香港强积金制度对完善内地企业年金制度的启示

时间：2018-05-04

　　中图分类号：F840.612 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2017）03-0039-07

　　一、引言

　　20世纪90年代，随着香港出生率持续走低而预期寿命不断提高，老龄化问题日益突出，未建立统一养老金制度的弊端也逐渐显现。在此背景下，香港强制性公积金制度应运而生且成效明显。在强积金制度①实施前，香港只有约1/3的就业人口享有退休保障。为扩大退休养老保障的覆盖面，促进日渐老化的就业人员为退休生活而储蓄，香港特区政府自1995年8月开始探讨和制定了《强制性公积金计划条例》，并于1998年9月成立了“强制性公积金管理局”（以下称“积金局”）负责有关监管工作。2000年12月1日，强积金制度正式实施，并成为香港最有影响力的社会政策之一。

　　为了确保强积金制度的顺利实施，香港积金局持续对强积金制度进行了修订和完善。如2015年1月修订的《2015年强制性公积金计划（修订）条例》，增加了强积金累算权益提取安排的灵活性；2016年5月修订的《2016年强制性公积金计划（修订）条例》，通过一项类似生命周期基金的“预设投资策略”新政策，来帮助没有作出投资选择的成员进行投资管理。

　　由于强积金制度与职业退休计划相比在受托管理、投资管理、归属转移等方面具有先进性且实施效果很显著，香港市民对制度信心日渐增强，香港政府也鼓励市民将其他相关退休计划转为强积金计划，这极大地提高了香港退休保障的覆盖比率。截至2015年底，全港有73%的就业人口参加了强积金计划，强积金制度的总净资产达到5913.2亿港元，基金从设立至2015年底扣除费用后的整体年化回报率为3%，高于同期年均通胀率（1.7%），实现了较好的保值增值效果。

　　作为一种确定型供款制度（DC），香港强积金制度具有足额资金保障，并且完全个人账户累积的强积金没有把养老金支付的担子转嫁给下一代，有效缓解了人口老化带来的经济压力，不会产生代际财政负担。

　　香港地区地域较小，且有较好的条件通过一种制度方案以解决全社会的养老保障问题，而内地的情况则较为复杂。我国内地的多层次养老保险制度体系主要由基本养老保险（城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险）、企业年金（含职业年金）和个人储蓄性养老金三个部分组成。虽然基本养老保险制度结合了现收现付制与基金累积制两种制度的特征，参保人数已达8.58亿人，有较高覆盖比率，但其整体运营管理效率较低，如其作为养老储备，养老金替代率较低，存在养老储备不足的老年贫困风险。而目前我国只有6.55%[1，2]的城镇职工基本养老保险参保者加入了企业年金作为一种补充养老。

　　事实上，已有研究中不少学者对现收现付制存在不同看法。支持现收现付制的学者认为，在一定的条件下，现收现付制可以无限持续下去[3]；但也有一些学者认为，随着经济的增长及人口老龄化的加剧，现收现付制养老金体系将面临严重的支付危机[4]。世界银行（1994）、智利等则认为，基金累积制能很好地解决老龄化支付危机问题，并获取较高的投资收益。也有学者认为，公共管理的养老基金只要拥有良好的治理结构，也可以获取较高的福利和收益[5]。

　　有学者主张借鉴他国及地区的先进经验而大力发展企?I年金制度，认为应从税优模式、风险防范、管理机制等方面进行改革[6]；也有学者认为，内地应实现养老金运营主体由集中垄断型向分散竞争型转变，投资工具由单一化向多样化转变[7]。

　　香港强积金对参与者完全放开投资决策权，属于一种更“纯粹”的DC型养老金制度，这与企业年金有差异。有学者认为投资权限的放开可能会将投资回报的不确定性传递给参与个体，从而产生较高的管理及监管成本，存在较大的政治风险[8]。也有不少学者将香港强积金制度和新加坡、台湾等国家或地区的养老金制度进行了比较分析[9，10]。谷玉安（2012）认为应借鉴香港强积金成熟的管理经验，来建立基于个人账户积累且覆盖全国包括农民工养老保险制度[11]。张志勇（2013）认为，香港强积金局主张在市场体制外考虑引入非营利机构、自负盈亏的机构、社团组织或个别专业团体担任强积金运营者的这一做法，对我国内地进行企业年金制度的顶层设计具有一定的借鉴意义[12]。

