新常态下分散采购审计研究
一、引言
根据《政府采购法》的规定，分散采购是政府采购的一种组织实施形式，是集中采购的有益补充，其范围是除本级政府纳入集中采购目录以外、限额标准以上的政府采购项目。随着我国经济发展进入新常态，分散采购也随之步入新的历史时期。2015年，我国分散采购金额为4 365亿元，占全国政府采购规模的比重为20.7%，较上年上升5.5%。随着国务院简政放权、放管结合、优化服务改革工作的推进，政府采购限额标准的提高，各级政府采购集中采购目录被不断压缩，分散采购的规模和范围不断扩大，而分散采购中长期存在的诸如管理不顺、操作不规范及价格、回扣、质量等问题，使得加强分散采购审计变得愈加必要和急迫。
二、分散采购审计的重要性
（一）有利于加强对权力的制约和监督。近几年，我国各地在大力推进政府采购制度的过程中，特别是在分散采购领域，依然存在滥用职权谋取个人私利的行为，因此，审计要加强对招投标和分散采购过程中的权力制约和监督。《政府采购法》及其实施条例规定，审计机关应当对政府采购活动进行审计监督，政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。这就以法律形式明确了审计监督的重要地位和作用，为审计机关依法对分散采购审计提供了法律依据，必将对加强分散采购监督管理力度，促进其规范化运作，有效遏制权力腐败，提高分散采购的质量和效益等，产生极其深远的影响。
（二）有利于促进健全和完善制度。分散采购审计监督重要性体现在其本身是分散采购制度健全和完善的重要组成部分。可以在依法监督制约权力、揭露问题的同时，通过对整个采购程序的规范性、方式的合理性、主体的合法性进行审计监督，在过程中查找问题，并对发现的问题进行分析，以揭示分散采购体制机制、法规制度和操作执行等方面存在的漏洞和缺陷，并根据存在的缺陷提出完善制度的对策和建议，以督促有关方面弥补漏洞、缺陷，健全和完善法规制度，细化规定，从根本上杜绝类似问题的再次发生。
（三）有利于预防和治理腐败。随着简政放权要求在各地纷纷得到落实，分散采购在整个政府采购中的范围和规模趋于扩大和上升，但人们对这种采购模式的关注和重视程度远不够，导致对分散采购的管理出现薄弱环节，甚至存在真空和盲区，如不加以审计监督，分散采购有可能变为“分散腐败”。通过分散采购审计监督，可以从分散采购的体制、机制和制度层面及时向有关方面反映存在的问题并提出改进建议，消除隐患、防范风险、堵塞漏洞、精细管理和健全制度，以有效地预防腐败犯罪行为的发生，降低腐败产生的机率，使权力得到制约和监督，促进采购行为公开透明运行。审计的前瞻性、预防性和震慑性，能够从根源上预防和治理腐败行为，并能及时查错纠弊，以纪律惩戒方式对腐败行为给予教育和警示。
（四）有利于探索绩效审计新途径。目前，中央和地方分散采购的资金节约率大多在5%左右，说明分散采购资金的使用效率亟待提高。因此，重视分散采购的监管和创新正是着力提高财政资金使用效率的客观需要。这就要求审计部门必须从讲求效率、效益和公共利益出发，对分散采购支出的资金节约度和效益进行监督。通过不断探索绩效审计新途径及时揭露、制止和纠正分散采购活动中存在的违法违规行为、促进财政资金预算管理、推动分散采购制度改革、规范分散采购市场秩序、提高财政资金的使用效率和效益，从而达到维护国家利益和社会公共利益的目的。
三、当前分散采购审计工作存在的主要问题
（一）分散采购审计标准不足。分散采购审计标准是审计人员对分散采购事项进行审计时判断是非、优劣的准绳，是提出审计意见、做出审计决定的依据。其内容应包括相应的法律法规、政策、规章制度、计划预算、经济合同等。目前，我国分散采购法律体系尚不完备，仅有四川、重庆、黑龙江、青海等4个省（市）和常州、启东、丰县等12个市（县）根据本地实际情况出台了专门针对分散采购的管理规定。此外，我国审计准则体系中还找不到关于分散采购的专门性审计准则或实务指南，使得审计部门在进行分散采购审计活动时缺乏必须遵守的规则，导致分散采购审计缺乏必要的审计标准和监督内容。这种情况既不利于规范和指导审计实践，也不利于衡量和评价审计工作质量。
