协商民主理论视角下的中国人民政治协商会议制度
中图分类号：D627 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0043-03
对“什么是更好的政体”这个问题，17世纪资产阶级革命①做出了回答，民主政体取得不可动摇的正当性，“民主政体是更加好的政体”的价值描述可以说是对长久争论的终结。那么，这是否意味着民主理论已经足够完善、民主实践顺理成章不成障碍呢？
答案显然是否定的。我们可以看到，各国的民主实践有着明显差异，英国的代议制民主保留着许多贵族领主制的特点，例如上议院和下议院的两院制组合，两院议员的选任制度不同，上议院一直具备终审权；②美国的民主政体最重要的基石是三权分立的设计，总统的选举制度也有着“赢者通吃”的特点；中国的人民代表大会制度进行着社会主义民主的实践，其中包含多党合作与政治协商制度，政协的功能和作用很容易让人联想到协商民主理论，而在协商民主理论下，我们也能进一步验证和完善政协制度，使其对我国的民主理论和实践的发展有所贡献。
一、协商民主理论（Deliberative Democracy）的兴起以及其对传统民主理论的修正和完善
1.传统民主理论的实践
民主理论针对的是政府权力来源和行使的合法性、正当性，而民主的本质则是“多数人统治”（majority rules）。传统民主理论经过几个世纪的发展，已经成熟及制度化运行。一般而言，民意是以代议制的形式表达，人民通过选举代表组成议会，进行立法和决策，行政长官也是经过选举而上任，在这种模式下，人民的意愿是通过定期的选举体现出来的，政府权力通过获得多数人支持而赢得选举的议会代表或执政人员进行行使，从中体现多数人统治的民主本质。
笔者总结出一个代议制民主下权力运行的理想模式：人民掌握最高权力，通过选举表达自己的意愿，组建出一个行使权力进行统治和管理的政府。民主的拥护者认为，这样的制度安排使人民获得了主体地位，真正成了国家的主人，而不是被统治的对象。人民终于找到一个参与国家治理的渠道和方法，具有根本性意义，对个人而言，?@是人性的解放以及获得支配自身命运的选择权，正如康德所言 “除了上帝之外，人是至高无上的；人是我们生活的全部目的，人就是目的”[1]，在政治体制上人从工具转变成目的，具有划时代的里程碑式意义；对整个社会而言，民主制度的诞生和发展，可以最大程度上弥合社会不同阶层的分裂和化解社会矛盾，因为人们总会对自己的产品百般夸赞，而对他人的作品更加挑剔，这种“自卖自夸”的心态反映到政治制度里就表现为，因为参与制定政策、选任官员的过程中，人们对其的容忍度会更加宽大，因而衍生出的矛盾会较小，或者说更容易解决，民主制度的优越性在个人和社会两个维度上都得以体现。
2.传统民主理论理想模式的困境
正如上文提及，民主理论具有优越性，然而，我们应该指出的是，这种优越性有赖于两个前提条件：第一是每个人真正参与选举过程中；第二是每个人了解选举和政策制定的后果。我们可以看到，正是因为前述两个条件的难以实现，使得传统民主理论遭受质疑和批评。
以选举为主要形式的代议制民主，遭受到质疑和批评。主要有以下几点：第一，选举容易被社会地位、财产、资源占优的群体操控，最直接的现象是“贿选”。笔者所居住的地区就曾经出现过大规模的贿选行为。③如果通过选举产生的代表不能真实反映民意的话，多数人的统治无从谈起，人的主体地位也将丧失。笔者将之总结为“机械式的民主实践”，即选民已经获得了根据民主理论勾画出的权利，也按照程序行使了权利，如同机械般完成了既定程式规定的动作，却忽视了最终的效果，徒具民主外观而不得民主精髓。我们应该一直秉持的原则是：民主的目的不单单是使得人民参与选举以及公共决策过程，民主之所以是更好的政体是因为通过这种参与和权力行使，所得出的公共政策能够带来最大的社会福利和认同感。第二，作为国家的主人，权力的拥有者和授予者，人民似乎只有在选举的时候才真正地“统治”着这个国家，选举以后或者之前的参政议政的程度和方式都有所缺乏，亦即是除了选举，除了投票，人民缺乏其他常态的渠道参与政治生活，能够维系当选人和选举人的机制似乎只有几年一度的选举。第三，参与投票选举的人数下降，换言之是人民参与选举的热情和动力减少，这是各国在民主实践中遇到的共同难题和挑战，民主的实质就是多数人的参与，如果投票人数占总人数的比例不大的话，多数性从何谈起，所得出的结果的正当性将岌岌可危。第四，在一个价值多元化的社会，不同群体的利益冲突和道德争议的背景下，选举并不能真正解决所有人的问题，或者至少说是在原则上不反对经由选举产生的国家人员制定和执行的法律和决定，因此导致对选举的接受程度不一致埋藏着社会隐患。
