立法体制的模式问题研究
出处：论文网
时间：2003-09-22
【内容提要】立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分，直接决定一国立法体制的因素是该国的政体和国家结构形式。由政体决定的各国横向立法权限划分的模式有立法机关优越、三机关平列制约、行政机关优越、立法机关至上等类型。由国家结构形式决定的各国纵向立法权限划分的模式有中央完全集权、地方完全分权、分权--集权、集权--分权等类型。我国的立法体制是由人民代表大会的政治制度和统一的多民族的国家结构形式决定的。《立法法》在遵循1982年宪法确立的立法体制框架不变的基础上，使我国立法体制在立法事项、授权立法和法律渊源等方面得到具体化、明晰化和定型化。其运行的总趋势将是：横向立法权限将从行政机关向权力机关集中；纵向立法权限将从地方向中央集中。
【英文摘要】Legislative system is an important component of a country's legalsystem.What determines a country's legislative system is its form of govemment and form of state structure.Models of horizontal division of legislative competency in different countries,as determined by the form of govemment,can be classified into priority of legislative organization,check and balance of the three organs,priority of administrative organ,supremacy of legislative organization and so forth.Models of vertical division of legislative competency,as determined by the form of state structure,include total centralization,total local division,division-centralization,centralization-division and others.On the basis of retaining the framework of the legislative system stipulated in the 1982 Constitution,the Law of Legislation specifies,clarifies as well as standardizes China's legislative system in terms of legislative subject,authorized legislation and sources of law.In its operation the system shows a general trend towards centralization from administrative organization to authority organization in relation to lateral legislative competency,and from local centralization to central centralization for vertical legislative competency.
【关 键 词】立法/立法体制/模式/授权立法legislation/legislative system/models/authorized legislation
【正 文】
我国现行立法体制的框架是1982年宪法正式确立的，2000年3月15日全国人大通过并于同年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的目的之一，是要对其加以具体化、明晰化和定型化，对立法事项进行明确，以保证立法行为的规范和国家法制的统一。
一、直接决定和影响立法体制的因素
在我国法理学和立法学的有关著述中，对立法体制的表述有多种，并不完全一致。但是，无论学者们揭示的立法体制的概念内涵有何差异，大都一致同意对立法体制的界定不能离开对立法权限的划分，因为这是立法体制的核心内容。所以，本文探讨的立法体制，是指关于立法权限划分的制度，即在一个国家中，对各国家机关及其有关人员制定、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的制度。
对于这一概念，需要做三点说明：首先，本文所指的“立法”，除非有特定的说明和限定，通常是从广义而言的，泛指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序制定各种规范性法律文件和认可各种法律规范的活动；这与《立法法》中“立法”的含义是一致的。本文所指的立法权限也是指进行广义立法的权限。对狭义上的立法权限，即国家最高权力机关或国会制定法律的权限，则用“国家立法权”表示。其次，本文所指的“立法机关”，除非有特定的说明和限定，通常是从狭义而言的，专指国家的最高权力机关或国会，以区别于有权进行广义立法的行政机关。再次，由于立法权限的划分与法的制定机关密切相联系，如果不对法的制定机关的法律地位及其设置等问题进行一定分析，就无法从更深层次对立法体制加以说明。所以，本文对立法体制的探讨，还包括法的制定机关的有关问题。
立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分。一个国家采取的立法体制，是受该国的国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族构成乃至经济、文化和科技等一系列因素的决定和影响的。我认为，直接决定一国立法体制的因素是该国的国家形式，即政体和国家结构形式。因为它们比较集中地体现了上述各种因素对立法体制模式的影响。也就是说，各国立法体制是在其国家形式的框架内形成的，立法权限的划分，不可能突破政体和国家结构形式的制约。而国体、历史传统和民族构成等因素，则间接地通过政体和国家结构形式，当然也是从更深的层次，对一国立法体制发生影响。
