的“倍增器”，也是投资需求的“加速器”，是促进创新创业、深化改革的综合平台，要更好发挥新型城镇化对稳增长、促改革、调结构、惠民生的积极作用。新型城镇化的核心要义是“以人为本”，大城市和中小城市、小城镇都是至关重要的载体支撑。推进城镇化意不在“地”，不在“楼”，而在“人”，要把人和经济活动先组织起来，然后再考虑城市空间的拓展。大中小城市都要避免传统的“摊大饼”式的建设方式，摒弃大拆大建、追求视觉的城镇化路径依赖，以让人民生活质量提高为出发点和落脚点，让更多城乡居民享受宜居宜业、高效便捷的城市文明。要扎实推进“一融双新”工程，让城市走内涵发展之路，力争在农民工融入城镇、新生中小城市培育、新型城市建设上取得新突破。要突出用好新型城镇化综合试点这个抓手，鼓励试点地区大胆探索、闯出新路，确保尽快形成可复制、可推广的试点经验。针对我国新型城镇化工作的新任务和新要求，本文提出以下政策建议。 （一）优化城市资源配置方式
目前我国行政化的城市管理体制下，过多的资源集中在特大城市、大城市。通过行政手段来调动资源，推动了特大城市、大城市等高等级城市的发展，等级越高的城市，公共福利越好，其封闭性越强，要素越难实现双向流通，巨大的虹吸效应反而抑制了周边中小城市的发展。有些时候城市和城市之间不是协作的关系，而是竞争的关系。应发挥市场在资源配置当中的决定性作用，不断完善以市场要素来确定基础设施供给的机制，调整城市经营的理念，建立城市发展的约束机制，遏制短期行为，加强城市的精细化管理。深入推进简政放权、放管结合，让城市的资源自动寻找新的增长点，促进中小城市的发育壮大，释放中小城市的发展活力，可能对我国未来城市发展格局，人口合理分布，起到非常重要的推动作用。
（二）凝聚城镇化过程中的多方合力
城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展的正能量。坚持协调协同，尽最大能力让政府、社会、市民三大主体同向行动、同向发力。激发进城外来人口和农民工的活力，推进符合条件的外来人口落户各类城镇，率先解决长期举家在城镇就业的外来农民工及其家属在各类城镇落户，逐步有序放开外来农村人口和城镇间流动人口落户限制。破解城乡二元结构矛盾，推进农业转移人口享有医疗、教育、养老、就业等城镇基本公共服务。在城市中生活的普通市民是城市建设与发展的主体，要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权。城市政府同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任，角色从“划桨人”转变为“掌舵人”，真正实现城市的共治共管、共建共享。
（三）创新城镇化投融资管理模式
新型城镇化建设需要大量的资金，一方面要继续加强政府投入，扩大城市政府资金筹措的自主权，尝试推进基础设施资产证券化，严控地方政府性债务风险。另一方面要千方百计地吸引社会资本，鼓励社会资本以独资、合资合作、资产购买等多种方式参与城市市政公用设施项目的建设和运营。完善配套政策，在基础设施和公共服务配套设施上，凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，都要积极推行政府和社会资本合作模式，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，兼顾好公共利益和投资收益之间的平衡。进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范合理设置政府投资基金，采取股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。
（四）推进城镇化与高科技的有机结合
推进智慧城市建设，充分运用信息化手段，将互联网、云计算等作为城市基础设施加以支持和布局，推动地理信息系统、物联网、大数据等信息技术在城市决策中的创新应用。完善信息资源共享机制，建设城市信息共享平台，破除条条块块间的“信息墙”，促进城市公共服务便捷化，实现“科技让生活更美好”的目标。加快绿色低碳城市建设，提倡商业、居住、生态等功能在空间上合理搭配，实现生活便捷、职住平衡。倡导微型广场、公园和生态空间建设深入居民社区。建设紧凑型城市，减少机动车出行，降低碳排放。推动分布式可再生能源的全方位、多元化、规模化应用，提高新能源和可再生能源利用比重。实施绿色建筑行动，加快既有建筑节能改造，大力发展绿色建材。在城镇居民中推广绿色低碳的生活和消费方式。
