农村低保发放的第三方评估模式研究
【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A
The Market Solution To the Problem of Rural Subsidy Payment Is Not In Place
GU Yingwen School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law
Abstract： In recent years， the government introduced to benefit the rural policies and the poor subsidy policies， to improve the living standards of farmers so as to narrow the gap between urban and rural areas， promote the balanced development of China’s economy. In the poor grants， due to payment mechanism is not perfect， imperfect information and supervision is not in place and other issues lead to truly poor farmers are unable to help. Subsidies to rural issue is the government for rural provide part of the public service， since the beginning of the 20th century， most countries in the world are on public management reform has made the exploration， found some methods to improve the level of public service， the market of public Service reform program is focus of the current reform in various countries. In view of this， based on the outsourcing contract of public service marketization reform to China’s rural subsidy does not reach the designated position to solve the problem of exploring.
Key words： Marketization； Public Service Reform； Rural Subsidy； Contract Outsourcing
?r村低保在实际办理过程中出现了诸如人情保、关系保、错保、漏保等政策执行偏差、变异问题，在现有的瞄准机制下，农村低保对象瞄准偏差较大，瞄准率偏低。执行偏离的机制与基层问题的复杂性紧密相连。农村低保执行偏离是在多方面因素综合影响下出现的执行样态。社区瞄准机制是导致农村低保制度的实际救助对象和政策规定目标人群相背离的一个主要原因。这种偏离现象出现的根本原因在于政府部门自上而下的政策决策模式，这种封闭、自利、单向度的决策模式非常容易导致政策执行的偏离。在瞄准偏差的治理过程中，通过引入独立的第三方来评估低保对象，对于提高瞄准精度，提高低保的制度效果具有十分重要的意义。
一、我国农村低保发放程序及存在的问题
1. 我国的农村最低生活保障申领程序
（1）受理申请确定入户调查对象
在农村的单个人的申领是以家庭作为一个单位的。先由这个家庭的户主向所在地的乡镇或者街道作出书面的申请书以及出示相关的材料，然后再由乡镇街道的管理部门对低保申请人上报的书面材料进行初审，并且进行入户实地调查，最后填写一个《拟入户调查对象登记表》。
（2）用户调查确定纳入评议范围对象
乡镇的村民委员会的实地入户调查将会对最低生活保障的申请者进行真实的入户调查，并且进行登记。然后由调查人员和申请人员进行确认签字后，提交村民委员会进行评议。
（3）民主评议确定拟公示低保对象
在对入户调查的民主评议中，遵循差额总量控制的原则。参加民主评议的是村党组织成员和村民委员会成员、党员代表以及村民代表。其人数不得少于参加评议总人数的三分之二，而且参与申请的低保户也要参加评议会。在评议会上，首先由申请人来描述自己的家庭基本情况其中包括收入的来源以及具体的收入情况，并且还要对自己描述的家庭情况的真实性写一个保证书；后由委员会的调查代表介绍入户调查的情况；最后对所参加申请的人员进行投票，并宣布投票结果。
（4）审核公示上报低保对象
村民委员会根据评议会的投票结果，对成功获得申请的家庭形成具体的意见后进行公示。在公开宣布后无异议的低保对象由村民委员会汇总商报民政机关进行批复。
（5）审批确定保障对象
民政机关将会根据村民委员会上报的申请名单，由专管低保方面的工作小组对上报总数的30%家庭进行实地入户抽查。在工作小组的抽查工作确定无异议以后将结果返回委员会再一次进行公示。在公示期间无异议的，就要进行审批，在审批之日起的下一个月就开始陆续发放最低保障金。 2. 低保制度瞄准偏差表现及原因
