农业供给侧结构性改革视角下的土地流转问题及对策
[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）04-0118-02
一、引言
2015年底中央农村工作??议，首次提出农业供给侧概念，提出去库存、降成本、补短板。农业供给侧这一概念的提出，主要是由于我国农业现代化程度低、耕作效率低导致农产品成本高，为了保障广大农民的基本生存，国家在玉米等产业实行补贴和收储，但这种行为最终导致玉米产能过剩、大豆等其它作物产能不足、农产品内外价格倒挂甚至进口价格远低于收储价格、玉米库存激增且临储玉米拍卖成交率极度低迷等问题。只有降低成本，才能改变当前不健康的收储制度，从而实现去库存和补短板。而降成本的关键在于实现土地流转，只有通过规模化、机械化和现代化农业，才有可能真正降低成本。2017年2月5日中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，指出深入推进农业供给侧结构性改革，包括细化和落实承包土地“三权分置”办法等土地流转内容。
关于土地的流转问题，众多学者从土地流转政策、土地流转模式，以及土地流转现状等不同视角进行了研究。如西南财经大学王恒教授（2015）以土地立法的视角看待土地流转问题，将土地流转政策归结为单一制政策和双层制政策[1]。中国人民大学罗玉辉（2016）对一种新的土地流转模式进行了设想，设想构建“农村土地流转服务中心”，高层级政府部门提供政策法规服务，基层政府部门侧重土地流转服务平台的构建[2]。东北农业大学《东北地区促进农地流转与农民增收机制及政策研究》课题组（2016）研究表明，黑龙江省农村土地流转呈现出流转数量扩大化、主体规模化、体系雏形化、政策主导化等特点，存在着流转思想不积极、行为不规范、租赁待完善、政策不配套等问题[3]。
二、农村土地流转的现状及问题
农村土地流转的形式主要包括转包、转让、出租、互换和入股，这里所说的土地流转形式均指土地经营权的流转，如转包情况下承包户仍然拥有对土地的承包权，仅仅转让土地经营权；转让指土地承包方在征得土地发包方的同意之后，将土地经营权转移；出租土地经营权的土地，仍然用于农业生产相关活动；互换是为了土地的整合与管理，承包户间进行的土地经营权的自愿调换；入股指按土地经营权参与农村组织的经营管理方式，共担风险，共享收益。随着土地流转规模不断扩大，土地流转问题也逐渐显现出来。
第一，财税政策执行力度较低。直接财政补贴形式较为单一。各地区政府部门对土地流转的财政支持主要局限于对农户的直接补贴，对于玉米、水稻、大豆，以及小麦种植大户的补贴主要采取项目补助或增加贷款额度的方式。各地区财政支持对象和形式都较为单一。缺乏支持土地流转的专项资金。土地流转工作的顺利开展离不开相关专项资金的支撑，有关沿海城市如江苏、浙江等地，其对农村土地流转的财政资金支持力度很大，相比之下，我国其他地区缺乏对土地流转的专项资金支持，土地流转的财政支持力度明显较小。目前地方扶持鼓励土地经营权流转的专项资金各省地方政府所投入的十分有限。
第二，金融支农政策下矛盾突显。金融支农力度难以满足日益扩大的土地规模化经营。随着土地流转规模的扩大，逐渐产生了一大批大农户，这些大农户进行规模化农业经营，对于机械等各方面农资的需求量极大，产生大量的资金信贷需求，支农机构的中小额贷款难以满足对大农户的资金支持，需要加大对其信贷资金支持力度。银行贷款期限与农业信贷期限需求的矛盾，但是随着土地流转工作的推进，农户的信贷需求也变得复杂多样，短期信贷容易影响部分种植农户的生产经营。
