关于农村土地确权的思考
[DOI]1013939/jcnkizgsc201720021
农村土地确权是处理好农民和土地关系的制度基础。2016年4月25日，习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话中指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上‘定心丸’。”因此，农村土地确权是稳定土地承包关系，增加农民利益，发展适度规模经营，走农业现代化的重大举措。
1农村土地确权的现实意义
首先，有利于农村土地流转的顺利推行。党和国家基于粮食安全，针对当前农村土地抛荒现象严重而大力推动农村土地流转。然而，农民在确权之前，并没有自由处置承包土地的使用权，这是土地流转不很顺畅的一个重要原因。承包地对于农民来说，所有权是集体的，农民只有土地承包使用权，并且是有年限限制的，再加上农村集体组织常常有不按承包年限调整土地，这样必然导致农民承包土地使用权的不稳定，也就是说，没有在法律、政策上给与农民的承包地、宅基地及集体名下未发包的土地权利给与明确的确认和确定，从而阻滞了农村土地的流转。十八届五中全会指出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。因此，通过农村土地承包经营权确权就是要明晰农村承包土地的权利，推进农村土地所有权、承包权、经营权的分置，使农民能够按照自己的意愿和想法自由处置承包土地的使用权，只有这样才能促进农村土地流转顺畅，最大限度减少土地抛荒现象。
其次，有利于农民对财产权利的更多获得。党的十八届三中全会中指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。”农村土地确权就是要将农村土地所有权、承包权、经营权进行分置，而确认农民对承包地的经营权是赋予农民更多财产权利的重要手段，也是土地确权的主要目的之一。然而在现实中，农民的土地承包权是农村土地集体所有基础上的使用权，在现实中对于一个个体农民来说，其对承包土地并不归个人所有，也就是说，并没有明确的经营权，因此，农民的承包土地缺乏财产属性。农村土地确权有国家支持，依照法律、政策的规定明细农村集体土地的权利，使农民的土地承包权获得永固的确认，并颁发证书。只有这样，国家才可以运用行政权力要求金融机构承认农民的承包地可以作为申请贷款的抵押物，使农民的承包地具有了财产属性，有了变现的机会，由此赋予了农民的土地财产权利。农村土地确权的主要对象除了承包地以外，还有农民的宅基地的确权，因此，这一举措在理论上可以使农民获得更多的财产权利。
最后，有利于农村经济的持续健康发展。一方面，农业适度规模化经营和土地经营权有序流转是化解土地抛荒现象，进而发展农业现代化的重要条件。但二者只有建立在土地确权颁证的基础上才能顺利展开，如果土地边界、权利不能准确划分和确定，适度规模经营就无从谈起，土地流转也不能顺利推进。因此，农村发展适度规模经营的前提条件是农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的土地确权颁证。另一方面，土地确权后便使农民与土地形成了长期稳定的承包关系，这必然会增进农民从事农业生产的积极性，特别增加了农民对一些高投入慢产出的农业项目，例如林果业等产业持续投入生产的信心，避免了一些农业生产上的短期行为。
2农村土地确权的认识误区
土地确权作为国家的一项新的土地政策，是依据国家法律与政策明确农村集体土地的权利，主要目的是稳定农村土地集体所有，巩固家庭经营基础性地位，从而达到完善农村基本经营制度。因此，我们在操作过程中应该避免认识上的两个误区。
21土地确权是实行“土地私有”的认识是错误的
土地确权这一新的政策与家庭承包政策有衔接，但是也存在很多的不同，突出表现为以法律的形式将土地权利确定下来。法律确定的权利及衍生权利在形式上有“土地私有”的倾向，这种倾向很容易让农民产生土地私有化的错觉，土地还是不是集体的了？是不是确权后成了农民个人家庭的“私有土地”了？这种认识上的偏差会导致部分农民以土地是自己的为由影响农村公共利益的实现。因此，深入解读土地确权政策是非常必要的。土地?_权的目的之一是稳定农村土地集体所有，宪法明确规定农村集体组织是农村集体土地的所有权人，因此，土地确权并不是否定集体的土地权利，而是确定农民的土地使用权，法律确定保障的是家庭的村集体土地承包权和经营权，并非土地的所有权。土地所有权依然还是村集体而并不是农民个人或家庭。因此，村集体始终具备在确权后行事土地所有权人的合法权利，而且所有人权力要大于使用权人的权力，也就是说，村集体可以使用其所有权，通过相应法律、政策，走合法程序收回或调换农民的已经确权的承包地。这就需要在推进土地确权时要深入地宣传政策，并在《村规村约》中有相应的体现，以此纠正农民对国家土地确权政策的错误认识，这样就可以避免确权后因为认识上的不足而影响农村公共事业的健康发展。