总之，一国的立法体制，是多方面复杂因素相互作用的结果。其中，经济的因素起着最终的决定性的作用，政治的因素起着直接的集中的作用，而文化和历史传统方面的因素则起着间接而持久的影响作用。本文将主要就国家形式对立法体制形成的决定和影响问题进行分析。
所谓政体，即国家政权的组织形式。政体由国体所决定，同时又是国体的表现形式。就立法体制而言，国体在实质上决定立法权限属于哪个阶级；政体则在形式上直接决定立法权属于国家机构体系中的哪些机关。政体决定横向立法权限的划分，即决定立法权限在立法、行政、司法三机关之间如何划分。政体不同，横向立法权限的划分也不同。当代世界各国的政权组织形式，基本可以分为两种有代表性的类型，即资本主义国家的议会制和社会主义国家的人民代表制。这两种类型的政体，在划分横向立法权限的理论基础和制度依据方面，既有形式上的某些共同性，又有本质上的区别和运行上的特点。例如，资本主义国家的议会制是以分权制衡理论为基础和指导的；社会主义国家的人民代表大会制则是以议行合一原则为基础和指导的。这种不同将直接导致横向立法权限划分的不同。
所谓国家结构形式，指的是国家的整体和其组成部分之间的相互关系以及划分行政区划的问题。就立法体制而言，国家结构形式直接决定哪些立法权属于中央，哪些立法权属于地方。国家结构形式决定纵向立法权限的划分，即决定在中央政权和地方政权之间立法权限如何划分。国家结构形式不同，纵向立法权限的划分也不同。同样，当代世界各国的国家结构形式，也基本上可以分为两种类型，即单一制和联邦制。这两种类型的国家结构形式，在划分纵向立法权限的考虑和实际做法方面截然不同。例如，单一制国家和联邦制国家在中央和地方立法权限划分上的一个重要区别就是，前者的地方行政区的立法权不是其本身固有的，而是中央授予的，所以地方没有立法权或相对只有较小的立法权。而后者的成员在组成联邦时，将一部分主权包括某些立法权交由联邦中央行使，但联邦成员还保留其余主权包括某些立法权，所以地方不仅有立法权，而且立法权相对较大。
由上可见，直接由国家形式决定的一国立法体制，既包括同级国家权力机关和国家行政机关（在英美法系国家还有国家司法机关）在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。对这两种结构的立法权限划分的研究和分析，需要以具体的政体和国家结构形式为依据。人民代表大会制度是我国的基本政治制度；同时，我国又是统一的、多民族的大国，即在单一制基础上实行民族区域自治。这种政体和国家结构形式不仅直接决定了我国立法体制横向和纵向的立法权限划分的特点，而且也从根本上决定了我国的立法体制不能简单地照搬其他国家的模式。这是我们在研究和分析立法体制问题时必须加以注意的。
二、横向立法权限划分的比较研究
在对立法体制的研究中，学者们通常根据各国宪法和有关法律对政体的规定，将横向立法权限的划分从理论上分为四种模式（注：对这四种模式的划分，可以参见吴大英等所著《比较立法制度》一书，群众出版社1992年版，第120-123页。当然，在这些模式中还可以有不同的变型。）：
1.立法机关优越的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中处于中心地位。英国被认为是这种模式的典型。在英国的立法体制中，最重要的原则首推“议会至上”。根据这一原则，制定或不制定任何法律的权力属于英国议会，法律不承认任何人或机构有权超越或废除议会制定的法律。英国的有关判例解释说，这一原则意味着：议会有创制一切法律的权力；议会有创制法律的垄断权；议会制定的法律具有最高的法律效力；议会的立法权是绝对的，议会法律按照法定程序通过、公布并生效之后，议会以外的任何机构都不能宣布其无效。这一原则还包含这样的意思：法院有义务适用议会制定的法律，即使议会法律有不适当之处，在其未被修改和废除之前，也不能宣布议会法律是无效的。
2.行政机关优越的模式。在这种模式中，行政机关在立法过程中处于中心地位。法国被认为是这种模式的典型。法国在1958年对国家政权机构做了重大调整，加强了行政机关的权力，削弱了议会的作用和地位。法国现行宪法虽然还保留了某些传统的议会制形式，但作为议会制政体的一些基本特点，如议会拥有完全的立法主权，已基本消失。议会不再是至高无上的了，总统的地位得到前所未有的提高和加强，在国家机构中居于主导地位，成为国家权力中心。在这种政体下，议会不再是惟一的立法机构，也不再可以对所有的事项进行立法，而只享有有限的立法权。根据法国宪法规定，国家立法权由制定法律和制定条例的权力构成，分别由议会和中央政府行使。概括地说，由国民议会和参议院组成的议会只对宪法第34条明确列举的事项，如公民权、国防、国籍、婚姻制度、税收等有立法权；该条列举以外的一切事项，都属于中央政府制定条例的范围。
3.三机关平列制约的模式。在这种模式中，立法、行政、司法三机关在立法过程中，从不同角度看，分别处于中心地位，互相之间的制约、平衡关系最为明显。美国被认为是这种模式的典型。美国宪法第1条将立法权力赋予了由众议院和参议院组成的国会。从立法机关在立法过程中处于中心地位的角度看：国会两院（除征税法案外，因为这类法案必须由众议院提出）有权对任何问题提出立法建议；有权推翻总统对国会通过的法案的否决，参议院有权批准总统的任命及条约；有权设立或取消较低级的联邦法院，决定最高法院大法官的人数，决定最高法院的受理上诉权。美国宪法第2条将行政权力赋予了美国总统，总统也成为重大的立法角色。从行政机关在立法过程中处于中心地位的角度看：总统有权向国会建议立法，发出有立法效力的行政命令、规例及章程；有权否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2/3的多数票推翻总统的否决，否则该法案不能成为法律；总统有权提名任命联邦法官，可以对任何被判破坏联邦法律的人--除了被弹劾者外--作完全或有条件的赦免。美国宪法第3条说明了联邦法院制度的基础，最高法院根据它对宪法的解释得出的理论是：“一项违反宪法的立法不是法律”，“说明法律是什么，显然是司法部门的职权和责任。”从司法机关在立法运行过程中处于中心地位的角度看：最高法院可以宣布国会的立法违宪；可以宣布总统或政府的行为违宪。