第三，缺少有效的土地流转市场体系，土地流转过程管理不规范。一是中介服务组织缺失。造成土地流转过程中土地流转者之间的土地信息不能达到高效的互相了解；二是土地流转的激励机制缺乏效率。农民尚未充分挖掘土地的生财之效，而有关部门的激励引导行为效果较差；三是土地的流转价格与土地实际价值偏差较大，急需构建一套科学合理的价格形成机制；四是土地流转管理水平较差，没有规范的专门管理机构，造成土地流转效益较低。另外，土地流转过程中鉴定和备案程序形同虚设，落实不到位，存在土地都已流转出去而未签订土地流转合同的情况，即便签订了土地流转合同的农户，合同条款不规范，内容存在较大的法律风险；为了推进土地流转进程、完成相关政府指标，强行征地进行流转，这更突显了当地土地流转管理不规范。
三、供给侧改革视角下的土地流转对策
随着市场经济的发展，我国政府不再单纯追求GDP增长，而是更加注重经济的可持续发展，从供给侧出发，推动产业转型升级，提高全要素生产率。
第一，提高财税政策对农村土地流转的支持力度。整合各项财政支农资金，鼓励农户建立土地股份合作组织。土地股份合作组织由当地农民组成，以其拥有的土地资源或地面附着物自愿入股，合作组织按土地往年产出价值的实有股份计算分红，年末再依据实际经济效益，进行利润再分配。加入土地股份合作组织可以让农民得到土地租金收入，而且还可以让农民得到土地增值的分红收入，提高了农民土地流转的积极性。不仅如此，如果更多的农民加入到土地股份合作组织，可以使土地资源更加集中，更易于形成规模经营，吸收更多的农民就业，提高城镇化水平，保障更多农民的利益。土地股份合作组织为农民提供了更多的社会保障功能，使他们利用土地资源能够获得较高且相对稳定的长期收益，有利于促进农村社会稳定。政府各相关部门应整合各项支农资金，统筹规划，更好地促进土地股份合作组织的发展建设。在政策法规的扶持和规范下，推动土地股份合作组织优先发展高效农业，充分利用专项资金，各级财政部门应做好下一年度用于建设发展土地股份合作组织的财政预算。对于新组建土地股份合作社，土地承包权入股面积超过一定规模以上并经工商部门登记且运作规范的，政府应在财政上给予较高数额的补贴。 第二，加大金融支农政策力度。农村经济实力薄弱，农业产业化发展滞后，金融对农业投资风险高，目前仍缺乏对农业的风险补偿机制，这就制约了金融机构对农业产业的有效投入。因此，促进农村土地流转良性运行，形成农业规模化经营，应建立健全土地流转制度，促进土地流转运行绿色、?f调、可持续发展；鼓励农村建立规范的土地流转中介服务组织，利用互联网平台，发布预流转土地的面积、价格及位置相关信息，使得供求双方信息对称，加大监督管理力度，规范土地流转程序，尤其是土地流转合同，应按示范文本进行签订，保障供求双方利益不受到侵害。
第三，建立土地流转服务平台。首先建立各地区特色服务网络体系，实行市、县、乡镇、村四级联动的土地流转服务网络体系，为流转双方提供政策咨询、中介委托、双方洽谈、价格评估、合同签订鉴证、登记备案等服务。二是建立制度管理体系。以签订书面合同和等级备案制度为基础，通过对农地流转过程中双方签字的有效授权证书管理体系，建立电子永久性流转台账，进行网络登记备案。三是建立纠纷调处体系。建立村级协商、乡镇调解、县（区）仲裁的农村土地承包纠纷调处体系，县乡两级建立调解工作组，制定规范的纠纷调处仲裁的程序、方法和制度，确保流转纠纷的及时化解，切实维护流转双方合法权益。四是充分发挥新型村级组织职能作用。各级政府应积极探索建立完善农村土地集体产权制度体系，健全村级集体经济土地流转管理机制，明确农民拥有的集体资产、土地股份及经营权利，妥善解决土地流转中涉及农民利益划分、土地确权合法性等问题，营造良好的土地规模经营环境，推进土地流转向规模化、效益化方向发展。
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