我国构建渐进性环境污染责任保险可行性分析
中图分类号：D922.284 文献标识码：A
近年来，我国重大环境污染事故时有发生，由于环境事故波及面通常很广，因此事故一旦发生造成的损失也往往巨大，但肇事企业因无力赔偿或逃脱赔偿，最终使得污染成本由政府和受害者来承担。如2005年11月吉林中石油所属的苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸导致苯类污染物泄露[1]，事故共造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6908万元，并对松花江流域造成了严重的生态破坏，沿岸居民生活生产都受到了不同程度影响，但停产损失和治污费用却没有得到相应赔偿。事后肇事公司仅被环保部门处以100万元罚款，向吉林省政府支付500万元善后款得以了结，而国家却在随后5年里为此累计投入高达78.4亿元的环境修复资金。实际上目前我国发生污染事故后，民事赔偿实际上只承担直接财产损失和应急处置费用，大部分生态损失是没有承担的。为了分散企业污染赔偿责任，最大限度地保护受害者，尽量减少社会和国家的损失，积极推动以环境责任保险制度为核心的环境侵权救济制度已成为当务之急。
1.环境污染责任保险的定义及特点
环境污染责任保险（Environmental Liability Insurance）又被称为“绿色保险”。所谓环境污染责任保险（以下简称环责险），就是以企?I发生污染事故对第三者（受害人）造成的损害依法应负的赔偿责任为标的保险[2]。在这种保险机制中，排污单位作为投保人（被保险人），向保险公司（保险人）预先缴纳一定数额的保险费，保险公司则根据约定收取保险费，并承担赔偿责任，即对于排污单位的事故给第三人造成的损害，保险人代投保人向第三人赔偿或者支付保险金[3]。渐进性环境污染是指在污染企业合法生产经营的情况下，产生的环境损害，具有价值正当性。渐进性环责险具有公益性、强制性和无过错的特点。
2.我国推行渐进性环责险的需求分析
近年来我国经济高速发展，随之而来的环境污染问题也越来越多。由于公民的环境和法律维权意识不断增强，社会对环保问题的关注度也越来越高，维权诉讼也越来越多，并预计在未来一段时期会保持增长。在这种形势下，一方面较高的法律成本使得企业不得不重视起环保问题，采取措施来降低污染风险；另一方面很多企业主自身逐渐形成了一定的环保意识，主观上愿意为环保问题买单，一旦发生不可预期的环境事故时，也想承担起对生态环境进行修复的责任，因此就产生了通过投保渐进性环责险来降低风险、承担环保义务的需求[4]。
但目前我国现有的环责险试点都是对突发性的环境污染事故承保，对渐进性环境污染还没有覆盖，而渐进性的环境污染时有发生，尤其是在固体废弃物处置领域，因此渐进性环责险存在一定的市场需求。
一般来说，社会需求主要由保险企业、政府部门和投保企业的三方面需求构成。其中政府希望通过渐进性环责险制度的推行可以把风险有效的转移到投保企业和保险企业，而企业接着将风险转移给保险公司，同时保险公司从企业和政府处获得经济收益，而企业也能得到政府相应补贴[5]。保险企业、政府部门和投保企业三方风险及利益流动关系如图1所示。
2.1保险企业需求
在渐进性环责险制度没有推行之前，保险企业不承担风险但也没法获得经济收益，由于保险企业自身是通过承担风险来取得收益的，所以其希望通过建立环责险市场来获得利润。在传统财险和人身保险市场已经饱和的情况下，责任保险尤其是新责任险种市场更具吸引力[6]。同时承保渐进性环责险也有利于保险企业积极承担社会责任，能够增加企业社会声望。
由于渐进性环责险的经营需要较高的成本，保险企业的积极性会受到影响[7]。保险企业经营环责险具有外部经济性，带来的边际社会收益较大，而环境风险的复杂性、损失评估等的高难度性，容易造成保险企业自身的边际私人收益较小，在这种情况下，保险企业经营环责险的供给量通常小于社会最优需求量。因此，为充分调动保险企业的积极性，还需要政府相关部门给予一定地政策支持。
2.2污染企业需求
随着我国对环境风险管理的重视，以及国家相关法规政策的逐步完善[8]，促使企业管理者重视环境风险管理，从而有效识别风险并采取有效措施控制风险。污染企业面临的主要风险后果有：第三者赔偿、生态环境恢复赔偿、刑事责任和罚款、停工损失和声誉损失。其中第三者赔偿和生态环境恢复赔偿属于可保风险，可以通过投保渐进性环责险的方式来转移风险。
在三方关系中，污染企业的博弈策略是希望能够以合适的代价规避风险，通过在政府部门处获得政策支持以降低保险成本，然后在保险公司进行投保降低风险，最终达到企业的风险和成本控制的预期。同时污染企业投保环责险后，保险公司定期或不定期对投保企业的污染防护设施和排污情况进行检查，发现问题及时督促企业整改以达到环保要求，能够尽量避免污染事故的发生或将损失控制在最小程度内。
