地方政府环境政策执行偏差及其矫正
中图分类号：D625 文献标识码：A
1.问题的提出
近年来，在地方经济建设的快速发展中，环境问题日益严峻，虽然许多地方政府也认识到了环境问题的严重性，并出台了相关的环境保护条例，但许多地方政府环境政策执行出现了偏差，并没有取得预想的效果。而关于环境政策执行偏差的原因，一些学者从不同视角进行了分析。韩涛认为，环境政策的制定关乎国家的生态环境安全，然而目前，我国专门对环境政策制定理论的系统性研究仍比较薄弱[1]。胡建华认为，我国的环境政策执行还存在问题，如政府和公民环境保护意识差、环境政策执行机构权力配置偏弱、执行主体职责不明、执行手段和原则固化硬化以及执行偏差的矫正存在缺陷等[2]。梅献忠认为，在我国的环境立法和政策中，虽有不少关于公众参与的规定，但缺少有关公众参与的方式、方法问题[3]。李建友认为，如何实现经济发展与环境保护共生，是当今迫切需要研究的重要问题[4]。
现阶段的相关研究，一方面侧重于全国范围的环境政策执行研究，对于不同地方不同背景的具体环境政策研究不多；另一方面侧重于怎样完善环境政策、如何创新政府对环境政策执行的管理方式以及运用何种工具增强环境政策执行的力度等方面研究，然而，这些方面的研究基本都是强调环境政策执行过程中的部分环节，未能对环境政策执行的全过程进行系统的研究。T?B?Smith的过程模式理论是公共政策执行模式研究理论中比较有代表性的一个理论模型，该理论认为政策本身、政策执行机关、目标群体和环境因素是影响政策执行的“四个变量”。
因此，本文尝试以地方政府环境政策执行为研究对象，基于政策执行过程模式的视角，从政策本身、政策执行机关、目标群体和环境因素等方面对地方政府环境政策执行进行比较系统的分析研究，有助于进一步探究地方政府环境政策执行偏差的原因，为提升环境政策执行效果提供新的思路和路径。
2.过程模式视角下的地方政府环境政策执行偏差及原因分析
环境政策执行是指环境政策执行主体在一定的组织机构内充分调动和运用各种能力与资源，通过一系列贯穿于资源与环境保护的相关活动及执行主体与目标群体之间的沟通与协调，最终将环境政策计划、方案、决定、目标转变为现实的实践活动过程[5]。因此，环境政策执行并非是一种单向流动，而是一种涉及执行主体和目标群体双向持续互动交流的过程。地方政府环境政策执行偏差是指地方政府环境治理的效果达不到预期的积极效果，出现了偏差。本文根据T?B?Smith的过程模式理论，从政策本身、政策执行机关、目标群体和环境因素等方面对地方政府环境政策执行偏差的原因进行分析。
2.1从环境政策本身看，地方政府环境政策具有滞后性
近年来，随着地方经济建设的快速发展，地方政府面临的环境压力越来越沉重，环境保护任务也变得越来越繁重。但不少地方政府的环境政策制定却比较滞后，如国家为了适应当前污染防治和生态保护的实际需要，已经于2014年4月通过了《环境保护法》的修订案，而许多地方政府的环境保护条例却迟滞多年才出台。地方政府环境政策跟不上国家层面的环境政策发展步伐，环境政策明显跟不上环境问题的变化。环境政策的滞后性使得环境政策执行主体在执行环境政策时出现政策与实际情况不相符的情况，导致执行无据可依。
2.2从环境政策执行机关看，执行手段单一，执行机关的协调合作有待加强
环境政策的有效执行，既需要执行主体强烈的环保意识，也需要执行主体强有力的贯彻执行。一些地方政府官员环境保护意识缺乏，环境政策执行手段单一，加上受到上级考核指标的影响，经济指标所占考核指标的比重比较大，即使知道某些项目的实施会带来一定的环境污染问题，仍会争先引进项目，甚至还会充当这些项目的保护伞，忽视公共利益。不少地方政府实际环境政策执行中，忽视法律手段、经济手段、行政手段、教育及宣传手段等执行手段的综合运用，往往采用行政手段来例行执行，这种执行手段??施起来简单，成本也不高，但效果差强人意。