4.立法机关至上的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中，与行政机关、司法机关不是处于平列的中心地位，也不是平列的制衡关系。作为国家最高权力机关，立法机关的法律地位高居于行政机关和司法机关之上。我认为，中国是这种模式的典型（注：吴大英等所著《比较立法制度》一书认为，瑞士是这种模式的典型。但是我认为，虽然瑞士的联邦议会（国民院和联邦院）特别是联邦委员会的组成和运行有其特殊性，公民直接行使民主的复决权对议会立法也有重要牵制作用，但是其仍然没有超出三权分立、互相制衡的范围。所以，在立法运行过程中，瑞士属于立法机关优越的模式较为合适。当然，它是一种重要的变型。）。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这种政体是指人民按照民主集中制原则，选举代表组成全国和地方的人民代表机关，再以其为基础，组成国家机构体系。人民代表机关在国家机关体系中居于领导和监督的地位，统一行使决定和执行国家重大事务的权力，不受行政机关和司法机关的牵制，而其他机关都要服从它的领导和监督。这种政体直接决定了包括立法活动在内的许多重大决策，不仅必须通过专门的人民代表机关，按照少数服从多数的原则做出决定，而且立法机关的人民代表还对它的执行机关即行政机关和司法机关的活动，负有领导和监督之权。
对以上四种横向立法权限的划分的模式，可以进行以下一些比较分析。
第一，立法权的最终归属问题。因为立法体制只是从国家和法律的形式方面来说明立法权限的划分问题的，所以需要从国家和法律的本质方面来进一步回答立法权的最终归属问题。
在当代西方法律思潮中，占主流地位的是人民主权论，即主张立法权属于人民。如前所述，前三种模式都属于代议制的范畴，由议会作为立法机关代行立法权。同时还有些国家融入了人民直接行使立法权的做法，即实行全民公决制度，对某些重大立法事项由全体人民做出决断。我们应当认识到，由于资本主义国家是建立在生产资料私有制基础上的，所以它们所说的“人民”实际上不可能真正包括全体人民，它们的立法机关实际上也不可能真正代表人民的意志行使立法权。当然，资本主义国家在立法体制方面，也有许多理论和实践值得我们深入研究和借鉴。
在我国，社会主义法是工人阶级领导的广大人民群众共同意志的反映和体现，所以我国的立法权从根本上说，是属于工人阶级和广大人民群众的。同时，我国人民的立法权又是通过人民选举的权力机关来行使的。宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”因此，从理论和法律上说，我国的立法权在归属方面，也属于人民主权的范围。更为重要的是，我国采取的立法机关至上模式，不仅符合我国现实国情，从民主和法治发展类型看，也高于西方资本主义国家。虽然从有关法律规定看，我国人民拥有的立法权并不是由社会的每个成员直接行使的，只能通过有关国家机关来行使，但是由于人民对这些国家机关的产生和组成有最终的决定权，从而也就对立法活动有了最终的决定权。正因为立法权是人民表达自己意愿的最主要也是最重要的权力，所以我国立法体制的完善和运行，最根本的出发点就是要能够保证立法权最终属于人民。
第二，四种模式在立法过程中的特点和理论基础问题。各资本主义国家的三权分立制度虽然不尽相同，但核心都是围绕着立法、行政、司法三权如何分权和制衡而设计和运作的。所以，上述前三种模式尽管在横向立法权限的分权和制衡的程度、方式上有所不同，但是在立法、行政、司法三机关之间，都是平列而互不相统的，既不存在领导和从属的关系，也不存在分工协作的关系。自分权学说提出后，资产阶级学者尽管在有关理论方面存在很多争议，但大都认为这种政治体制有利于以权力制约权力，防止权力滥用。资本主义国家之所以采用三权分立的原则和制度，归根到底是因为其符合了自己在经济、政治、文化等方面的发展要求。所以，它们需要在横向立法权限划分方面进一步贯彻这一原则和制度。
资产阶级学者的分权学说的主流理论依据是与社会契约论相结合的近代自然法学说。该理论通过对自然权利、自然法原则、人类理性以及社会契约和国家目的的论述，说明了国家权力应当分立，由不同的机关和人员来掌握；国家权力应当制衡，使各机关互相牵制，平衡运用各自的权力。根据这种理论建立和运作的横向划分立法权限的各种模式，尽管在一定程度上掩盖了国家的阶级本质，不可能从根本上保障广大人民群众的权利和自由，但是却可以达到以权力制约权力、防止权力滥用的目的，值得我们参考和借鉴。同时，由于三权的互相鼎立和制约，前三种模式特别是三机关平列制约的模式，在立法过程中又是缺乏效率的，往往陷入政客们互相攻击、争权的困境之中。
我国的立法机关至上模式在立法过程中，虽然立法、行政、司法三机关之间也有分工和一定的制约，但是中心是围绕着立法、行政、司法三权如何配合和协作进行的。特别是由于行政机关和司法机关是由权力机关产生和领导的，要向权力机关负责并报告工作，行使立法权的权力机关在国家机构体系中，处于中心地位，其他机关则处于从属地位。所以，立法、行政、司法三权既不是互相独立的，甚至也不是并列或平行的。
我国立法体制的理论基础是民主集中制。所谓民主集中制，就是按照少数服从多数的原则，经过民主程序决定由少数人代表多数人行使权力，并且对权力的行使实行监督的集中制。民主集中制指导下的议行合一，就是在社会主义民主制度下，对国家实行集中和统一的领导和管理；在充分发扬民主的基础上确定权力的行使者和大政方针，然后交由拥有相应职权的机关和人员去具体执行。它体现了社会主义国家的一切权力都应统一于通过民主程序产生的国家权力机关。同时，它也表明了国家权力之间又应有分工和制约，即权力机关在产生、领导、监督同级行政机关和司法机关的前提下，将行政管理工作和司法审判、检察工作分别交由后两者负责。这种制度有利于调动广大人民群众和有关机关的主动性、积极性和创造性，提高工作和办事的效率，包括立法的效率；同时，也有利于防止个人专断和独裁，保证集中起来的权力为大多数人服务。我认为，这种制度同“三权分立”的对立不在于国家内部能否有权力的划分，而在于我国的政体表现为在国家权力统一行使基础上的工作分工，这与资产阶级国家政体突出强调的“三权鼎立”是有本质区别的。所以，一方面，我国的政体决定了我们不可能采取前三种模式，另一方面，我们的立法机关至上模式在运行中还有需要进一步具体完善之处，要求我们可以研究和借鉴前三种模式中一些可取的分权制度和做法。