因此，传统民主理论下简单的代议制民主，可能无法承担起沟通权力行使人和权力授予人的桥梁作用，选举制度也无法满足社会各阶层的政治诉求，一种参与更广泛、覆盖更全面、更具持续性和常规性的模式应该更容易被接受和采纳。①
3.协商民主理论对此的修正和完善
1980年， 毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释[2]。“协商民主”理论所产生的背景是价值多元主义的社会，纯粹依赖精英政治无法弥合巨大的社会差异和矛盾，协商民主指的是在政治共同体中，自由平等的公民利用对话、辩论、协商等形式参与公共决策。如果说传统民主理论的选举只是“事中”参与的话，那么协商民主理论可以覆盖到“事前”“事中”“事后”三个阶段。我们可以建立一个协商民主下的决策模式：针对一个特定的事项，人民有权决定“是”或者“否”，但是我们认为单是决定还不足够，对于某一特定事项，有三点应该明确：一是参与其中的人民是否充分了解其原因、影响；二是利益相关者是否有机会并且已经充分表达其意见；三是是否应该将其投入到表决阶段。这是做出理性决策的必要条件。再者，公共政策做出之后必然会存在反对声音，我们需要检视其是否达到预期效果，亦即是决策不是一锤定音、既往不咎的，人民可以，也应当有权利修正先前的错误和疏漏。实践中我们可以通过协商的形式从制度上达到上述要求，这正是协商民主理论对传统民主理论的发展和完善。 笔者将协商民主理论的优点总结为：一是参与主体的广泛性，协商民主理论认为利益相关的自由平等的公民对所涉事项进行讨论和商议，这样能够更好地体现民意。二是对于“统治”，评价是否治理得良好，我们不能绕过的是衡量对统治的接受程度，笔者认为这是协商民主理论的核心，即因为最终的决定，是所有利益相关者经过公开而平等的协商达成一致，那么对此的接受和遵守程度毫无疑问将是更加全面和深入的，这样既可以化解社会矛盾，又能够切实促进公共利益，比起单纯的选举制度更加体现民主的本质和理念。三是更加适合中国。这是从国家现实的机构设置出发，我们必须考虑到成本问题，建立新的制度需要经济上的支撑，制度成本太高会使整个社会不堪重负，新中国成立初期的政治协商会议为协商民主理论打下了制度基础。
二、中国人民政治协商会议与协商民主理论的契合及对其的发展
1.中国人民政治协商会议的正当性、合法性
第一， 规范层面：现行宪法序言指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这是人民的选择，为政协的存在和发展提供了宪法的制度保障。
中国人民政治协商会议章程总纲部分指出“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。②从规范的角度确认了爱国统一战线具有广泛的代表性特征。
第二，历史经验层面：回顾共和国创建的历史，1949年9月21日召开的中国人民政治协商会议围绕《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》，这部具有临时宪法性质的文本，对新中国的政治、法律、财政、经济、外交、国防、文化、教育及其他基本制度和根本政策进行讨论和协商。1949年9月29日，人民政协通过《共同纲领》，事实上，在1954年第一届全国人民代表大会召开前，政协是具有人民代表大会功能的国家权力机关，并且通过制定《共同纲领》实际行使过国家权力，对稳定新中国成立初期的局面和平衡各方利益起到重要作用，具有无可置疑的合法历史传统。
