浅析城市基础设施项目中两种融资模式
中图分类号：F294 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-00-03
Analysis of two financing modes in urban infrastructure projects
Zhou Chang， Yu Jian-ping
Chongqing Land Group Co.， Ltd.， Chongqing， 401121
Abstract：The government procurement service financing mode and PPP mode are the main investment and financing mode of urban infrastructure projects. In this study， the reality background， the basic connotation and the basic structure of the government procurement service financing model and the PPP model are elaborated. The limitations and adaptabilities of the two models are further analyzed. This study will provide some ideas for local governments to choose the appropriate investment and financing mode in the constructions of urban infrastructure projects.
Keywords： urban infrastructure； government procurement service； PPP model
引言
城市基础设施项目建设多为政府行为，随着市场经济的逐步活跃，国家的简政放权，资金来源由最初的中央财政全额拨款逐步转变为以地方政府财政拨款为主，地方政府土地出让收入成为城市基础设施项目建设的主要资金来源[1]。城市基础设施项目建设所需资金的特点表现为垫付资金量大、投入集中、回收期长，地方政府为城市基础设施项目建设承担巨额债务。在经济形势新常态下，我国财政收入进入低速增长期[2]，为稳步推进城市基础设施项目建设，地方政府需转变原有传统融资模式，探索新的融资模式和渠道，利用社会力量，加大政府购买服务和PPP融资力度。
本文将对城市基础设施项目建设中推广的政府购买服务融资模式和PPP模式进行对比分析，阐明两种融资模式的现实背景、基本内涵、基本结构，进一步分析各自存在的局限性和适应性，以期为城市基础设施项目建设的融资模式提供借鉴。
一、政府购买服务融资模式和PPP模式的现实背景
党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度，深化经济体质改革，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发[2013]96号）明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展。根据党的十八届三中全会有关精神和国办发[2013]96号文的部署，制定了《政府购买服务管理办法暂行）》财综[2014]96号），确定了政府购买服务应遵循的基本原则，明确了购买主体和承接主体，政府购买服务的内容及指导目录，购买方式和程序，预算及财务管理等相关内容[3]。
《??务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号）中指出，在基础设施等重点领域创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用， 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号）要求运用政府和社会资本合作模式Public-PrivatePartnership，PPP），立足国内实践，借鉴国际成功经验，积极稳妥做好项目示范工作，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》中发[2016]18号）指出创新融资机制，畅通投资项目融资渠道，建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，协调金融机构加大对重大工程的支持力度。综上，政府购买服务融资模式和PPP模式将在城市基础设施项目建设中扮演着越来越重要的作用。
二、政府购买服务融资模式和PPP模式的基本内涵
政府购买服务方式融资的银企合作新模式，是指金融机构为支持政府和社会资本合作，为项目提供较长期限、差别化的优惠利率贷款，政府财政支出的政府购买服务的资金作为贷款项目的还款来源的融资模式。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排，建立跨年度财政预算体系、实现财政预算中长期规划管理，为政府购买服务方式融资的银企合作新模式提供保障。
