经济新常态下促进我国县域金融组织发展的对策研究
[中图分类号]F83 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）04-0049-05
随着农地三权分置改革的推进，农村的发展出现了新趋势、新特点和新机遇，建设现代化农业、城镇化新农村的任务以及“三农”金融需求结构的变化，对涉农金融机构的金融产品和服务提出了更高要求。研究如何通过金融组织的创新来满足“三农”发展对金融产品及金融服务的需求，对促进我国县域金融的健康、快速发展具有现实意义。
一、我国县域金融组织体系发展的现状
（一）多元化县域金融组织体系正逐步形成，涉农贷款数量不断增加，贷款模式不断推陈出新
目前经济较发达的县域农村已基本建成农村合作金融机构、政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、邮政储蓄银行和新型县域金融机构等齐全的多元化县域金融组织体系，银行业金融机构涉农贷款增速高于其他贷款增速。同时，县域金融贷款模式也在不断推陈出新，如“一指通”办贷模式在省级农信社系统中推广实施；林权抵押、海域使用权质押等新的农村物权抵质押方式不断涌现；“龙头企业+专业合作社+农户”的贷款担保业务使农户专业合作社得到发展、壮大。此外，邮政储蓄银行还推出了适合农村地区和广大中小企业主融资特点的“好借好还”存单质押贷款、小额信用贷款、个人综合消费贷款等金融服务产品。
（二）成立农商银行，改革传统的农村信用社
农商银行一般是在原农村信用合作社（联合社）以及农村合作银行的基础上以新设合并方式设立的，产权明晰、股权结构合理、法人治理结构完善的现代化股份制商业银行。在先进的管理模式和治理结构下，农商银行筹集资金的规模和效率明显提升，决策和传导机制提速，能够对县域经济和农户起到更好的金融支撑作用，改善以往县域金融产品偏少、服务质量弱化的局面，较好地满足农村日益增长的立体式、结构化的金融需求。
（三）新型县域金融组织建设取得进展
1.村镇银行落地生根并不断发展壮大
2007年初，村镇银行首先在四川、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（区）开展试点，同年10月份，银监会决定将村镇银行在全国推广。根据国务院规划，未来每个县域至少要设立1家村镇银行，全国共组建村镇银行1377家，其中已批准开业的有1311家。
村镇银行是指按照我国相关法律法规的规定，由银行业金融机构发起并吸收其他投资者投资的、在村镇设立的、主要为当地金融产品和金融业务需求者提供金融服务的一级法人机构。由于村镇银行主要设立在村镇，所以其服务对象也主要是村镇地区的资金需求主体，具体为：一是向需要资金的农户提供小额贷款；二是为农业生产发展的需要提供贷款；三是解决银行设立地区的中小企业融资难问题。同时，为有效满足当地“三农”发展的需要，确保村镇银行服务“三农”政策的贯彻实施，在《村镇银行管理暂行规定》中明确要求村镇银行不得发放异地贷款，在缴纳存款准备金后可用资金应全部投入当地农村发展建设，然后才可将富余资金投入其他方面。
设立村镇银行可以精准地服务于“三农”及小微企业，对农村地区金融服务的盲区进行覆盖，因此，村镇银行有力支持了农村地区的种植、养殖及其生产加工。另外，村镇银行会根据当地情况、特点，开展如农户贷、联保贷、网批质押等信贷业务，信贷措施灵活，针对性强，方便快捷，受到农户和小微企业的欢迎。村镇银行改善了县域金融服务环境，提升了县域金融服务的效率。目前，在村镇银行各项贷款中，农户与小微企业贷款余额合计5067亿元，合计占比达到93%。
2.小额贷款公司逐步涌现并迅速成长
小额贷款公司作为一种新型金融组织，是由非银行业金融机构发起设立的公司制企业，主要吸收其他自然人、企业法人与其他社会组织的投资，不吸收公众存款，经营小额贷款业务。小额贷款公司的主要特点是：（1）资金来源渠道比较窄，主要是自有资金和不超过两个银行业金融机构融入的限额资金。（2）小额贷款公司比银行的效率更高，手续简便，审批和放款快，对部分中小企业、个体工商户有很大吸引力。（3）小额贷款在管理和运作方面要比民间借贷更加规范，贷款利息双方可协商。（4）小额贷款公司的信用贷款和保证贷款占比偏大，这也是由其贷款期限短、额度小、方式灵活的特点决定的，这有效解决了农户和小微企业缺少抵押物不能贷款的融资难题。