2.3政府需求
没有推行渐进性环责险时，政府等于承担了三者关系里最大的风险。由于环境污染发生后造成的损失往往巨大，以往仅对肇事企业的罚款是无法承担受害人赔偿和环境修复费用的，而这之间的资金缺口往往由政府来承担，这给政府造成了很大负担，也等于使用社会公共资源来给污染企业买单，造成了巨大税收浪费[7]。因此政府部门期望通过推行渐进性环责险制度促使企业在环境风险管理和应对上投入合理的成本，切实降低对环境和公众健康的隐患，借助市场力量来发现和降低自身环境风险。 3.我国环责险的现状分析
环责险作为责任保险新兴的险种，我国范围内尚未制定专门的法律对其进行具体规范，现有规定大多是出现在别的法律法规中涉及环境因素的条款，仅仅这些依据确定了我国现有环责险制度的基础。除此之外对环境责任保险的直接规定基本处于空白。
全国首例正式的环境污染责任险赔偿案例发生在湖南株洲。2008年7月，株洲一家农药生产企业购买了平安保险公司的污染事故责任险，投保额为4.08万元。2008年9月，该企业发生氯化氢气体泄漏，污染了环境污染事故，保险公司接到企业报告后，支付了1.1万元赔款。目前我国理赔数额最大的环责险理赔案例是山西长治的苯胺泄漏污染浊漳河事故。2012年12月31日，山西长治潞安集团天脊煤化工集团有限公司发生苯胺泄漏事故[9]，造成浊漳河挥发酚超标。人保财险山西分公司接到理赔要求后立刻前往调查事故原委，同时做好事故专家鉴定、保险资金赔付等准备，最终企业共获得405万元赔款。从2007到2014年，我国投保环责险的企业已经超过2.5万家次，保险公司提供的风险保障金累计超过600亿元。根据环保部公开的信息显示，到2014年4月包括22个省（自治区、直辖市）的近5000家企业已经投保了环责险、具有风险保障能力，涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等行业。虽然目前投保的环责险均属于突发性环责险，但很多投保企业也同时存在着渐进性环境污染风险，因此未来渐进性环责险市场潜力巨大。
4.域外主要国家渐进性环责险制度介绍
4.1美国渐进性环责险现状
美国的环责险工作起步较早，经过几十年的发展已成为世界上环?险制度最健全的国家之一。美国环责险的发展是伴随其环境保护法律法规的不断完善而进行的，一方面环保制度完善使企业面临的环境污染责任风险越来越多，增加了对环责险的需求，另一方面也促进环责险制度的发展，从而不断满足风险企业的新需求[10，11]。从20世纪60年代到90年代，美国出台并修改了多部有关环境保护的法规，其中不仅有多处要求有关企业投保环责险的规定，而且严格的责任制和处罚也促使企业积极投保环责险来降低生产运营中的环境风险。20世纪70年代起，随着环境污染诉讼案例的激增，法院对保险索赔的判决以及对环境保险条款的司法解释，从开始的仅认定突发和偶然性污染事故转变为纳入了渐进性污染，这对环境保险市场产生了重要影响。因此购买环责险成了大多数中小企业采用的规避环境风险的可行办法，这客观上为环责险市场创造了大量的需求，也刺激了美国环责险的建立和发展[12]。
4.2德国渐进性环责险现状
德国的环责险采用财务担保的制度。根据德国《环境责任法》规定只有通过政府或金融机构担保的企业可以获得环责险豁免，其余所有企业都要具备环境风险担保。由于政府一般只对公共投资提供担保而银行则很少会对普通企业提供担保，因此在实际操作中德国环责险以强制险为主[13]。同时在1992年12月10日对《环境责任法》进行修改后，渐进性环境污染不再被列为保险责任免除范围，因此保险公司提供的环责险同时承保了突发性和渐进性事故。
同时德国环责险制度的保障范围也在不断扩大。1965年之前，德国的环责险只承保突发性污染事故引起的损失，将渐进性污染引起的环境责任损失列为除外责任；从1965年起，开始承保渐进性水污染造成的损失；1978年后，又对大气和水污染导致的财产损失予以承保。现在德国环责险也包括对因特定设备影响环境而引起的人身伤亡、健康受损或财产损害提供保障[14]。2007年，德国依照欧盟的环保责任法令ELD的规定推出环境治理保险，主要承保对土地、水域及生物圈等造成损害的治理责任，旨在避免环境损失、治理已造成的环境损失和赔偿相关费用。
4.3法国渐进性环责险现状
法国环责险采取的是以自愿为主、强制为辅的模式，其发展历程大致经过两个阶段：20世纪的50年代和70年代。法国的环责险起源于20世纪50年代，起初没有专业的环责险，一般责任保险单上通常将大气污染、水污染、噪声、臭气、光害及温度变化等环境损害造成的损失列为除外责任，只在必要时在一般责任保单下对突发性大气污染或水污染事故附加承保。1977年后，法国多家保险公司共同组建了污染再保险联营（GARPOL），设计了环境污染特别保单，保障范围不仅涵盖偶然、突发性环境事故赔偿责任，也将单独、反复性或持续性事故引起的渐进性环境损害赔偿责任包含在内。GARPOL设立了技术委员会来加强核保和核赔体系控制。