PPPpublic private partnerships）被译为政府和社会资本合作。加拿大国家委员会将PPP定义为了满足私人与公共需求，实现公共资源分配、风险分担和利益共享机制，私人部门和公共部门之间的一种经营合作模式[4]。美国将PPP定义为兼具外包和私有化特点的公共产品的提供方式，私人资源设计、投资、建设、经营和维护公共项目，满足公共需求[5]。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号文件）指出，政府和社会资本合作PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。叶晓?d等[6]认为PPP是为了实现公共项目的公共效益，私人部门和公共部门建立了项目全生命期合作伙伴的契约关系。程哲等[7]认为PPP 是企业获得政府的特许经营权，由企业提供传统上由政府负责的基础设施、公用事业的建设与服务的方式。 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76 号）指出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。即政府购买服务应该包含PPP，其内涵和外延较PPP项目更为广泛。
三、政府购买服务融资模式和PPP模式的基本结构
1.政府购买服务模式
政府购买服务方式融资流程主要操作分为以下步骤：第一，确定政府购买的服务已纳入政府采购目录；第二，确定采购主体，由市人民政府、财政部门、国土或住房城乡建设部门自身或者委托相关部门作为城市基础设施建设服务的采购主体；第三，确定承接主体。由采购主体通过公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等招标流程后确定城市基础设施建设服务承接主体；第四，签署政府购买服务合同。采购主体与承接主体签订政府购买服务协议，确定服务内容、期限、资金安排等；第五，评级授信。银行根据项目可行性研究报告、城市基础设施建设方案以及借款人财务状况等进行评级授信，确定贷款信用结构、还款来源、金额、期限和利率等；第六，签订融资合同。承接主体以《政府购买服务协议》权益向银行提供质押担保或建成后形成的资产抵押担保进行融资贷款，银行与承接主体签订项目融资合同；第七，贷款发放和还本付息。按照合同约定条件发放首笔贷款，同时按照约定还本付息，还款资金来源是已将签署的政府购买协议纳入未来年度财政预算[3]。政府购买服务模式的基本结构如图1所示：
图1 政府购买服务模式的基本结构
2.PPP模式
项目公司是PPP模式的核心单位，以特许经营公司的形式建立，。项目公司直接对项目进行经营和管理，是PPP管理模式的主体。PPP模式经营模式如下：第一，政府公共部门通过PPP合同授权，形成项目公司，政府公共部门履行其监管职能；第二，民营部门通过股权或合作协议成为项目公司的直接投资者；第三，?目公司向金融机构融资，取得建设资金，还款责任为项目公司，不纳入政府债务，一般是为中长期贷款；第四，项目公司一般通过公开招标方式确定城市基础设施的承建单位，项目公司对项目建设的工程质量和安全负责；第五，项目公司一般通过公开招标方式选择城市基础设施项目的经营承包商，委托经营承包商对城市基础设施项目进行专业日常运营和管理[8]。PPP模式的基本结构如图2所示：
图2 PPP模式的基本结构
四、政府购买服务融资模式和PPP模式的比较分析
1.资金需求方面
政府购买服务融资模式下的项目建设总体成本较低，有利于节约财政资金，运营期财政压力较小，但是建设期投资较大，政府财政近期压力较大。而PPP模式下政府在项目建设期投资较小，可缓解近期财政压力，有利于加快项目的启动速度，但是项目建设总体成本较高，财政资金支出较多，运营期财政压力大[9]。
2.可行性方面
采用PPP模式符合国家投融资体制改革的相关要求，项目公司债务不会认定为政府债务，政府不承担贷款融资担保。而政府购买服务融资模式在政府购买服务范围、承接主体确定、承接主体债务界定等方面仍存在一定的制度不确定性，仍需完善相关制度。首先，城市基础设施项目是否被纳入政府购买服务采购目录。其次，能否采用竞争性磋商或单一来源等方式确定平台公司作为服务商需进行合规性界定。第三，平台公司政府购买服务协议下的各种权益作为质押进行融资易被认定为政府债务，仍需深入探讨。
3.项目管控方面
政府购买服务融资模式下的建设项目所有权为国有企业，公司结构简单，项目操作顺畅，政府管控力度强，有利于项目质量、工期、造价和安全等方面的控制。而PPP模式的股权结构复杂，沟通协调效率较低，且前期工作内容较多，程序繁杂，所需时间长，影响项目开工的时间要求，由社会投资人主导项目工程建设，政府管控力度较弱，不利于项目管理和降低造价。
4.适应性方面
两种投融资模式在资金需求、可行性和项目管控等方面各有特点，城市基础设施项目建设在选择投融资模式时应根据本市财政能力和国有企业的建设运营能力等情况选择适合的投融资模式，从而经济高效的完成城市基础设施项目建设。
如果近期政府财政状况良好，财政承受能力可满足建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求，市场中拥有实力较强的城市基础设施建设和运营的国有企业，且时间紧迫，建议在城市基础设施项目建设中选择政府购买服务融资模式。如果近期财政承受能力难以满足较高的建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求，市场中城市基础设施建设和运营的国有企业实力薄弱，无法独立完成工作或达到预定标准，且时间充裕，建议在城市基础设施项目建设中选择PPP模式。
五、结语
综上所述，在严控地方政府债务的政策背景下，改革创新融资新路径势在必行，且城市基础设施项目垫付资金量大、投入集中、回收期长等特点，政府购买服务融资模式与PPP模式成为城市基础设施项目建设的主要投融资模式，但各自都存在一定的局限性和适应性，各地政府应根据自身的财政状况、建设实力等因素合理选取相适应的投融资模式。