　　综观已有研究，大都偏重于对香港强积金制度和其他国家或地区进行比较分析，而对香港强积金制度的运作模式与制度特点并没有进行详尽展开分析，对内地企业年金制度面临的主要问题也分析得比较笼统，从而难以得出较强针对性和实用性的政策启示。鉴于此，本文将进一步探讨香港强积金制度的发展过程、实施效果、运作模式与制度特点，从而得到它对完善内地企业年金制度的借鉴意义和政策启示。

　　二、香港强积金的运作模式与制度特点

　　（一）强积金的运作模式

　　1.以信托形式实行专业化分工运作。强积金计划运作以信托模式为基础，其缴费、运营、投资、支付等流程均由私营机构负责，每个受托人可提供一个或一个以上的强积金计划及成分基金供参与员工选择。积金局负责强积金的外部监管，并设立专业弥偿保险和补偿基金保障制度来确保强积金计划的运行安全。除受托人和积金局，参与者还有计划管理人、保管人、强积金产品保荐人、强积金中介人、投资经理等（如图1所示）[13]。目前，积金局核准的每19名受托人中，有15名受托人实际承担了计划管理人的职责，而这15名计划管理人也大都会把一些或全部行政职能委托给不同的服务提供者[13]。与同样采取信托形式运作的内地企业年金市场相似，强积金市场服务机构也通过在同一金融集团内部整合多项管理人资格，达到既能相互制衡，又能提高运作效率、减少成本的目的。　　强积金市场的服务机构存在着其自有特色。一方面，强积金制度对计划发行阶段的产品设计职能非常重视，通过强积金产品保荐人机制，强化了保荐人对产品和服务核查的责任，从而提高了市场上强积金计划的质量；另一方面，强积金计划的营销也呈现中介化经营模式，除直接与计划受托人建立销售关系，委托人还可通过强积金中介人参与强积金计划，尤其是在雇员自选安排实施后，中介人会更积极地向员工推销强积金计划。综合来看，强积金营销中介之所以能专业化发展，其原因主要有三：一是强制性参与强积金的中小企业众多，受托人将部分营销职能外包出去可以节省成本和精力；二是强积金市场上大都是集成信托计划，计划内成分基金为标准化的基金产品，有利于促进产品销售；三是雇员自选安排及特别自愿性供款制度的实施，放开了员工自主选择权。

　　2.采用双层投资管理模式。强积金计划下设的各类成分基金在产品前端汇聚大量分散资金，满足了企业和员工选择的多样性，其直接投资于各类准许投资项目的模式属于强积金投资管理的第一层。此外，成分基金还可投资于核准汇集投资基金及2002年获批的核准紧贴指数集体投资计划两种后端集合产品（可以配置给强积金成分基金及其他养老计划和机构投资者，但不对个人销售），这可算作强积金投资管理的第二层[14]。两种后端集合产品的发展强化了组合投资②管理，实现高效率、专业化的投资产品配置，这属于组合投资管理的范畴。也就是说，在一套适合养老金投资特性的评级体系下，由专业投资管理人从产品库中筛选出各类型目标产品，由此构建标准的投资组合产品。截至2015年底，强积金市场上共有核准汇集投资基金292个，紧贴指数集体投资计划130个（如图2所示）[15]。在双层投资管理模式下，强积金市场竞争充分，市场投资效率和专业化程度得到了有效提高。

　　（二）强积金制度主要特点

　　1.在养老金框架中处于强制性核心地位。香港地区由于没有政府管理的强制性供款制度，居民养老金主要来源于第二支柱强积金。按照香港强积金计划条例规定，任何年满18岁、未满65岁的三类就业人员③均受强积金制度保障。2000年6月1日以后入职的公务员也纳入强积金计划。从香港整体养老金制度框架来看，强积金供款不仅衔接了自愿性供款的补充年金制度，还通过特别自愿性供款账户安排嫁接了第三支柱个人储蓄的功能④。员工无需通过供职企业即可自由买卖一些强积金计划下的成分基金，既可为养老金增加额外保障，又保留了资金随时提取的灵活性。通过这种制度安排，增加了强积金市场的投资参与度和感受度，促进了养老金的市场化发展。在特别自愿性供款纳入强积金制度后，供款数额呈逐年上升趋势，并已接近自愿性供款总额，参与者对其认同感日益增强。