第三，立法机关在事实上的地位问题。吴大英等人指出：“毋庸置疑，立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的，或者至少不低于其他国家机关。但在实践中，立法机关的地位常常又有许多微妙的变化，其中最普遍性的趋势，是行政权的强化和与此机关联的立法机关的‘橡皮图章化’。”[1]这种趋势印证了在法律领域中始终存在，而且并不鲜见的现象：有时在法律上的规定是一回事，但在实际生活中却是另一回事。所以，从理论上研究上述四种模式时，还必须与实践结合起来。实事求是地说，与国外包括某些西方国家的立法机关“橡皮图章化”的趋势相反，我国的立法机关在改革开放以来的20多年里，逐渐摆脱了“橡皮图章”的景况，宪法和法律规定的各种权力包括立法权不断得到落实，总的趋势是立法机关在“强化”。这是我们发扬社会主义民主，健全社会主义法制的结果。但是，我们也应当承认，我国立法机关在事实上的地位，与法律上规定的地位还不相符；立法机关的权威也还没有达到至上的程度。所以，要使我国立法机关在法律上的“至上模式”真正在实际中得到实现，还需要用具体的制度和措施逐步加以落实，还需要从理论和实践的结合上进行更深入的研究。
三、纵向立法权限划分的比较研究
在对立法体制的研究中，学者们还根据各国宪法和有关法律对国家结构形式的规定，将纵向立法权限从理论上分为四种模式（注：对这四种模式的划分，也可以参见吴大英等所著《比较立法制度》一书，第272-274页。同样，在这些模式中也可以有不同的变型。）：
1.中央完全集权的模式。这种模式是指在一个国家中，一切立法权为中央政权所有，地方政权没有自己的立法权。一些单一制国家，特别是较小的单一制国家，多采取此种模式。
2.地方完全分权的模式。有些学者认为，这种模式“是指完全的分权，即国家作为一个政治整体，中央不能立法，一切立法权归地方政府所有，地方制定的法律规范只对于国家的不同地区生效。在实践中，这种情况极为罕见，一般认为，只有在国家被割据并且名存实亡的条件下，才可能出现这种模式的现实形态。”[1](P273)我认为，还需要对这种模式做出进一步的说明：首先，这种模式仅是作为与中央完全集权模式相反的另一极而存在的，是一种理论上的推导。在各国宪法和法律中，是找不到对这种模式的规定的，即使是一个割据或名存实亡的国家，其法律也不可能有类似的规定。否则，就无法想像该国的中央和地方是如何从法律上结合为一个整体的。其次，在国家割据并且名存实亡的条件下，才可能出现这种模式的现实形态。但是，这种割据且名存实亡的国家的发展前景是：或者是从主权上分裂为不同的新国家，或者是重新统一为一个国家，不会永远割据分裂下去。也就是说，这种事实上的模式仅是一种暂时的形态。正是基于法律上无此种模式的国家，而事实上是此种模式的国家仅是一种过渡形态，所以本文不再对其进行分析。
3.分权-集权的模式。这种模式是指在一个国家中，立法权分别由中央和地方共同行使；在某些事项上的立法权限属于中央，在某些事项上的立法权限属于地方。联邦制国家均属于此种模式。
4.集权-分权的模式。这种模式是指在一个国家中，立法权主要由中央行使，但是在一定的限度和条件下，地方享有中央授予的某些地方立法权。一些单一制国家特别是较大的国家，包括现在的中国，多采取此种模式。
对以上第1、3、4种纵向立法权限的划分的模式，可以进行以下一些比较分析：
第一，理论上抽象地说，上述三种模式各有优劣。中央完全集权模式的长处是，可以最大限度地保持法制的统一，防止法出多门；便于法律的遵守和适用。而此种模式的短处是，缺少必要的灵活性，不利于调动地方的主动性和积极性，不利于地方对中央立法的补充、完善和具体化。分权-集权和集权-分权的模式虽然在纵向立法权限划分的理论和法律规定上有极大不同，但是都采取了程度不同的分权和集权。其长处是具有一定的灵活性，有利于发挥中央和地方两个积极性。而这两种模式的短处是，不利于法制的统一，也不便于法律的遵守和适用。
第二，在实践中，各国都是根据自己的国情，在国家结构形式的框架内来处理中央和地方的关系，划分纵向立法权限的。一般而言，一些较小的单一制国家，由于国土面积不大，人口不多，各地经济、政治、文化发展较平衡，采取立法权完全集中在中央的模式可能益处更多。一些较大的单一制国家，由于国土面积较大，人口较多，特别是由于各地经济、政治、文化发展不平衡等原因，则采取以中央集权为主、地方分权为次的模式可能更为适宜。联邦制国家由于民族和历史传统等原因，必须采取中央和地方分权的模式，但是分权程度的大小，各国也还是有所不同。这归根到底也还是取决于各国的国情。而且，在任何国家中，中央和地方的关系实际上都不是完全固定不变的，随着经济、政治、文化的发展出现的新情况，要求法律适时适当地做出相应的调整和反映。所以，对各国纵向立法权限划分的研究，既不应当仅抽象地进行理论上的比较分析，也不应当简单地停留在法律规定的层次，而是应当与各国的国情、法律和实际变化等结合起来。
第三，我国纵向立法权限划分的问题。我国宪法规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。也就是说，我国是单一制国家，只能在这种国家结构形式下解决中央和地方的关系问题，包括纵向立法权限的划分问题。同时，我国又是一个多民族国家，实行民族区域自治制度；特别是我国地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化的发展极不平衡，在城市与农村、沿海与内地、发达地区与老少边穷地区之间，近些年来发展程度的差距不仅没有缩小，还有拉大的趋势。这种国家结构形式和种种的国情，决定了我们必须在纵向立法权限的划分上，采取中央集权为主，地方适度享有立法权的原则和制度，这样才既有可能最大限度地保证法制的统一，又充分发挥中央和地方两方面的积极性，避免法律上的“一刀切”和立法体制上的僵化。
四、《立法法》对我国立法体制的具体化、明晰化和定型化
《立法法》在遵循1982年宪法确立的立法体制框架不变的基础上，使我国的立法体制更为具体化、明晰化和定型化，主要表现在以下几方面：