而且，环境保护涉及环保、国土、林业、农业、水产、安监、交通等环境管理部门比较多，环保行政部门对于环保工作起到总负责的作用，而其他部门则起到配合分管的作用。下级环保行政部门既受上一级的环保行政部门的领导，又要受当地政府的管理，由于上一级环保部门与当地政府工作的重心不一样，上一级环保部门只需把环境政策落实到位就可以了，然而，各地政府的工作重心却是要把当地的经济建设发展起来，这就使得下一级的环保行政部门在环境政策执行时左右为难，影响了环境政策的有效执行。环境政策执行机关的协调合作仍有待加强。
2.3从环境政策执行目标群体看，对环境政策执行主动参与和支持程度低
环境政策执行工作涉及的目标群体十分广泛，其中比较有代表性的目标群体是企业、公众及环保NGO。这些目标群体对环境政策执行主动参与和支持程度低，主要表现在：
一是企业违法成本过低，忽视环境保护。从企业的角度看，因为违反环境政策所受到的处罚远不及环境治理的成本高，所以理性的企业人会选择成本较低的一种方式，这就导致企业愿意缴纳罚款而不愿意真正地投入环境治理。 二是公众参与机制不完善。公众积极参与公共事务管理是我国国家治理机制创新的一项重要举措，虽然公众在环境政策上有参与和监督环境保护的权利，有举报违反环境政策的权利，但是当前公众参与机制很不完善，广大民众很难了解到真实的环境情况，而地方政府没有搭建好适合公众表达自己诉求和建议的沟通渠道，再加上政府部门对公众的诉求和建议不能及时处理、反馈，导致信息交流不及时、不畅通等，这些都会阻碍到公众参与。此外，对于公众举报的事件，如若对政府的利益不利，这些举报就会被压制或无人处理，这在一定程度上打消了广大民众主动参与环境监督的念头。
三是环保NGO面临发展困境。个人参与环保的力量是有限的，但环保NGO参与环境政策的执行所做出的贡献是不容小觑的。环保NGO作为民间组织，它的组织成员来自于广大的人民群众，在宣传环保知识、调动公众参与环保活动的积极性上都起到非常重要的作用；同时，环保NGO中有许多具有丰富的环保知识和经验的组织成员，这对环境政策的有效执行会产生一定的推进作用。但目前地方环保NGO仍然面临着官方介入程度过大、自主权利过小、资金短缺、环保专业人才素质有待提高等困境。
2.4从环境政策执行环境看，传统行政文化和唯GDP论政绩观等的消极影响
长期以来，我国行政文化中滞留着诸如官僚主义、形式主义等消极因素，这些消极因素会潜移默化地影响环境政策执行人员执法的效果，削弱其合法合理的执行责任感。行政人员责任意识缺乏，执法意识与服务理念不够，都会导致他们看不到环境政策执行的重要性，以致他们在执行环境政策时，发生一些无作为的情况。
不少地方政府只重经济考核、唯GDP论的政绩观也不利于环境政策的执行。为了完成或者超额完成经济指标的任务，通常采用粗放型的经济增长方式，这会对生态环境造成破坏。
3.过程模式视角下地方政府环境政策执行偏差的矫正建议
3.1科学制定环境政策
当前地方污染防治和生态保护工作愈加严峻，为了顺应当下环境维护新形势的要求，提高环境的生态品质，更加有效地完成环境保护任务，开辟经济和环境的可持续发展道路，当地方环境保护条例与国家法律的有关规定不尽一致时，应当按照法制统一的原则及时予以修改，提高地方环境政策制定与全国环境保护政策的衔接性，好让环境政策执行主体执法时有法可依。
3.2强化环境政策执行主体的环保责任意识，加大环境政策的执法力度
优良的生态环境提高了人类的生存质量，是公共利益追求的目标。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念[6]。因此，要开展好地方政府环境政策执行工作，首先，强化政府主体的环保责任意识，让他们能够意识到生态环境保护工作对广大民众生活的重要意义，改变政绩考核方式，提高完成环境政策执行效果在绩效考核里的比例。地方政府主体要明确优良的生态环境是公共利益追求的目标，始终围绕经济发展和环境保护的协同发展，关注生态环境问题，积极推进政府主导型的环境保护战略，保证公众的环境公共利益的实现；最后要转变现阶段的经济发展模式，坚决不走“边污染边整治”的错误道路。