农民的收入的核算问题在现有条件下是一个非常棘手的问题。农民的实际收入不容易准确的计算，因为农产品的价格受市场物价变动的影响较大，而且农产品的收成也会受本年度的天气的影响。此外，农民工的现象在我国的存在比较普遍，这也对收入的核算问题加大了难度。
二、农村低保的市场化解决方案：合同外包
1. 农村低保合同外包内涵及作用
农村低保发放属于公共服务，其市场化已经成为世界各国在公共部门管理中一股不可逆转的时代潮流。公共服务市场化， 是指在地方公共服务领域打破政府垄断， 引入市场竞争机制，通过充分发挥市场优化资源配置的作用， 以降低公共服务成本， 从而达到提高和改善公共服务的效率和质量的目的。公共服务的范围也从政府组织的内部走向外部，注重公民对公共服务的偏好和选择。从本质上看， 公共服务市场化的实质是政府部分职能的市场化， 其要解决的问题是政府如何运用市场手段提供高效率、高质量的公共服务。因此为有效解决农村低保发放过程中存在的服务质量和效率不高的现状，借鉴公共服务市场化的改革，而对农村低保的解决进行了合同外包的市场化的尝试。
以我国农村的最低生活保障金发放问题为例，可以把低保补助金发放的工作委托给拥有广大数据库私人的企业，以解决目前的在补助金发放过程中遇到的种种问题。这种模式在公共管理改革中就是所谓的合同外包。合同外包就是把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，它的以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合一的行为。
在合同外包中，政府把公共服务外包给私人企业。从经济学角度来看，私营企业提供服务就需要考虑投入和产出，所以他就会从经济效益的角度衡量其行为的可行性，故需要提高效率，降低成本，这样才能在激烈的市场竞争中存活下来。这样对于政府来说有助于降低行政成本提高行政效率，满足人们对于良好的公共秩序和高质量的公共产品的需求。其次合同外包也有助于扩大社会上的行政参与程度，能够进一步的深化行政民主化。最后就是合同外包也有助于帮助政府树立新型的服务行政观念，因为它减少了权利的单向性的、强制的僵硬的因素，增加了合意的成分，大大改善了政府和社会的关系。
2. 合同外包的实施模式
（1）竞争外包模式
在合同外包中常常使用竞争模式，合同外包的竞争模式是指通过招标挑选出能?蛞宰畹偷某杀咎峁┱?府想要的公共服务水平的提供商，然后与提供商签订合同。在这个招标的过程一般需要四个步骤：一是盘查在政府提供的公共服务中有哪些是可以承包出去让私营公司来提供；二是提供公共服务的“承包商”具体用什么样的策划来实施提供，提供成本策划和公共服务水平的策划：三是所要外包的公共服务的定价需要承包商做出明确的标价；四是在逐步完成以上的工作之后，由政府来参考各公司提供的投标计划做出由哪个公司来承包该项公共服务的决定。
合同外包的竞争模式在国外的公共服务市场化改革中非常流行，可是实施竞争模式的合同外包需要满足一些特殊的条件才能够顺利的实行。首先，在政府需要外包的公共服务中，市场上需要有足够多的供应商，并且这些供应商需要相互独立不能够有所关联；其次，政府所需要外包的公共服务要方便考核和评价，这样便于政府监管和测量；最后，政府自身要具备与竞标相关的管理机构，这样才能更好地管理和评价漫长和复杂的招标活动。
（2）体制内的外包模式
合同外包的另外一个模式是体制内的外包模式，它具体的操作模式是政府和社会上能够提供相关公共服务的组织签订准私法契约，以此来获得所需要的公共服务水平。这种体制内的合同外包能够弥补现存外包市场不能满足竞争模式的一种非竞争的外包模式。在现行的条件中在提供公共服务的私人市场中有可能不存在提供商或者提供商的数量较少形成不了竞争的局面，难以实施竞争模式的合同外包时，政府就可以选择体制内的合同外包。相对于竞争模式来说，体制内的合同外包所需要的条件没有那么的苛刻，在现实中比较便于实行。
首先，体制内的合同外包不需要市场上存在大量的独立的公共服务提供商，政府既可以把提供公共服务的任务交给现存的有能力提供的社会组织或者民办非企业单位，又可以专门成立一个与提供此类公共服务相关的组织；其次，在提供的公共服务水平的考察和测量的方面，政府的监管工作会更加的简单易行。虽然政府与提供商也是签订的正式的合同，但是由政府在社会上的地位，可以运用行政干预的行为来控制承包商服务提供活动。由此而来，政府会更加容易评价和衡量承包商提供的公共服务水平；最后，不需要政府专门为此来设立一个专门的管理机构，因为社会上的提供公共服务的组织或者民办非企业单位与政府是一种依附的关系，政府对这些提供商有较清楚地了解，故不需要政府来再组织相关的资源对外包的供应商进行管理。
三、结论
在对农村低保发放的过程中虽然政府有些工作不到位，在很多角色上都有失效表现，但是合同外包市场化改革中政府的监管，实时动态调整是必不可少的。一方面，对农村施以市场化的改革方法能够解决资源的配置不合理以及优化资金运转和扩大资金来源，但是市场的最大的不足却是难以保证社会的公正，保证资源的合理分配。因此，不能把在低保发放的市场化改革施以完全的私有化，不然的话就会丧失应有的社会公平感和利他主义精神。另外一方面，在合同外包的市场化的改革中，政府需要实施相应的监管，这样才保证低保发放改革顺利运行。因此政府也需要在改革中努力地加强自身管理能力和监管能力，做到对农村低保发放改革全程做出全面的适当的监控，统筹全局，这样才能提高政府的公共服务的水平，使农村低保的发放能够更加有效率。
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