1.对立法事项的具体化、明晰化和定型化
从理论上讲，立法权限的划分是与立法事项的划分联系在一起的。当规定某一国家机关享有某种立法权时，就应当明确它在哪些事项上有立法权，或者应当明确它在哪些事项上没有立法权。横向立法权限和纵向立法权限划分的模式不同，对立法事项的划分也不同。在横向立法权限划分方面，一般而言，属于立法机关优越模式特别是立法机关至上模式的国家，由于国家立法权集中于立法机关，所以在宪法中通常不对有关的立法事项加以详细列举。而属于行政机关优越模式的国家则在立法机关和行政机关的立法事项方面分别有所列举和划分。在纵向立法权限划分方面，一般而言，单一制国家特别是中央完全集权模式的国家，由于地方的立法权是中央赋予的，实行中央优越的原则，所以通常在宪法中也不对立法事项加以详细列举。而在联邦制国家，由于地方的立法权是与中央分权的，所以通常在宪法中对中央和地方的立法权分别加以详细列举。
在我国，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会；国务院是国家最高国家权力机关的执行机关。地方各级人大是地方国家权力机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。立法权是国家权力机关的最主要的职权，行政机关作为权力机关的执行机关，主要是执行权力机关的决策，包括立法决策。相对于同级行政机关而言，没有权力机关不能涉及的立法事项。因此，1982年宪法没有也不必要对各级国家权力机关和行政机关各自的立法事项做出一一列举。我国是单一制国家，地方的立法权是中央赋予的，地方没有固有的、中央不能涉及的立法事项。因此，1982年宪法也没有对中央和地方各自的立法事项一一加以列举。但是，如果制定《立法法》时仍维持现行规定，也很难解决因立法事项不清而导致越权立法并造成立法冲突的问题。
在《立法法》的制定过程中对此问题的解决遵循的是这样一种思路：“一是不对中央立法权限一一列举，只对中央专属立法权的事项加以明确列举。所谓‘专属’，即只能由中央立法、地方不能立法的事项。凡属于中央专属立法权范围的事项，不管中央是否已经立法，地方均不得进行立法；凡中央专属立法权范围以外的事项，在中央未立法以前，地方根据实际需要，可以先行立法，但一旦中央进行立法，地方的立法不得同中央的规定相抵触。二是在中央的专属立法事项中，再明确哪些是全国人大及其常委会的专属立法事项，国务院对这些事项也不能制定行政法规。三是对行政法规、地方性法规，在明确‘根据’、‘不抵触’的基本含义的基础上，对其各自的权限范围做出概括性的表述。”[2]《立法法》第8、9、56、64、71、73条对中央专属立法事项和地方立法事项的规定都体现了这一思路。
《立法法》的有关规定对我国立法体制的实际运行有重要作用。《立法法》第8条对于中央专属立法事项的列举比较详细，这些事项涉及国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，“由中央统一立法，有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。”[2](P1)而主要由全国人大及其常委会制定为法律，有些事项国务院也不能立法，“比较符合民主的原则，可以使制定的法律比较符合广大人民的意愿。”[2](P13)《立法法》第64条对地方立法事项的规定则比较概括，给予了地方一定的立法空间，但是实行的是“中央优越”的原则。从法理上讲，根据1982年宪法和《立法法》所规定的立法体制，全国人大及其常委会的立法，通常是对应当由基本法律或法律调整的社会关系领域，或对其中的重要方面，以一部重要的规范性法律文件做出原则、集中、系统和概括的规定。但是，像中国这样人口众多、地域广大、发展不平衡的国家，在实施宪法、法律时，还必须把某些法律的原则规定加以具体化和地方化，使之便于掌握和适合具体的或各地的情况。这样，就要赋予其他国家机关相应的立法权限。这些国家机关制定的法律规范，具有从属的性质，可以分为三类：第一类是执行性的规范性法律文件，它们是以贯彻执行基本法律或法律为目的而制定的。第二类是补充或变通性的规范性法律文件，它们是以补充或变通某些基本法律或法律为目的而制定的。第三类是自主性的规范性法律文件，它们是由有关机关根据宪法和法律赋予的职权，在其管理的事项和地区的范围内，制定有关的规范性法律文件。按照我国的立法体制，制定这些从属性的法律规范，一是要有宪法和法律的根据，二是不得与宪法和法律的原则相抵触，三是不得越权。总之，全国人大及其常委会的基本法律和法律对其所调整的社会关系，需要从一般原则向具体的和符合各地实际情况的实施细则和地方性法规逐级深化。只有这样，法律才能适应经济和社会生活发展的客观要求，才能符合实际情况，也才能保证国家法律调整的效率。
2.对授权立法的具体化、明晰化和定型化
所谓授权立法，又称委任立法或委托立法，从狭义上讲，是指有权立法的国家机关通过一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法。授权立法也会对一个国家的立法体制产生重要影响，它通常分为法条授权立法和专门授权立法。
法条授权立法是享有立法权的国家机关在自己制定的有关规范性法律文件中，授权其他机关执行制定执行性的规范性法律文件。在我国，高位阶的法律向低位阶的行政法规、地方性法规或高位阶的行政法规向低位阶的规章进行的法条授权，是大量存在的，一般也比较规范。专门授权立法是享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他机关对本属自己的有关立法事项先行立法。如前所述，我国在建国后有过多次专门的授权立法。但是，“这类授权立法，从总体来讲，积累的经验还不多，首先是先天有点不足，因为这类授权立法一无宪法明文规定，二无专门法律规定，是通过全国人大决定的形式授权的，因此在宪法和有关法律中也就找不到其立法权限的明确依据，而决定内容又很简单”[2](P13)。从法理上讲，进行这种专门授权立法是可以的，因为某一机关既然有相应的立法权，对这种权力当然也可以依法授权或委任。但是由于无直接的宪法和法律的依据，立法实践中的各次授权均不够规范。
