城镇化背景下开发性金融的理论和实践分析陆书哲
一、 引言
当前，我国已步入经济发展的新常态阶段，不仅经济增长速度相对放缓，同时还面临经济结构调整、发展模式?D变、深化供给侧改革和系统性风险等问题。城镇化是我国当前和未来相当一段时期内现代化建设的主要着力点，也是我国去库存、调结构，扩大内需并推动经济持续健康发展的重要内生动力，因此需要金融体系给予坚实的资金支持。然而，一方面目前我国仍处于转轨经济阶段，市场经济制度尚不完善，金融体系自身也亟需发展；另一方面，即便在成熟的市场经济中也难以解决金融领域外部性等市场失灵问题，这会导致具有正向外部性的项目融资不足。在城镇化进程中，道路交通网络、水电燃气设施等诸多基础性建设项目均属于具有正外部性的长期工程，因此需要创造性地发展新的金融理论和金融工具，使金融体系在当前阶段的城镇化进程中发挥更强更好的作用，进而保障经济的稳定增长。
党的十八届三中全会提出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，同时提出要建立开发性金融机构。开发性金融这一理念在我国最早由国家开发银行提出并加以倡导，近些年作为政策性金融机构改革的方向引起了各界越来越多的关注。从国家开发银行近些年的实践来看，作为一种金融工具创新，开发性金融通过总结政策性金融的经验教训，借鉴商业性金融的治理结构，以市场化的运营方式结合国家信用，在服务国家战略、支持重点行业、培育市场主体、建设金融制度等方面成果斐然。在此背景下，对开发性金融这一理论创新进行深入研究，结合实践经验建立完善的理论框架，并深入探索开发性金融在我国城镇化建设中的实践支持方式，对于保障城镇化融资供给、推动我国经济持续增长具有重要意义。
本文的结构如下：第一部分为引言；第二部分为文献综述，对目前开发性金融的研究情况进行简要的梳理和评论；第三部分对开发性金融进行理论追溯，回顾了开发性金融的实践发展历程；第四部分讨论了开发性金融对新型城镇化的适用性；第五部分针对开发性金融的具体实践提出合理化政策建议。
二、 文献综述
开发性金融这一概念最早由我国国家开发银行所提出，但在早期，学界并未形成概念范畴和理论内涵等方面的共识。陈元（2003，2004）结合国家开发银行的实践经验提出了开发性金融的理论，其核心内容包括：（1）以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，实现政府目标；（2）坚持建设制度和建设市场，“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”；（3）采用国家及政府组织增信的原理及方法，以融资优势结合政府组织协调优势；（4）实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合。而白钦先、王伟（2010）则认为开发性金融只是具有某种特征的特定金融业务领域，在性质上更类似于农村金融、中小企业金融、住房金融等，不能同商业性金融和政策性金融相并列。此外，还有部分文献对开发性金融理论的经济本质提出了质疑：高晖、陈春等（2007）认为该理论只是为国家开发银行进行不公平竞争、以政策性金融优势获取商业性金融利益进行辩护，王伟等（2015）则认为开发性金融业务触角过长过宽过泛，并且进退把握不当。
虽然在一些层面仍存争议，但开发性金融在近年来逐渐被理论界承认已成为不争的事实。陈元（2010）给出了开发性金融较为明确的定义：开发性金融是指国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式。林勇、张宗益（2007）指出开发性金融理论在微观层面是不完全市场金融理论的重要组成部分，在宏观层面上则与现代金融发展理论相通。瞿强、王磊（2014）认为我国处于转型经济阶段，现有的包括产权、土地、地方政府考核等制度决定了政府在公共支出领域可以通过市场化模式开展开发性金融，以提高资源配置效率。财政部科研所课题组（2005）认为开发性金融与公共财政所提供的产品应有所区别，前者应侧重较接近于私人产品一端的、宜于比照商业化模式来管理和运行的、公共性较弱的准公共产品。
三、 开发性金融的发展历程