4.4域外国家环责险制度对我国的启示
根据上述对国外国家环责险制度的经验考察，不难发现一些在制度上的共同点。首先，在保险模式的选择上，越来越多的国家都开始采用强制责任保险的模式。其次，在环境责任保险制度发展较早，相对成熟的国家中，保险的范围实现了从只承保突发性环境事故到对累积性或渐进性事故所引起的环境损害也开始承保的转变。第三，政府的大力支持是环责险广泛经营的必要条件。我们应当认真研究国外国家的制度经验，取其精华吸取宝贵经验。
5.我国推行渐进性环责险的发展建议
5.1健全环责险的法律体系
要改变我国环责险制度发展落后的局面，亟需完善相关的法律法规。我国没有专门的环责险条例，法律中关于环责险的规定也寥寥无几，环责险的试点主要是依据环保部和保监会联合颁布的指导意见展开的。我国于2013年初开始进行的环责险强制试点效果并不显著，一些划归在试点范围内的企业并未投保。究其原因，就是由于指导意见的法律强制力较弱，在赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任、请求时效等方面也缺乏明确的规定，企业即使不投保也没有相应的惩罚措施，发生污染事故后可以不赔偿或赔偿很少。因此必须完善相关的法律体系，为环责险的开展提供明确的法律依据和具有可操作性的实施细则。 5.2实行以强制性为主、任意性为辅的保险模式
考虑到我国污染问题的严重性、环责险的社会公益性，以及发达国家强制性趋势加大的因素，我国的渐进性环责险制度应该实行以强制性为主、任意性为辅的模式。我国目前实行的是以任意性为主的模式，除了法律法规强制规定需要投保油污责任险和在强制性试点范围内的企业，其他企业都有自主选择是否投保的自由。因此，为了刺激环责险的需求，需要在制度安排上加大强制性的力度，在一些污染严重的环境领域、渐进性环境污染风险较高的行业内，通过政策法令的形式将渐进性环责险规定为强制性保险，要求所有企业必须投保。
5.3加大政府对环责险的扶持力度
环责险的发展需要政府各相关部门从多个方面予以扶持。首先，加大环保宣传和环责险知识普及，提高公民和污染企业对渐进性环责险的了解。通过宣传和教育，让公众和污染企业充分认识到环责险的重要作用。其次，分别针对保险公司和投保企业制定激励优惠政策，提高双方参与环责险制度的积极性。例如，环保部和保监会联合发布的《强制试点指导意见》中提出在安排环保专项资金或重金属污染防治专项资金时，对投保企业污染防治项目予以倾斜或优先给予信贷支持。然而，目前尚未出台针对保险公司的财政支持政策，保险公司的积极性还没有被完全带动起来。再次，加强环保部门与保险行业的互助协作，为渐进性环责险的发展提供专业的技术支持。环保部门、保监会和保险公司既要各司其职，又要密切合作，建立资源、技术共享平台和良好的沟通机制。在风险数据积累和技术水平提升的基础上，可逐步扩大渐进性环责险的承保范围。
5.4建立环境污染巨灾保障体系
由于环境侵权具有对象广泛性的特点，污染事故一旦发生，往往危害地域广、受害人众多、损失数额巨大。为了提高环责险保险人的风险负担能力，应对巨额的污染损害赔偿，需要建立环境污染巨灾保障体系。环境污染巨灾保障体系可通过设立环境污染专项赔偿基金、巨灾再保险和巨灾风险证券化等途径实现。环境污染专项赔偿基金可由政府划拨一部分财政资金和保险公司提取一定比例的保费共同设立，用于弥补重大污染事故的资金缺口或垫付应急处理费用。巨灾再保险能够将风险在不同地域、甚至全球范围内分散，提高保险经营的财务稳定性。
6.结论
渐进性环境责任保险要有效运行，离不开有力的政府支持和完善的民事侵权诉讼制度，三者相辅相成，构成一个有机整体。在一个运行良好的环境责任保险市场，企业必须支付与自身环境风险一致的保费。巨大的保费支出会促使那些高风险的企业采取先进的技术和管理方法来降低环境污染。而那些无法达到环境保护标准的企业将因为购买不到保险而被迫关闭。保险人通过其转移风险、分散风险、管理风险等一系列制度，实现“减少污染”“污染者买单”以及“补偿受害者”这三个目标。世界主要国家推行渐进性环责险的经验表明，如果没有相应的环境立法，或者环境立法对污染者的责任规定过轻、过松，都不会对环责险产生有效需求。虽然目前我国的渐进性环责险市场尚属空白，但随着环保法律制度的完善，很快就会出现新的商机。目前欧美国家的有关经验丰富，值得我们参考借鉴。同时为进一步完善我国的环责险制度，促进该制度有效发挥作用，应该明确定位环责险的性质和发展目标、创造良好的制度运行环境和构建各参与方互利共赢的制度体系。
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