《立法法》第9、10、11、65条对授权立法问题进行了规定。按照《立法法》的规定，我国的授权立法也分为横向和纵向两种。《立法法》第9条规定的是横向的授权立法，即全国人大及其常委会在中央专属立法事项尚未制定法律时，有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》第65条规定的是纵向的授权立法，即经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。《立法法》第10、11条则规定的是授权的目的、范围、不得转授权、授权终止等程序和技术方面的问题。这些规定不仅使我国的授权立法有了法律依据，而且也将对立法体制的运行产生实质性的影响，会使横向和纵向立法权限的各种模式产生新的变型。
3.对法律渊源的具体化、明晰化和定型化
虽然1982年宪法对我国的各种法律渊源已经厘定，但是在理论上和实践中，仍有不同的甚至是模糊的认识。例如，一些法理学教科书将地方国家机关通过和发布的具有规范性内容的决议和决定，也列为我国的法律渊源之一。这样至少会产生一个问题：县（乡）是一级政权，如果它们的人大和政府通过和发布的具有规范性内容的决议和决定是法律渊源，意味着司法机关可以据以进行司法适用，这将使法出多门、立法冲突、政令不统一等问题更加突出和严重。我认为，《立法法》依据宪法，通过对我国立法体制的进一步规定，将我国的法律渊源进一步具体化、明晰化和定型化。
根据《立法法》的规定，我国法律渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。具体说，中央政权的法律渊源有：全国人大通过的宪法；全国人大制定的基本法律；全国人大常委会制定的法律；国务院制定的行政法规；国务院各部、委员会，中国人民银行，审计署和具有管理职能的直属机构制定的部门规章。地方政权的法律渊源有：省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规；较大的市（即省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，下同）的人大及其常委会制定的地方性法规；民族自治地方的人大及其常委会制定的自治条例和单行条例；省、自治区、直辖市的人民政府制定的地方政府规章；较大的市的人民政府制定的地方政府规章。中央和地方政权的法律渊源共计12种，如果加上我国加入的国际条约和特别行政区的各种法律，我国的法律渊源总计有14种。它们属于一个由上至下、处于不同位阶、具有不同效力的法律渊源体系。除此之外，其他国家机关制定的其他法律文件，都不属于我国法律渊源的范围。换言之，它们都不具有司法适用的性质。
总而言之，我认为，随着我国立法体制具体化、明晰化和定型化的发展进程，其运行的总趋势将是：横向立法权限将从行政机关向权力机关集中；纵向立法权限将从地方向中央集中。这同样是与我国经济和政治体制改革的要求和发展趋势相一致的、同向的。其主要原因就在于：中国即将加入世贸组织，必须建立统一的市场经济；社会主义国家的性质要求我们进一步扩大民主；日益严重的共同生态环境问题。这些都要求我们的立法体制能够保证我们的法制统一，立法过程民主。
【参考文献】
[1] 吴大英等．比较立法制度[M]．北京：群众出版社．1992．123．
[2] 乔晓阳．完善我国立法体制维护国家法制统一[J]．人大工作通讯．1998，(21)．
【英文摘要】Legislative system is an important component of a country's legalsystem.What determines a country's legislative system is its form of govemment and form of state structure.Models of horizontal division of legislative competency in different countries,as determined by the form of govemment,can be classified into priority of legislative organization,check and balance of the three organs,priority of administrative organ,supremacy of legislative organization and so forth.Models of vertical division of legislative competency,as determined by the form of state structure,include total centralization,total local division,division-centralization,centralization-division and others.On the basis of retaining the framework of the legislative system stipulated in the 1982 Constitution,the Law of Legislation specifies,clarifies as well as standardizes China's legislative system in terms of legislative subject,authorized legislation and sources of law.In its operation the system shows a general trend towards centralization from administrative organization to authority organization in relation to lateral legislative competency,and from local centralization to central centralization for vertical legislative competency.