二、我国县域金融组织运行中存在的问题
（一）政策性银行、商业银行尚未发挥积极作用，县域信贷投放资金少，网点分布不均衡
政策性银行如农业发展银行，尚未发挥其县域金融发展的导向作用；商业银行如中国农业银行，也未对农村经济发展起到资金支持作用；即使是新设立的农商银行也未发挥其解决“三农”金融需求的主力军作用。以某市农商银行为例，截至2014年，该农商银行的存款余额862亿元，贷款余额631亿元；其中涉农贷款余款315亿元，占全部贷款的50%，但三农贷款中无信用贷款，所有贷款均为担保贷款。可见，农商银行的涉农贷款比例不算高，未达到70%～80%的要求，且无信用贷款，即农商银行也无法支撑县域金融市场。长期以来，金融资源向城区倾斜较多，县域拥有的金融资源数量比较少，且县域城区化分布倾向严重，农村地区网点分布比较少，县城及农村地区居民每万人拥有的金融机构数量不到城区居民的一半。以某市全部商业银行网点整体分布为例，设置在县城的网点总数为587个，仅占全市网点总数的44%，且大部分还设在县城区，真正设在农村基层的金融网点并不多。 （二）村镇银行的发展存在着诸多不足
1.村镇银行在银行业金融机构资产总额中占比低，平均资产利润率也不高
截至2015年，村镇银行在银行业金融机构资产总额中占比不到1%，相对来说，城商行总资产占比为11.7%，农商行占比为7.8%。可见，村镇银行资产规模在银行业金融机构中还是比较小的。根据2014年的统计数据，如果考虑财税政策扶持因素，村镇银行的平均资产利润率仅为1.15%，比全国商业银行的平均资产利润率还低0.08个百分点，如果剔除相关政策扶持因素，村镇银行的平均资产利润率将降为0.77%，大大低于全国商业银行的平均资产利润率。这说明：一方面，财税扶持政策为村镇银行平均资产利润率的提升做出了很大贡献（贡献率将近50%）；另一方面，体现了村镇银行的盈利能力还是比较脆弱的。
2.村镇银行融资渠道限制了其融资能力
我国村镇银行设立的初衷是服务于农民、农业和银行设立地的中小企业，其服务对象的性质也决定着村镇银行将是“三农”主体自己的银行，同时在某种程度上也是“弱势群体的银行”。虽然村镇银行有一定的本土优势，但本土优势也会影响到其对外开放的程度，会影响到其他主体对其了解和关注的程度。在这种情况下，当地农民的资金来源状况和当地中小企业的资金来源状况以及这些资金来源中的闲置资金状况都将直接影响村镇银行的存款来源，如果再考虑到其他“老牌”商业银行的竞争，目前村镇银行吸收储蓄存款的能力还是比较弱的。因此，在未来相当长的一段时间内，银行业的自有资金和有限的政策扶持资金仍将是村镇银行主要的资金来源，村镇银行融资渠道将限制其融资能力。
3.法人治理结构不完善，内控风险不容忽视
虽然村镇银行经过了近十年的培育和扶持，但其经营和管理仍不完善，表现为运营成本比较高、经营风险得不到有效控制。截至2016年2月，全国共有279家银行类金融机构发起设立了村镇银行，其中农村商业银行（含农村合作银行）占半壁江山，城市商业银行占1/3，农村信用社占1/10，其余机构总和不到1/10。虽然村镇银行的发起行大都有商业银行的公司治理和风险控制经验，村镇银行可以学习和借鉴，发起行也可以提供必要的支持和指导。然而具体到操作层面，一方面，发起行的管理层对于村镇银行当地的人文、产品和市场定位可能缺乏充分的熟悉和了解，所以把自身原有的公司治理理念和内控模式完全挪到以服务“三农”为主要对象的村镇银行不一定可行；另一方面，由于村镇银行是一级法人，所以发起行对村镇银行公司治理和风险控制只能提供必要的支持和指导，在具体实践操作上，村镇银行还需要培育和招聘与自身发展文化和定位相适应的管理层。村镇银行的地域特点和服务定位决定着其很难在短时间内培养和招聘到高素质的管理人才，这些村镇银行既有的或新招聘的人员可能会有一定的当地客户资源，也可能对当地的文化和环境有一定的熟悉和了解，但可能又无法与发起行的人文、产品和市场定位进行有效衔接，从而影响了村镇银行符合自身发展的公司治理结构的构建和完善。村镇银行发展过程中遭遇的这些问题如果得不到有效解决，将进一步影响村镇银行可持续发展的能力，也会影响民间资本对其投资的积极性。