2.中国人民政治协商会议对协商民主理论的实践
第一，协商民主理论要求参与主体的广泛性，利益相关的人员在自由平等的前提下参与决策过程，才可以展示“多数人”的本质。我们应该承认“人民”这个具有高度抽象的概念是由不同人群组成的，他们彼此之间的地域、职业、地位、收入、爱好都存在基本差异，换言之其所代表的利益不同，要将不同的群体聚集一起商?问题并不容易，需要坚强的组织基础。政协在共和国诞生时就开始发挥作用，到1954年第一届全国人民代表大会召开后变为政治建议和监督的组织。现阶段政协设全国委员会和地方委员会，以及9个专门委员会、3个社会团体，民主党派的委员380人，无党派人士63人，涵盖社会生活的各个方面，保证了参与主体的广泛性，为不同群体提供了一个表达自身诉求和意见的制度平台。
第二，协商民主理论要求参与过程的持续性，亦即是具有民主对话的空间和平台。对于一个决策的形成，协商民主理论提出从提案、讨论、投票、事后评估等全过程都应参与，给予人民一种真正的主人翁责任和地位，避免了人民只在选举中才是主人的尴尬处境。政协的主要职能为政治协商、民主监督、参政议政，可以看出，对于政府做出理性决策所需的自由讨论、对话空间，恰好可以存在于政协履行其职能的过程里，政协虽然不具有对公共政策最终的决定权和执行权，这是全国人民代表大会制度的职能，不过一部法律的出台，从起草、制定、实施、修订每一步都应该置于人民的监督下。因此，通过政协参与政治协商，同样是体现人民当家做主地位、扩大民主参与度、拉近公民与政治生活的距离的重要手段；与此同时，维系民主政体的重要元素之一为公民素质的培育，投票选举当然是最直接最重要的培养方法，如果能够结合整个公共政策形成的过程，在一次又一次协商讨论的机会中养成良好的议事规则和表达习惯，毋庸置疑可以加快公民素质的提高和发展。
第三，对结果的认受性，如前所述，在自由平等的基础上，公民充分发表意见，全过程地参与决策制定，对结果自然会有认同感和支持度，这毫无疑问会促进法律的实施以及社会治理效果的提高，这反过来再度深入印证了民主理论的正确和合法性，两者相得益彰。政协的组成人员多样化，执政党与民主党派人员结构合理，既有执政党发挥领导主持作用，也有民主党派和社会各界人士的广泛参与，共和国成立初期的顺利过渡和交接恰恰是对遵循协商民主理论而得出的结果的认受性的最大例证，这既是协商民主理论的胜利，也是中国特色社会主义民主制度的开创和确立。
政协的职能和作用，参照协商民主理论的标准，可能招致的质疑是中国的政协并没有决策、执行的功能和权力，如何能认为两者是契合和联系的呢？当然，必须承认政协并没有决策和执行的权力，所谓协商民主理论下公众政策的制定、执行、实施、修正等一整套程序在政协里是不完整的。不过，我们必须站在中国宏观政治制度层面进行考量，全国人民代表大会作为最高权力机关，拥有最终的决策权，这是宪法赋予的权力，但这并不意味着它垄断了公共决策的全过程，其他组织无法参与，这与我国坚持的中国特色社会主义民主应有之义相背离。政协可以针对公共政策问题向人大提出议案，进行协商，对法律法规执行过程中的问题提出批评、建议，也可以就某一问题通过调研报告的形式向党政机关提出建议和意见。我们应该关注的是，在这种模式下，“人大+政协”能够为扩大民主参与度、协调不同群体利益冲突、最佳整合社会资源提供保驾护航的作用，有一套现成的、几乎是零新增成本的制度已经处于运作之中，所以不仅对全国人民代表大会作为我国根本政治制度没有构成僭越和重复，相反是一种极具包容性的补充和完善，是促进社会和谐和民主实践的强大引擎。
总体而言，政协的机构设置、委员组成、议事规则等都与协商民主理论形成契合和联系，体现协商民主精髓。因此，在宪法依据、历史依据和现实依据的保障下，在权力机关人大之外，通过政协会议这个常设制度补充实践协商民主理论，发挥社会主义特色民主的独特优势，在中国具有特别的意义和正当的理由，重视人民政协的重要作用，才能真正团结一切爱国者为社会主义的建设做出贡献，才能推动我国经济社会的长足发展，才能真正实现中华民族的伟大复兴。