【关 键 词】立法/立法体制/模式/授权立法legislation/legislative system/models/authorized legislation
【正 文】
我国现行立法体制的框架是1982年宪法正式确立的，2000年3月15日全国人大通过并于同年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的目的之一，是要对其加以具体化、明晰化和定型化，对立法事项进行明确，以保证立法行为的规范和国家法制的统一。
一、直接决定和影响立法体制的因素
在我国法理学和立法学的有关著述中，对立法体制的表述有多种，并不完全一致。但是，无论学者们揭示的立法体制的概念内涵有何差异，大都一致同意对立法体制的界定不能离开对立法权限的划分，因为这是立法体制的核心内容。所以，本文探讨的立法体制，是指关于立法权限划分的制度，即在一个国家中，对各国家机关及其有关人员制定、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的制度。
对于这一概念，需要做三点说明：首先，本文所指的“立法”，除非有特定的说明和限定，通常是从广义而言的，泛指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序制定各种规范性法律文件和认可各种法律规范的活动；这与《立法法》中“立法”的含义是一致的。本文所指的立法权限也是指进行广义立法的权限。对狭义上的立法权限，即国家最高权力机关或国会制定法律的权限，则用“国家立法权”表示。其次，本文所指的“立法机关”，除非有特定的说明和限定，通常是从狭义而言的，专指国家的最高权力机关或国会，以区别于有权进行广义立法的行政机关。再次，由于立法权限的划分与法的制定机关密切相联系，如果不对法的制定机关的法律地位及其设置等问题进行一定分析，就无法从更深层次对立法体制加以说明。所以，本文对立法体制的探讨，还包括法的制定机关的有关问题。
立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分。一个国家采取的立法体制，是受该国的国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族构成乃至经济、文化和科技等一系列因素的决定和影响的。我认为，直接决定一国立法体制的因素是该国的国家形式，即政体和国家结构形式。因为它们比较集中地体现了上述各种因素对立法体制模式的影响。也就是说，各国立法体制是在其国家形式的框架内形成的，立法权限的划分，不可能突破政体和国家结构形式的制约。而国体、历史传统和民族构成等因素，则间接地通过政体和国家结构形式，当然也是从更深的层次，对一国立法体制发生影响。
总之，一国的立法体制，是多方面复杂因素相互作用的结果。其中，经济的因素起着最终的决定性的作用，政治的因素起着直接的集中的作用，而文化和历史传统方面的因素则起着间接而持久的影响作用。本文将主要就国家形式对立法体制形成的决定和影响问题进行分析。
所谓政体，即国家政权的组织形式。政体由国体所决定，同时又是国体的表现形式。就立法体制而言，国体在实质上决定立法权限属于哪个阶级；政体则在形式上直接决定立法权属于国家机构体系中的哪些机关。政体决定横向立法权限的划分，即决定立法权限在立法、行政、司法三机关之间如何划分。政体不同，横向立法权限的划分也不同。当代世界各国的政权组织形式，基本可以分为两种有代表性的类型，即资本主义国家的议会制和社会主义国家的人民代表制。这两种类型的政体，在划分横向立法权限的理论基础和制度依据方面，既有形式上的某些共同性，又有本质上的区别和运行上的特点。例如，资本主义国家的议会制是以分权制衡理论为基础和指导的；社会主义国家的人民代表大会制则是以议行合一原则为基础和指导的。这种不同将直接导致横向立法权限划分的不同。
所谓国家结构形式，指的是国家的整体和其组成部分之间的相互关系以及划分行政区划的问题。就立法体制而言，国家结构形式直接决定哪些立法权属于中央，哪些立法权属于地方。国家结构形式决定纵向立法权限的划分，即决定在中央政权和地方政权之间立法权限如何划分。国家结构形式不同，纵向立法权限的划分也不同。同样，当代世界各国的国家结构形式，也基本上可以分为两种类型，即单一制和联邦制。这两种类型的国家结构形式，在划分纵向立法权限的考虑和实际做法方面截然不同。例如，单一制国家和联邦制国家在中央和地方立法权限划分上的一个重要区别就是，前者的地方行政区的立法权不是其本身固有的，而是中央授予的，所以地方没有立法权或相对只有较小的立法权。而后者的成员在组成联邦时，将一部分主权包括某些立法权交由联邦中央行使，但联邦成员还保留其余主权包括某些立法权，所以地方不仅有立法权，而且立法权相对较大。
由上可见，直接由国家形式决定的一国立法体制，既包括同级国家权力机关和国家行政机关（在英美法系国家还有国家司法机关）在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。对这两种结构的立法权限划分的研究和分析，需要以具体的政体和国家结构形式为依据。人民代表大会制度是我国的基本政治制度；同时，我国又是统一的、多民族的大国，即在单一制基础上实行民族区域自治。这种政体和国家结构形式不仅直接决定了我国立法体制横向和纵向的立法权限划分的特点，而且也从根本上决定了我国的立法体制不能简单地照搬其他国家的模式。这是我们在研究和分析立法体制问题时必须加以注意的。