开发性金融的早期阶段是政策性金融。政策性金融机构最早诞生于欧洲工业化革命时期，并在大萧条时期借由凯恩斯主义兴起开始加速发展。当时，欧美各国政府在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了许多专门的政策性金融机构，这些机构通过杠杆为特定领域提供资金支持，增强了财政支出的效果，在应对经济衰退的过程中发挥了积极的作用。二战之后，凯恩斯经济理论进一步成为主流经济思想，并推动政策性金融进入发展的巅峰期。在这一阶段，传统欧美强国和新独立的原殖民地国家分别实行经济复苏战略和经济赶超计划，各国由政府出资新设了大量政策性金融机构，并迅速涉足经济各个领域，不仅包括现代工业、对外贸易、基础设施建设等战略性行业，而且还担负起部分公共产品供给、社会保障等职能。根据联合国工业发展组织（UNIDO）数据，在1945年～1975年间，全球共成立了123家政策性金融机构，并在1980年达到139家。但在20世纪80年代以来，经济滞胀现象的出现引起了各界对凯恩斯经济理论的质疑，新自由主义经济思潮开始涌现，政策性金融开始衰退。1989年，东欧剧变和华盛顿共识进一步确立了自由市场经济思想的主导地位，而部分政策性金融机构的资产情况却开始出现恶化，各国政府开始大规模缩减资金支持，减少干预。根据国际货币基金组织（IMF）调查显示，2003年全球120个政策性金融机构中，有三分之一存在亏损，另有三分之一不良贷款率超过10%。一些政策性金融机构被迫关闭，剩余的机构也大都开始进行市场化、商业化改革。 政策性金融的衰退源自其后期实践中暴露出的政府失灵问题。从20世纪90年代以前的各国实践来看，政策性金融更偏向于准财政性制度安排，以政府资金投向特定领域，以实现政策调控意图，是财政手段在金融领域的实现工具，并且政策性金融机构也倾向行政化。这种模式在战后的经济恢复期能够快速集中资金进行战略性投资，拉动经济快速增长；但随着经济逐渐恢复并进入繁荣期，随着市场环境的深刻变化，政策性金融的问题与弊端也逐渐开始显现。首先，经济的复苏发展带动了投资的增长，使得商业性金融发展迅猛，而政策性金融宽泛的业务领域使得“挤出效应”开始显现；其次，政策性金融的准财政性职能要求其投向扶贫事业、公共品供给等社会公平、福利性领域，战略导向则要求其投向重工业、军工业等领域，但这些领域的投资周期长、风险高，使得政策性金融机构的财务状况持续承压；最后，行政化的运作管理机制、对经济绩效的重视欠缺、大量的财政补贴、监管缺位使得政策性金融机构的道德风险难以避免，设租寻租问题一直难以得到有效解决。
作为开发性金融的开拓者，国家开发银行对政策性金融所暴露出的政府失灵问题进行了深刻反思，并结合我国的实际国情，从20世纪90年代后期开始进行了一系列改革，开创了开发性金融的新局面。国家开发银行结合理论的发展和实践的积累，通过调整业务范围、减少财政属性和商业属性过强的项目，专注于投资具有正外部性并能够产生合理效益的领域，以财务可持续作为基本要求，并在投资过程中注重“培育市场、建设制度”，实现社会交易成本的降低和整体的帕累托改进。同时，国家开发银行还改变了以往依赖政府财政拨款和补贴的模式，转为依托国家信用支持从市场融资，并通过实行市场化运作，改革公司治理和激励机制，开辟出开发性金融的新模式、新道路。在本轮金融危机爆发后，各国政府在处理危机的过程中发现市场中的金融机构投资呈现顺周期性和短期化，缺乏对经济的逆周期调节功能，难以在危机时期应对剧烈的市场震荡和经济萎靡。然而，中国的国家开发银行在危机前后的成功实践证明了开发性金融的重要性和可行性，引起了各国政府的重视，其所倡导的开发性金融理念也开始广受关注，并纷纷借鉴成立了本国的开发性金融机构。此外，我国在“一带一路”战略框架下主导成立的多边开发性金融机构――亚洲基础设施投资银行也广受全球各国认可，成员国和地区已达到70个。
四、 城镇化中的开发性金融实践
国家新型城镇化规划（2014-2020）指出，新型城镇化要以人为本，以人的城镇化为核心，有序推进农民市民化。人的城镇化意味着以往依靠土地的农民将脱离农村，其生产和消费经济活动都将转移到城镇，而如何满足这一过程中对资金的特殊需求是我国新型城镇化所不可避免的重要问题。整体而言，城镇化中的资金需求可分为三类：第一，新市民的生产需求。在农民市民化的过程中，解决失地农民的就业问题是城?化可持续的首要前提。只有就业得到保障，新市民才能获取稳定的收入，也才能有后续的城镇生活和发展的物质基础。这意味着企业部门一方面需要扩张生产投资，提供更多就业岗位；一方面也需要进行产业转型升级，大力发展能够吸纳更多就业的第三产业。第二，新市民的消费需求。其中，最重要的是新市民对住房的需求。“恒产者有恒心”，满足居者有其屋这一基本的生活需要，在当前城镇房价飙升的背景下对我国新型城镇化的顺利推进尤为重要。但这并不仅意味着需要对新市民的购房需求进行资金扶持，更重要的是可以对供给端的开发建设从资金供给方面入手进行结构性调控。第三，新市民的发展需求。人的城镇化并不仅仅是人的生产和消费向城镇的转移，更重要的是能够享受城镇生活所带来的社会资源集聚、人力资本积累、生产消费的专业性和创新性等高阶发展条件，从而获得人口素质的提升和更广阔的发展空间。这些有赖于城镇的公共产品和准公共产品供给，包括便利的城市交通、丰富的文化教育机构、完善的城镇保障体系等。