　　2.享受完善的税项宽减政策待遇⑤。在积金局及特区政府税务局官方网站可查询到关于强积金的强制性供款及自愿性供款的税项宽减政策、相关问题答疑以及详细的指引文件。强积金的投资回报、企业和员工双方所作的强制性供款以及企业为员工所缴纳的自愿性供款均可以享受企业和个人利得税扣减（如表1所示）⑥。需要注意的是，员工的自愿性供款在缴费阶段需全额缴纳个人利得税，而在领取阶段则无需重复缴纳。为鼓励企业多为员工缴纳自愿性供款，政府规定在缴费阶段，企业的自愿性供款还可豁免工资基数10%的企业利得税所得额；如果员工离职并为企业服务十年或十年以上，企业为员工缴的自愿性供款部分在个人领取阶段也可豁免个人利得税。总体而言，强积金制度下企业缴费的免税扣除额上限为员工总薪酬的15%，员工缴费部分的免税扣除额上限为5%。

　　3.制度设计体现了灵活性和人性化。其灵活度主要表现在：一是员工有选择强积金计划下成分基金及其投资比重的权利。二是增加了员工选择受托人及计划方面的权限，员工每年都有一次无需通过供职企业即可将供职期间个人缴纳的强制性供款全数转移至自选计划的机会⑦。此外，自雇人士由于具有自我雇佣性质，在累算权益的转移方面拥有比一般员工更大的灵活度，可随时将累算权益全数一笔转移至其他自选的强积金计划。三是累算权益可采取三种方式领取：员工年满65岁退休时可选择一次性领取、分期提取⑧或全数保留的方式处理累算权益。其人性化主要表现在：一是不会过多增添低收入人群压力。强积金强制性供款比例较低，企业缴纳的强制性供款即刻便归属于员工个人，不会对员工形成约束，并且对于收入低于标准的员工企业必须为其供款，而员工本人可自愿选择缴费或不缴。二是待遇领取有困难时的特殊考虑。强积金制度规定，在提前退休（须年满60岁）、永久离开香港、完全丧失行为能力、罹患末期疾病、账户只有小额结余或死亡等六种特殊情况下也可提前提取累算权益。

　　4.重视资金运营成本与收费的监管。由于信息不对称和经济利益不一致，养老金存在长期运营成本较高的风险[16]。此外，由于强积金制度的灵活性较高，并且参与企业中中小企业和自雇人士众多，使得强积金制度的行政成本较高。作为监管机构，积金局一直把提高运营效率、降低强积金基金的收费与开支作为工作重点。积金局主要通过三个方面的监管措施来降低强积金制度成本，促使收费下调：一是统一信息披露的标准。2004年公布的《强积金投资基金披露守则》，以法规形式规定在强积金行业内必须使用统一的标准披露收费情况和基金表现。2004年开始，积金局规定所有强积金计划需以基金开支比例这个单一指标反映强积金基金的费用开支情况，确保参与计划员工能够及时清楚地查询收费标准和基金表现⑨。二是进行有效的内部整合。积金局通过整合强积金计划、成分基金及合并低效率账户来提高运营效率，优化行政程序，并在2008年通过法规的修订，方便了整合的实施。三是引进市场化竞争机制。主要通过雇员自选安排、特别自愿性供款等竞争性制度安排，让员工做出市场化投资选择[17]。在这样市场化的竞争环境下，强积金营运成本得到有效降低，同类基金的管理费率的差异较小。在2007年12月至2016年6月期?g，强积金基金的平均基金开支比例已由2.1%下降至1.57%，减幅达25%（积金局，2016）。　　三、内地企业年金制度的现状及面临的主要问题

　　（一）内地企业年金制度的现状

　　近年来，我国企业年金积累基金增速明显放缓（如图3所示）：从2012年的35%下降到2015年的23.9%，特别是城镇职工基本养老保险基金累计结余增速呈现出连续五年下降的明显趋势，从2011年的26.9%下降到2015年的11.2%，降幅高达58.4%。

　　从我国企业年金和企业基本养老保险参与职工数增长情况来看（如图4所示），与城镇职工基本养老保险稳健增长的态势不同，企业年金参与职工数增速均呈现明显下降趋势，并且已趋于停滞状态。在2011―2015年间，企业年金参与职工数增长率从18.1%快速下降到2015年的1%，降幅高达98.3%。综合来看，企业年金累计基金规模占基本养老保险基金累计结余规模比逐年提升，占比约为27%，但其整体规模仍然较小；企业年金参与职工人数仅占城镇职工基本养老保险参保人数的6.55%，并且两者的参保人数占比与规模占比差距过大。尤其是近年来，基本养老保险基金累计结余增长慢于企业年金，但参与职工增长却快于企业年金，这也侧面反映了职工基本养老保险基金养老金支付面临形势较为严峻。同时，我国企业年金制度发展相对乏力，更凸显了加快发展我国企业年金的必要性和紧迫性。