22土地确权是为了强制推行土地流转的认识是错误的
由于农民外出务工等原因，致使农村大量田地荒芜，严重影响农业生产力的发展，一方面制约了农村经济适度规模化经营；另一方面也威胁到了国家的粮食安全。由此可见，国家极力推行土地流转政策是正确的，但是土地确权政策并不是以此为根本的、首要的目的。土地确权旨在以农民的利益为核心，完善土地流转政策。如果不强调农民的利益，单从国家层面出发来制定和推行土地政策，必然会出现部分地方政府打着“国家利益”的旗号来强制推动土地流转的现象，这样就会损害农民的利益而得不到广大农民的拥护，也与土地流转政策的初衷相违背。土地确权就是要让农民对村集体土地的承包权和经营权得到法律和政策上的确定和认可，在自愿流转土地的前提下，不断完善土地流转政策。因此，制定和推动任何农村土地政策必须要首先确立以农民利益为核心的理念，真正照顾广大农民的切身利益，使农民获得更多的改革红利，只有这样，土地确权政策及流转政策才能在广大农民支持的基础上得到贯彻实施。 3正确认识和处理当前土地确权的矛盾和问题
31政府利益与农民利益的矛盾
土地确权政策的操作过程必须要政府、集体和农民三方面共同参与才能顺利实现。对政府来说，土地确权中有着自身的利益，如土地确权对当地农村土地流转政策实施的促进，以及由此产生的经济利益和政绩利益等。对于村集体来说也有着诸如集体直接控制下的土地确权后的收益等。而广大农民希望通过土地确权能获得更长久稳定的承包权和使用权，由此得到更多的土地利益。这样必然存在三方利益此消彼长的矛盾部分，比如在土地确权速度的快慢上、土地流转意愿上、土地确权后集体土地收益的分配上都存在利益隐患。因此，土地确权政策的实施要充分认识三方的矛盾，要保护处于弱势地位的农民的合法利益。
32曾放弃土地承包权的农民的利益问题
由于种种历史原因，农村存在一部分农民曾自愿放弃了土地承包权，权利放弃的主要考虑是承包有明确的期限，也就是说，他们还有获得土地承包权的机会。然而，土地确权要在既有的承包地基础上进行法律和政策上的确认，这就意味着过去放弃土地承包权的农民失去了再次获得承包土地权的机会了。
33村庄公共利益与农民个人利益的矛盾
随着经济社会发展及农民对更高生活质量的要求，再加上新型城镇化的推进，村庄建设、撤村并村的社区建设是必然的趋势，这就要涉及农村土地的调换和征占。但是，土地一?确权后就意味着农民对土地权利的一种强化，致使集体作为所有权人也不能轻易收回土地或是调用土地，特别是会出现部分农民以此来阻碍村庄公共事业的建设。
4要以农民为中心推进农村土地确权
41贯彻群众路线，积极回应农民的利益诉求
群众路线作为我们党的根本的工作路线，体现在土地改革上就是要做到一切从农民的利益出发，畅通农民利益的表达渠道，正确对待农民的利益诉求。我们党的历史上一系列土地改革的政策和做法都是得益于群众的建议和利益表达，例如，改革开放初期的家庭联产承包责任制就是农民的“利益诉求”而后得到中央的认可，进而成为土地政策并得到推广。在党的历史上同样有失败的土地政策，例如过快的农业合作化和人民公社化运动等，其根本原因就是背离了群众路线，违背了农民的意愿。因此，土地确权政策的执行要深入到农民中去，及时了解农民在土地确权过程中的真实情况和意见、建议，只有这样才能得到农民的真心拥护和支持。
42坚持实事求是，执行政策要因势利导有创新
土地确权是深化农村改革，促进农民持续增收的重大举措，因此，在土地确权的实际工作中首先要严格按照政策法规执行，但又要做到为民、务实、灵活、妥善的处理村民用地的实际情况和土地确权的关系。例如关于妥善处理移民问题，村支两委要根据实际情况，先按照“确地不确权”的办法处理，如果本人提出申请，要开具放弃原籍地土地证明，写出书面申请，村委会研究形成会议纪要，经村民代表大会同意，公示后才能签订合同，予以登记。又如对待曾放弃承包权的农民，要深入了解其现实的情况和真实的意愿。
43优化工作流程，法治德治并重是根本
农村土地确权的工作涉及农民的切身利益，必须做到依法依规、民主协商，又要尊重历史、不回避矛盾、打好法治和德治两张牌。因此，在土地确权过程中，一方面办事要依照法律法规和政策，处理问题要用法用政策，化解矛盾要靠法靠政策，引导村民学法学政策；另一方面要发挥村规民约，道德教化的作用，积极倡导社会主义核心价值观，创建美丽乡村，最大限度地寻求农村治理的最大公约数。