从发达国家的城镇化经验来看，对于上述城镇化过程中的资金需求，一般的商业性金融机构能够满足部分商业属性较强、具备较好资金回报的部分，而其他市场失灵部分的资金供给则有赖于地方政府发债或中央政府的财政拨付。但是，地方政府发债的效果取决于债券市场的发展成熟度，而中央财政支出能力则取决于具体的财政制度安排和财政收入能力，这些都不可避免地受制于一国经济和金融的发展阶段。从我国实际来看，巨大的经济、人口压力和城镇化的快速发展决定了我国不具备长时间自发演进的时间和空间，也没有足够财力承担自然发展的成本。然而，开发性金融对城镇化进程中的资金需求特征具有良好的匹配相适性。从生产需求来看，大量的中小型企业是城镇化过程中容纳新市民就业的主力，并且从一般经验来看第三产业也是以中小型企业为主。但是由于缺乏合格抵押品和有效的信用基础，中小企业长期难以从商业性金融机构获得可接受成本范围的资金。开发性金融机构可以通过自身的资金低成本优势以更合意的价格为中小企业提供资金，并且其自身的信息优势也可以从长期规划角度为中小企业的生产经营提供帮助。从消费需求来看，由于商业性金融以追逐最大利润为目的，天然地存在推高房产价格的动力。在实践中，一方面以高杠杆支持房地产公司竞标开发，一方面又通过房产销售将杠杆转移给居民部门的形式分散化风险。即便是二手房的流转过程中，商业性金融为保障自身贷款资产安全，也存在推高房价的动力。实际上，商业性金融机构已同房地产市场产生了过于紧密的联系，形成了一定的系统性风险。开发性金融能够代表政府意志，体现政府的调控意愿，如果将房地产领域的个人和企业融资归口管理、实行专营，将有助于抑制房价炒作和过快增长，保障城镇化的平稳发展。从发展需求来看，城市基础设施等公共产品的建设一般需要较长的周期，前期收益性较差，并且一些大型项目具有相当大的规模效应，需要相当大的投资规模才会有合意的回报，因此商业性金融机构难以完全介入。开发性金融可以通过协调政府规划，实现长期的资金匹配，并可以发挥对项目的增信作用，实现杠杆功能，撬动商业性金融机构的跟随投资，从而实现有效充足的资金供给目标。 五、 政策建议
当前，开发性金融无论在理论还是实践方面都尚处于新兴阶段，一方面自身仍需要持续发展完善，另一方面也需要面对质疑和挑战。在这一过程中，政府需要对开发性金融的实践进行引导，才能充分发挥开发性金融对我国新型城镇化的重要支持作用。
1. 明确开发性金融的业务领域和边界。由于开发性金融能够借助政府增信融资，资金成本从长远来看会低于一般商业性金融。如果在业务领域和商业性金融产生竞争，将使商业性金融机构处于不平等的地位。理论上讲，开发性金融获得准主权级国家信用和政府组织增信是为解决金融领域的市场失灵问题，因此开发性金融应更关注制度建设和市场培育，打破制度瓶颈，降低交易成本，投向具备一定正外部性、商业性金融供给不足的领域。具体到城镇化建设中，则包括长期建设项目、城市基础设施、中小企业等，同时避免参与一般性工业产业领域，以免形成“国进民退”的挤出效应。
2. 建立现代公司治理制度。与政策性金融机构相比，开发性金融机构虽然在业务方面都围绕国家战略和支柱产业来开展，但相比之下具有更加市场化的治理特征，需要自主决策，自负盈亏。虽然借助高信用等级使得资金成本较低，但开发性金融机构的成本约束仍然存在，需要达到“保本微利”的目标以实现财务的可持续性。因此，开发性金融机构需重视公司治理问题，建立包括董事会、高级管理层、监事会在内的现代公司治理架构，以及严格的内控、会计、项目审批制度等，以保证决策科学和财务健康，从而避免政府失灵。
3. 建立资本约束机制，加强外部监管。自政策性金融诞生以来，关于如何对其进行监管的问题一直存在争议。其中一个重要的问题在于这些机构不受资本约束，易于盲目扩张、累积风险。考虑到开发性金融机构不再依靠财政补贴、自担风险，就应该参照商业性金融机构的标准，建立资本约束机制，补充资本金。由于?_发性金融机构的政府主导性质，资本金的来源应主要为财政资金，也可以包括社保、外储等体现公共性质的资金主体，机构自身盈利后上缴的利润和税收也可以作为补充资本金返还。在一定条件具备之后也可以吸纳部分社会资本或战略投资者，但要保证机构的政府主导性。在其他外部监管要求方面，也可以参照商业银行制定监管要求和标准，由银行监管机构确保其合规经营。