　　（二）内地企业年金制度面临的主要问题

　　1.基本养老保险制度的双重性质制约了企业年金的发展空间。长期以来，我国内地养老保障过度依赖于由政府公共管理的基本养老保险，基本养老保险名义上采用以现收现付为基础的社会统筹和以完全积累为基础的个人账户相结合的统账结合的制度安排。社会统筹部分资金类似于“税”，归缴纳群体公共所有；个人账户资金类似于“费”，归缴纳者个人所有[18]。显然，我国基本养老保险既具有“公共养老金”的性质，又具有第二支柱的“企业养老金”性质。

　　从缴费角度来看，目前我国城镇职工基本养老保险中企业缴费占工资基数比例为20%，个人缴费比例为8%，合计达28%，约为OECD（经济合作与发展组织）国家第一支柱和第二支柱缴费的总和[19]。与强积金制约下企业强制性供款5%的缴费比例相比，基本养老保险过高的企业缴费比率，往往让一般企业无力过多关注企业年金这种补充养老保险制度的好处。还有一些企业为节省用人成本用脚投票，甚至不为员工办理正式的基本养老保险，企业年金更是如此。

　　2.企业年金税优政策和模式⑤不够完善。从缴费税优的角度来看，内地基本养老保险企业和个人缴费免税扣除额分别为工资基数的20%、8%（EEE）；企业年金企业和个人缴费免税扣除额分别为工资基数的5%、4%⑩（EET），粗略计算，企业和个人缴费享受到的所得税税优比例分别可达到25%、12%，远远超过了强积金制度的税优政策。同时，企业年金的投资收益在领取环节需缴纳个税，与目前其他金融机构一些投资产品收益免税的做法相比明显不具有优势；实行EET后端纳税模式，不仅与现行《个人所得税法》第四条第七款“按规定发放的退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费”免税的规定相冲突，也与我国养老敬老的社会文化存在较大的冲突[6]。

　　3.企业年金制度缺乏灵活性和人性化。主要表现在：首先，企业年金参与门槛和成本较高，必须同时满足依法参加基本养老保险并履行缴费义务、具有相应的经济负担能力、已建立协商机制三个基本条件才可加入。其次，年金转移困难较大，参与员工在工作变动、升学、参军、失业的情况下，往往会面临年金转移的问题，只有转职后新单位有企业年金的，其年金才可以转移至新单位的企业年金计划中，否则只能继续由原计划管理机构管理。再次，待遇提取条件比较严格，除了符合法定退休条件，只限于出境定居和身故条件下才可以提取，没有困难提取的制度设计。

　　4.以直接投资为主的投资管理模式导致年金管理效率较低。目前，企业年金计划以投资组合为单位进行专户直接投资为主。截至2015年底，全国企业年金投资机构共管理组合2993个，平均每个组合规模仅为3.09亿元，年金组合数比全部公募基金产品数还多301个；而企业年金总规模仅占公募基金规模的11.2%，企业年金投资组合平均规模也远低于公募基金31亿元的平均规模[20]。直接投资管理模式下，企业年金还面临着专户规模差别大、投资经理精力分散和投资效率低等问题。为解决这些问题，2013年4月人社部颁布了《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》（人社部[2013]23号）《关于企业年金养老金产品有关问题的通知》（人社部[2013]24号）两个文件，鼓励金融机构发行并配置养老金产品，推进后端集合型投资管理模式。

　　养老金产品是一种新型的符合养老资金稳健投资特点的标准化资产管理产品，其正类似于强积金市场中的标准汇率投资基金。通过后端集合型养老金产品投管人可以解决在直接投资模式下配置效率较低的问题，便捷地实现对各类资产的实质性配置（如图5所示）。但目前内地单只养老金产品的规模仅刚普遍超过单个年金投资组合的规模，养老金产品的专业化、规模化运作与其他资产管理产品相比还有较大差距。养老金产品的普及和推行还较大地受限于发行机构的资产配置能力和配置标的获取能力。截至2015年底，内地企业年金养老金产品市场总规模达1195.9亿元，养老金产品运作规模占企业年金基金整体规模仅为12.6%，在已经通过人社部备案的226款养老金产品中，实际运作的只有118款，仍有将近一半的已备案养老金产品还未开始运作。