（三）小额贷款公司的发展前景不容乐观
对某市县域现有的29家小额贷款公司的相关数据的调查分析显示，小额贷款公司的发展在以下几方面遭遇了瓶颈：
1.资金短缺
在29家样本公司中，有24家注册资本为l亿元以上，小额贷款公司自负盈亏占比较低，利润也普遍较低。受现行法律法规的限制，小额贷款公司没有监管机构颁发的金融牌照，不能吸收公众存款，其资金来源主要依靠投资者的投资和不超过两个银行业金融机构融入的款项，且银行业金融机构融入的款项不能超过资本金的50%。因此，小额贷款公司的资金充裕程度将会受到很大的影响，资金短缺是其面临的普遍问题。
2.涉农贷款比例偏低
在29家样本公司中，有10家未披露涉农贷款比例的数据，披露涉农贷款比例数据的19家公司中，2014年度只有7家涉农贷款比例超过50%。究其原因，主要是小额贷款公司的主发起人基本为民营企业，考虑到自身经营利润和涉农风险偏大等因素，其主动降低了涉农贷款的比重。
3.缺少应有的政策支持
由于小额贷款公司没有相关金融牌照，不在银监部门监管范围，也就不能纳入人民银行的结算系统，无法在同业拆借市场上融资，也无法取得人民银行征信系统信息，造成对公业务难以有效开展，且税收都按照一般公司缴纳，无法享受涉农金融机构相关的税收减负优惠政策。
4.未来的发展转型面临诸多制约
小额贷款公司未来的转型方向最可能的就是村镇银行，但这一转型面临一个很现实的制约，那就是控制人的身份问题。根据我国现有法律的规定，村镇银行的主要发起人必须是银行业金融机构，而小额贷款公司的主要发起人必须是非金融机构，因此小额贷款公司要想转型为村镇银行，必须解决发起人身份问题。如果小额贷款公司的发起人不愿意放弃控制权，或者银行业金融机构不愿意接管控制权，那么小额贷款公司的转型会受到很大影响，将无法顺利转型为村镇银行。
三、加快我国县域金融组织发展的对策建议
（一）发挥政策的支持和引导作用，强化对村镇银行的监督和管理
1.出台相关政策，改善村镇银行的生存环境
（1）明确村镇银行的金融服务定位，帮助其改善因受到其他商业银行排挤而面临的生存困境。在财税政策方面，地方政府可以通过立法的形式将国家给予村镇银行的优惠政策予以确认，并给予配套的地方性政策扶持，使村镇银行对政策的稳定性形成长期的预期，安心根植于农村，从而保障村镇银行的健康发展。（2）通过税收优惠政策和其他优惠政策，引导和鼓励其他商业银行和政策性银行设立村镇银行，服务于农户和中小微企业。（3）通过申请央行支农再贷款、金融同业拆借，扩大储源，吸收存款，多渠道解决村镇银行资金匮乏问题。（4）在市金融办设立县域金融专家组，为村镇银行在网点布局和业务开展、风险管控上给予指导和支持，实现其可持续发展。 2.建立专门的村镇银行指标考核体系，强化对村镇银行的监管
政府部门应出台专门的村镇银行业务指引和考核指标体系，规范村镇银行经营行为，指导其科学合理把控小额农户贷、联保贷业务风险点，创新信贷模式和流程，充分发挥村镇银行机制灵活的特点，更好地满足农业生产和农产品流通环节的融资需求。另外，在划分村镇银行业务范围的基础上，把发放支农贷款情况纳入其市场退出机制的重要参考指标，使村镇银行坚持普惠“三农”的经营原则为农户服务，否则可考虑其市场退出。
（二）切实发挥农业发展银行信贷支农的导向作用、农业银行的龙头作用以及农商行支农主力军的作用
1.积极拓展农业发展银行的业务范围，发挥其信贷支农的导向作用
农业发展银行的设立使得政策性金融正式进入县域金融组织的制度安排之中。农业发展银行设立之初主要定位于粮棉收购，对我国“三农”问题的解决确实起到了一定的促进作用。但在经济新常态的发展背景下，农业发展银行对“三农”问题的贡献不应也不能仅限于粮棉收购，农业发展银行的业务范围必须适时适度地做出拓展和调整，让其切实成为服务于整个“三农”的专业化、政策化银行。农业发展银行业务范围的拓展应以原有的粮棉收购为基础，突出对“三农”发展中中长项目的金融支持，如基础设施建设、综合生态环境建设等；应切实发挥政策性银行的导向作用，积极引导其他各类社会资金投入农业发展。具体措施有：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，大力扶持农业产业化龙头企业，不断增强龙头企业的竞争力、带动力；大力培育农村合作经济组织，不断提高农业产业化经营的利益联结度，提高农业综合生产能力；各地金融办和银监局应当联合出台相关文件，督促和鼓励农业发展银行履行信贷支农的具体职责。