环境政策执行机关不能一味地采取例行的行政手段，要采取多种手段加大对违法企业的执法力度。首先，对违反环境政策的相关企业，应当处以政策规定最高限的相关处罚；其次，对于污染严重的企业，不仅要采取经济手段对企业进行经济处罚，还应要采取法律手段对企业负责人追究法律责任；最后，对于屡犯的企业，应该加大环境政策的执法力度，采取相应的行政强制措施，如禁发或吊销排污许可证、查封或扣押企业财产等。
要加强环境政策执行部门的协调合作。环境政策执行是一种复杂、系统的过程，需要各个相关部门的高度协调配合才可以有效的执行。因此，要落实相关部门的责任，把环保工作以责任制的形式分配给每个相关部门，让环保部门对其他相关部门履行责任的情况进行统一的监督。同时，上一级环保部门应该要增强和当地政府主体的沟通交流，沟通不了的，上一级环保部门应该请求上一级的政府进行协调，把环保工作纳入到当地政府的考核体系中，并建立问责机制，强化环境政策的有效执行。
3.3引导目标群体参与环境政策执行
一是加大企业的违法成本。应同时对企业本身和企业内部实施违法行为的个人实施惩戒，利用双渠道的责任体系加大其的违法成本。这不仅强调了对企业本身的惩戒，而且也强调了个体对于违法责任的承担，对于个体具有更好的预警和震慑效果。
二是完善公众参与环境政策机制。政府部门要主动公开环保工作信息，让公众可以充分了解环境信息，了解本地区目前的环保工作情况，保证公众的知情权；其次，可以建立公众参与会议制度，公众选举代表出席相关环境保护工作会议，提出自己的意见和建议，通过完善群众参与制度和法律法规，调动群众的积极性和参与度[7]。最后，加大力度推进环境公益诉讼机制的建立，当环境政策执行相关人员无作为的情况下，公众可以向法院提起诉讼。
三是积极培育环保NGO。地方政府应该积极鼓励和支持环保NGO参与到环境政策执行中来。首先，地方政府要肯定环保NGO的合法身份，给予环保NGO自主决定的权利。如果NGO的官方色彩过浓，民间性、自治性淡化，那么容易忽视或难以代表成员的利益和愿望，就会丧失必要的社会信任和支持，也影响了其社会参与能力[8]。因此，环保NGO可以承担的工作地方政府应该放手，并且给予环保NGO自主决定的权利。其次，要拓宽环保NGO的资金来源渠道。再次，地方政府可以帮助环保NGO培训环保专业人才，提高人员的综合素质，以应对现在越来越复杂的环境问题。
3.4摒弃不良的行政文化，改进政策执行环境
环境政策执行人员应该转变长久以来形成的官僚作风，摒弃传统的官本位思想。首先要加强责任意识的培养，树立科学的工作作风，提高他们的工作技能，从而更好的完成环境政策任务。其次，在环境政策执行中，要认真听取公民、环保NGO的意见与呼声，致力于完成广大公众提出的相关问题。
各地政府要转变发展理念，改变目前的经济建设方式，将粗放型经济建设方式向集约型经济建设方式改变，不能走先污染后治理的路子。首先，要在保证经济发展的前提下依然保持着良好的生态环境，改进落后的生产方式，发展密集型产业；其次，要大力发展环保高科技行业，大力引进相关人才；再次，推行产业发展循环化，各地政府可以鼓励企业引进技术或加强技术的创造，提高对能源的循环利用。
总之，环境作为人类得以存在的载体，关系到每个人的切身利益，人与自然的和谐发展是人类21世纪关注的焦点。各级地方政府应转变依赖于引进污染企业和资源的过度开采消耗的粗放型经济增长方式，从环境政策本身、环境政策执行主体、目标群体以及环境因素等不同维度深入分析了地方政府环境政策执行出现的偏差及原因，通过科学制定环境政策、强化环境政策执行主体环境责任意识、引导目标群体参与环境政策执行、摒弃不良的环境因素等路径逐步矫正环境政策执行偏差，以不断提升环境政策执行效果，才能真正实现环境保护的目标。