（二）分散采购审计专业人才匮乏。随着政府采购改革的深入，我国分散采购的规模、范围不断扩大，既有货物类、工程类采购，又有正扩面增量的服务类采购。这就要求审计人员既要熟悉分散采购的法规政策和业务技能，又要懂得商业贸易、工程咨询、质量控制、高新技术产品主要性能、技术参数等诸多领域的技术和知识。但目前我国许多审计部门主要由具有财会专业知识和业务能力的人员构成，素质参差不齐，能力不均衡，短期内难以满足现实审计工作的需要。
（三）审计等监管部门欠缺监督合作机制。由于分散采购事项本身及其核算资料的复杂性，再加上信息和资料不足，容易对分散采购审计的质量和效率造成不利影响。同?r，审计监督与其他监督一样，也存在着自身的专业缺陷和制约因素。要适应分散采购审计的专业性要求，就必须获取足够的信息和资料。但审计部门与财政、工商、税务、公共资源交易中心等部门之间缺少共享相关信息资料的途径。加之当前审计手段有限、审计威慑力不强的形势下，为发现、揭示问题以及给问题定性带来了很大的困难。审计部门更需要与其他监督部门通力合作，共同构建具有多层次、多角度的分散采购监督体系。但从我国分散采购的发展过程及实践来看，我国分散采购各监督管理机构之间的合作还没有形成有效的机制和规范的制度体制。 （四）分散采购绩效审计理论和实践欠缺。目前，分散采购在政府采购中占比不断提升、范围不断扩大、支出不断增加、所涉及的环节和内容较多，对其进行绩效评价日趋复杂，需要比传统审计技术和方法更加先进、规范的审计标准和审计准则。虽然我国部分省市已经有了专门针对分散采购方面的法规，但目前仍然没有一个专门用于规范分散采购绩效审计的法律和准则，加之开展分散采购绩效审计在我国无论是理论上还是实践中都仍处于探索阶段，还没有成熟的、规范的、可操作性强的绩效审计模式可以借鉴，导致目前审计效果未能得到充分有效的发挥。
四、加强与改进分散采购审计工作的对策
（一）建立健全分散采购审计准则体系。在大数据时代背景下，分散采购审计的手段、取证方式以及标准与从前大不相同，因此，应该结合各地分散采购审计实际情况，加大探索力度，尽快出台全面的大数据时代下针对分散采购及其绩效评价的审计标准和审计准则，以指导审计人员开展分散采购审计工作。同时，对分散采购法律规章制度进行分类汇编，使以后的分散采购审计过程能够做到有法可依、有章可循，以进一步提高财政资金使用效率。
（二）强化分散采购审计以预防腐败发生。鉴于目前我国分散采购制度和监督制约机制尚处于进一步建立和完善阶段，针对分散采购中已经出现以及根据预测可能出现的各种违规现象，应该做到总结规律、突出审计重点，在审计工作中加强监督和审查力度，从预防做起，除继续把分散采购财政支出资金来源和拨付情况列入本级预算执行情况审计的必审内容外，还要把分散采购监督管理部门、采购机构、采购人、供应商、中介代理机构纳入审计监督范围，不留“死角”或“盲区”，杜绝违法违规行为，进一步推动分散采购审计向深层次发展。
（三）建立跨部门信息资源共享机制。在保证信息安全的前提下，整合政府各单位现有的电子数据信息平台，特别是审计要与财政、工商、税务、城建、公共资源交易中心等部门通过政务信息网络互联互通，实现政府部门之间数??采集、汇总、共享和对比常态化，构建政府部门之间信息资源共享的业务协作机制。此外，各地要按国办发[2015]63号文的要求统一公共资源交易平台交易，尽快实现“平台之外无交易”。同时，继续深化和探索在分散采购审计实践中运用大数据技术新途径和新方法，进一步推进计算机审计取代手工审计，网络审计取代就地审计，实时审计取代事中和事后审计。
（四）加强审计人员的能力培养。分散采购审计工作不同于一般的审计工作，具有很强的法律性、政策性、技术性和专业性，涉及到政治、经济、市场营销、经济法规等多方面知识，对审计人员要求较高。审计人员作为分散采购活动的监督者，不仅需要熟悉预算法、合同法、招投标法、政府采购法、建筑法等法律法规，还要具备设备、质量、价格、技术管理等相关专业知识。不仅要掌握采购程序和谈判技巧，还要有较高的审核各类采购文件的能力。为此，要重视培养和提高审计人员素质，通过外请专家举办专题培训班、定期组织审计业务总结交流会、鼓励岗位自学、考察等方法，帮助他们破除陈旧的审计模式和审计思维，拓宽知识视野，更新知识结构，提高自身素质。
