新形势下地方政府投融资平台转型发展的思路
中图分类号：F812.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01
引言
地方政府投融资平台在解决1994年分税制改革后地方政府财力不足方面起了一定的作用：促进了区域经济的发展，推进了城镇化建设，为地方政府进行了投融资体制的创新提供了平台工具。但日益庞大的债务规模、融资方式单一、缺乏持续偿债机制等问题也成为影响我国经济发展的风险隐患。为此，中央政府不断出台新的措施规范地方政府投融资平台。国发〔2014〕43号文明确政府和融资平台的责任，剥离融资平台公司政府融资职能。财预〔2015〕225号文明确对地方政府债务实施限额管理，取消融资平台公司的政府融资职能。2015年1月1日起实施新修订的《中华人民共和国预算法》明确切割政府债务和融资平台债务，指出地方融资平台公司举借的债务依法不属于政府债务。日益严格的监管环境，对地方政府融资平台是挑战，更是转型发展的?C遇。
一、地方政府投融资平台现状
据Wind统计数据，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。审计署2013统计了全国7170家地方政府融资平台公司，其中，仅有4.08万亿元的债务被纳入地方政府债务，而Wind统计的1451家发债平台2013年末的有息债务就超过30万亿元，所以大部分的平台债务未列入地方政府债务。
二、地方政府投融资平台存在的问题
1.未按现代企业制度规范运行，缺乏完善的法人治理结构
很多地方政府投融资平台虽然成立的时间已经很长，但仍然无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：重投资、重建设、轻经营、轻管理，公司发展战略定位模糊，管理模式难以适应市场化发展方向，法人治理结构有待完善。
2.投融资方式比较单一，缺乏持续有效的偿债机制
融资方式单一、过多依赖土地预期收益是平台公司融资的突出特点。由于资产及现金流未能全覆盖，低成本、高额度、灵活多样的企业债券、收费权信托、资产证券化等融资方式不能得到运用，吸引社会资本（含外资）参与城市建设的尝试较少。债务偿还的来源多靠土地出让金、负债融资、借新还旧，缺乏持续有效的偿债机制，融资平台缺乏可持续发展能力。
三、地方政府投融资平台转型发展思路
1.投融资平台模式选择
针对日益严格的监管环境，亟需建立一个大企业集团，下辖多元化、多层次的面向市场化的实体企业，同时需要在业务选择领域、盈利模式、融资来源等方面进行适时的创新，以适应市场化的需要。
2.建立完善的企业运营机制
地方政府融资平台应根据《公司法》和现代企业制度的要求，完善法人治理结构和投资、经营管理约束机制，成为集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业集团，彻底解决经营责权不明、政企不分、职能混淆等问题，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业制度。
3.建立良好的业务发展模式
（1）统筹资源，开展土地收储融资
根据四部委《关于加强土地储备和融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求，建立健全市级土地收储中心各项职能，纳入国土资源部土地储备机构目录，统筹、协调、管理土地收储工作，调控土地市场和优化土地资源配置；做好土地储备融资，促进征地拆迁工作有力开展。
（2）受托进行土地一级开发
设立一个公司专门从事城镇化建设中的土地一级开发工作，。由土地收储中心授权委托一级开发公司对生地进行开发。土地一级开发的所有资金由一级开发公司通过金融市场筹措，并在生地上进行适当的市政配套设施建设，使之成为熟地。盈利模式上，采取成本加成方式，以一级开发的总成本为基础，核定一个固定收益率（比如8%）作为一级开发的利润率。
（3）代建保障性住房、标准化厂房等房建项目
设立一个专门的房地产开发公司，与地方财政部门签订项目代建协议，负责区域内保障房、标准化厂房、中小企业园等建设项目的投资管理和建设组织实施工作，按照合同约定代为履行项目建设的投资主体职责。代建业务的收益来源主要是按照代建项目投资总额加固定收益率（比如8%），实现现金流全覆盖，结合中国人民银行、银监会银发〔2011〕193号文等政策支持，直接获取银行信贷资金。
（4）参与土地二级开发，增加公司盈利来源
在前期资金压力较大的情况下，先引进社会资本进行房地产开发。待后期实体企业增多、人口增长、土地升值，适时通过控股方式引进有丰富房地产开发经验的公司，以现有的土地出资，共同成立商品房开发公司，进行土地二级开发。
（5）创设金融和类金融机构，优化区域金融支持环境
全资或引进战略投资者参股成立担保公司、小贷公司、融资租赁、保理公司、典当行等金融和类金融机构，一方面可以优化区内金融生态环境，促进区内中小企业发展，另一方面可以提高资金收益。待小贷公司发展到一定阶段，可以引进一到两家有丰富风控和客户资源的银行，共同发起设立村镇银行。待融资平台集团公司发展到一定阶段时，成立集团财务公司，形成资金流的体内循环，使利润留存在集团公司内部。
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