2.加快农业银行改革的步伐，发挥其信贷支农的龙头作用
（1）农业银行发展的地域结构要以县域为主，上下辐射。农业银行目前有庞大的网点和人力资源优势，而这些资源的利用和分布并不均匀，不仅造成了资源的浪费，也影响了经营效率的提高，因此必须通过一定的途径和方式改变其目前的资源配置结构，而将其过剩的流动性资金向县域和农村转移是一种有效的途径和方式。（2）农业银行各分行应认真践行“面向三农”的理念，发挥信贷支农的龙头作用。具体措施有：以农户为重点，采取“一镇一特色、一村一模式”，大力发展惠农卡和农户小额贷款业务，创新担保模式；自主研发“农户小额贷款客户服务管理系统”，建立业务流程清晰、操作功能完善的农户小额贷款管理平台，成立农户小额贷款客户服务中心，有效防范农户小额贷款风险；支持农业产业化龙头企业，帮助企业自主创新和技术改造。（3）考虑到商业银行逐利的本性，若要使农业银行各分行发挥上述信贷支农的作用，就需要当地金融办和银监局出台相关政策进行引导、定位，并由当地财税部门出台财税优惠政策，适当进行财政补贴和税收减免。
3.农商行应在金融支持新农村建设中充分发挥主力军的作用
重点抓小额信用贷款和联保贷款；加快信用工程全覆盖建设，推进农村支付网络全覆盖建设；积极通过网上银行、手机银行等科技手段，将与农户相关的经济生活纳入金融服务全支持范围；优先支持“三农”产业链中的种养大户、销售大户，促进农业科技创新，加大对各类农业龙头企业、专业合作社的信贷支持力度；探索适合当地产业发展的多种担保方式。
（三）清除小额贷款公司发展面临的制度障碍，从而优化其经营环境
小额贷款公司面临的主要制度障碍是竞争环境不公平，因此可在地方立法层面明确小额贷款公司与村镇银行等金融机构同等的法律地位，从而为其享受与村镇银行等金融机构同等的财税优惠政策创造条件，在此基础上为小额贷款公司的发展创造良性、公平竞争的经营环境。同时，为提高小额贷款公司涉农贷款的比例，可以给予小额贷款公司的涉农中长期贷款一定的税收优惠和财政补贴，并建立财政支持农业贷款的风险补偿机制，使得小额贷款公司具有提供涉农贷款的足够动力。当然，在业务模式方面，政府可促成小额贷款公司与银行的业务合作，形成联合放贷模式，从而为小额贷款公司开辟新的融资渠道和途径，解决小额贷款公司资金来源不足问题。
（四）鼓励设立农村资金互助社，并探索其未来的有效发展模式
农村资金互助社是指经银行业监管机构批准，由社员自愿入股组成的社区互助性银行业金融组织。农村资金互助社是我国农村社区金融制度的创新，它能够有效激活农村内部的闲置资金，有利于拓宽农户借贷渠道，解决农户生产生活所需要的资金。目前全国虽然已经有11家农村资金互助社取得金融监管部门颁发的《金融业务许可证》，但这并不能满足我国县域金融的发展，因此政府部门应加大宣传和正向引导，鼓励多设立农村资金互助社，鼓励村干部、经济实力强的农户带头入社，提高参社农户的合作意识，扩大互助社的资金来源。此外，应积极探索农村资金互助社与商业银行及财政支农资金的合作模式，从而进一步拓展农村资金互助社的融资渠道，并降低其经营成本。农村资金互助社应建立信息公开制度，定期公示相关信息，方便社员查询。
（五）尝试设立土地流转银行，建立市级农村土地金融运行机制
我国农村土地银行较常见的运作模式为，土地银行获取农户自愿出让的土地承包权并支付相应的“利息”，有意愿耕种的农户到土地银行支付“利息”贷得土地，并按照要求进行农作物耕种，土地银行从中赚取利差用于自身发展和计提风险准备金。在价格和市场机制作用下，各类金融机构积极介入，这将有利于实现农村土地的规模化经营，促进我国现代农业的快速发展。目前，国内一些地区，如山东、宁夏已经开始了土地银行的试点工作，使用的机构名称为土地信托中心或土地信用合作社等。政府应提前做好制度安排，构建农地金融制度，为完善新型县域金融组织开辟新的路径。