　　四、强积金制度对完善企业年金制度的政策启示

　　1.重??企业年金制度基本框架，突破制度设计的禁锢。（1）对企业年金市场进行“增资扩围”。“增资”即是将部分基本养老保险个人账户资金并入企业年金，减轻整个养老金体系对基本养老保险的依赖。从目前的趋势来看，如果只将具有双重属性的基本养老保险基金全部交给社保基金理事会管理，企业年金的生存空间将更为严峻。当前最大的困难是应考虑建立健全养老保险的缺口补偿机制，对基本养老保险养老金的管理进行科学合理再统筹安排，才有机会让第二支柱企业年金发挥其优势作用，实现这部分养老金的高效运作，促进养老金市场良性发展。“扩围”即一方面降低企业年金加入门槛。强制会给企业带来较重的经济负担，不符合当前我国的经济现状，但最好能增设企业年金自动参加安排机制这样的制度设计[21]。另一方面，打通第二支柱企业年金账户和第三支柱个人储蓄账户的界限，促进养老资产管理领域的发展。可以在企业年金制度范围内允许有条件的养老金融机构申请成立部分备选年金计划吸引个人资金进入，同时也方便了部分转职后供职单位没有加入年金的参与者可选择这类备选年金计划保留年金账户权益。（2）增加有关困难领取的制度安排。可借鉴强积金领取的制度设计，考虑增加在完全丧失行为能力、罹患末期疾病时给予领取权限，让参与者无后顾之忧，增加制度认同感。　　2.减轻企业缴费负担，完善个人税优征收模式。一是实行企业年金个人税优的TEE模式，这种模式对于目前阶段工资基数较高的中年群体来说较为不利，对于青年群体及低收入人群更为有利。强积金制度中与企业年金相似的自愿性供款部分便是采用这种个人征税模式。二是设立一个较低的前端免税比例，对于超过这个比例的前端个人缴费实行TEE模式缴税的“部分TEE模式”，这种模式对各类职工群体较为公平，但是会减少部分个人所得税收收入。

　　3.提升养老金产品在整个养老资产管理市场的普及程度。一方面，应扩大养老金产品的适用范围，允许全国社会保障基金及其他养老金融机构投资者配置养老金产品；另一方面，打破制度壁垒，核准更多国内外优质机构加入养老金产品投资管理市场，增强养老资产管理市场的活力。

　　此外，养老金融机构应在整合规模较小、运营效率较低的企业年金计划及组合的基础上，通过养老金产品后端集合模式的普及，精简人员配置，优化管理流程，增强养老金投资管理的透明度与稳定性，引导更多优质资源在养老金融领域的融合与发展，进而提升整个养老金融领域的资产管理效益与服务水平。

　　注释：

　　①强积金制度基于世界银行1994年发表的一份报告中倡议的以三大支柱提供社会保障模式，即：由政府资助及管理；以职业为本，强制性供款，由私营机构管理；自愿性储蓄。2005年，世界银行进一步提倡五大支柱模式，即无须供款，由政府财政资助及管理（0支柱）；强制性供款，由政府管理（1支柱）；以职业为本，强制性供款，由私营机构管理（2支柱）；自愿性储蓄（3支柱）；非正规支援（4支柱）。香港强积金属于“以职业为本，强制性供款，由私营机构管理”的2支柱模式。

　　②组合投资具有理论依据，其在海外市场经历了实践检验，获得了高净值客户以及机构投资者的认可，如风靡海外的FOHF（Fund of Hedge Funds）、FOF（Fund of Funds）、TOT（Trust of Trusts）、MOM（Manager of Managers）产品，都是有效的组合投资模式。

　　③这三类就业人员包括连续受雇60日及以上的一般员工，从事建造业或饮食业、由企业按日雇用或雇用期少于60日的临时员工，以及自雇人士，豁免人员除外。

　　④强积金供款分为强制性供款、自愿性供款、特别自愿性供款三类，其中强制性供款和自愿性供款都需通过企业缴纳，自愿性供款的最低供款额、权益归属、转移以及提取条件需由企业额外订明。

　　⑤养老金的个人税收征收主要涉及缴费、投资、领取三个阶段。目前世界范围内的养老金税收模式有：后端征税的EET、前端征税的TEE和中端征税的ETE三种（T表示征税，E表示豁免）。

　　⑥强制性供款的企业缴费及个人缴费的供款比率均为5%，3000港元封顶。供款收入分成三段，最低和最高入息收入分别为7100港元/月、30000港元/月。

　　⑦供职期间企业缴纳的累算权益只能留在企业选择的强积金计划中，待员工离职后才可转移。

　　⑧采用分期提取的方式，员工每年最少有四次免费提款机会。

　　⑨基金开支比率由投资管理费、行政成本（包含各种第三方管理人收取的费用）、受托人利润和产品保荐人费用等组成。

　　⑩根据《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2009]27号）及《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税[2013]103号）的有关规定。

香港强积金制度对完善内地企业年金制度的启示