二、横向立法权限划分的比较研究
在对立法体制的研究中，学者们通常根据各国宪法和有关法律对政体的规定，将横向立法权限的划分从理论上分为四种模式（注：对这四种模式的划分，可以参见吴大英等所著《比较立法制度》一书，群众出版社1992年版，第120-123页。当然，在这些模式中还可以有不同的变型。）：
1.立法机关优越的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中处于中心地位。英国被认为是这种模式的典型。在英国的立法体制中，最重要的原则首推“议会至上”。根据这一原则，制定或不制定任何法律的权力属于英国议会，法律不承认任何人或机构有权超越或废除议会制定的法律。英国的有关判例解释说，这一原则意味着：议会有创制一切法律的权力；议会有创制法律的垄断权；议会制定的法律具有最高的法律效力；议会的立法权是绝对的，议会法律按照法定程序通过、公布并生效之后，议会以外的任何机构都不能宣布其无效。这一原则还包含这样的意思：法院有义务适用议会制定的法律，即使议会法律有不适当之处，在其未被修改和废除之前，也不能宣布议会法律是无效的。
2.行政机关优越的模式。在这种模式中，行政机关在立法过程中处于中心地位。法国被认为是这种模式的典型。法国在1958年对国家政权机构做了重大调整，加强了行政机关的权力，削弱了议会的作用和地位。法国现行宪法虽然还保留了某些传统的议会制形式，但作为议会制政体的一些基本特点，如议会拥有完全的立法主权，已基本消失。议会不再是至高无上的了，总统的地位得到前所未有的提高和加强，在国家机构中居于主导地位，成为国家权力中心。在这种政体下，议会不再是惟一的立法机构，也不再可以对所有的事项进行立法，而只享有有限的立法权。根据法国宪法规定，国家立法权由制定法律和制定条例的权力构成，分别由议会和中央政府行使。概括地说，由国民议会和参议院组成的议会只对宪法第34条明确列举的事项，如公民权、国防、国籍、婚姻制度、税收等有立法权；该条列举以外的一切事项，都属于中央政府制定条例的范围。
3.三机关平列制约的模式。在这种模式中，立法、行政、司法三机关在立法过程中，从不同角度看，分别处于中心地位，互相之间的制约、平衡关系最为明显。美国被认为是这种模式的典型。美国宪法第1条将立法权力赋予了由众议院和参议院组成的国会。从立法机关在立法过程中处于中心地位的角度看：国会两院（除征税法案外，因为这类法案必须由众议院提出）有权对任何问题提出立法建议；有权推翻总统对国会通过的法案的否决，参议院有权批准总统的任命及条约；有权设立或取消较低级的联邦法院，决定最高法院大法官的人数，决定最高法院的受理上诉权。美国宪法第2条将行政权力赋予了美国总统，总统也成为重大的立法角色。从行政机关在立法过程中处于中心地位的角度看：总统有权向国会建议立法，发出有立法效力的行政命令、规例及章程；有权否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2/3的多数票推翻总统的否决，否则该法案不能成为法律；总统有权提名任命联邦法官，可以对任何被判破坏联邦法律的人--除了被弹劾者外--作完全或有条件的赦免。美国宪法第3条说明了联邦法院制度的基础，最高法院根据它对宪法的解释得出的理论是：“一项违反宪法的立法不是法律”，“说明法律是什么，显然是司法部门的职权和责任。”从司法机关在立法运行过程中处于中心地位的角度看：最高法院可以宣布国会的立法违宪；可以宣布总统或政府的行为违宪。
4.立法机关至上的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中，与行政机关、司法机关不是处于平列的中心地位，也不是平列的制衡关系。作为国家最高权力机关，立法机关的法律地位高居于行政机关和司法机关之上。我认为，中国是这种模式的典型（注：吴大英等所著《比较立法制度》一书认为，瑞士是这种模式的典型。但是我认为，虽然瑞士的联邦议会（国民院和联邦院）特别是联邦委员会的组成和运行有其特殊性，公民直接行使民主的复决权对议会立法也有重要牵制作用，但是其仍然没有超出三权分立、互相制衡的范围。所以，在立法运行过程中，瑞士属于立法机关优越的模式较为合适。当然，它是一种重要的变型。）。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这种政体是指人民按照民主集中制原则，选举代表组成全国和地方的人民代表机关，再以其为基础，组成国家机构体系。人民代表机关在国家机关体系中居于领导和监督的地位，统一行使决定和执行国家重大事务的权力，不受行政机关和司法机关的牵制，而其他机关都要服从它的领导和监督。这种政体直接决定了包括立法活动在内的许多重大决策，不仅必须通过专门的人民代表机关，按照少数服从多数的原则做出决定，而且立法机关的人民代表还对它的执行机关即行政机关和司法机关的活动，负有领导和监督之权。
对以上四种横向立法权限的划分的模式，可以进行以下一些比较分析。
第一，立法权的最终归属问题。因为立法体制只是从国家和法律的形式方面来说明立法权限的划分问题的，所以需要从国家和法律的本质方面来进一步回答立法权的最终归属问题。
在当代西方法律思潮中，占主流地位的是人民主权论，即主张立法权属于人民。如前所述，前三种模式都属于代议制的范畴，由议会作为立法机关代行立法权。同时还有些国家融入了人民直接行使立法权的做法，即实行全民公决制度，对某些重大立法事项由全体人民做出决断。我们应当认识到，由于资本主义国家是建立在生产资料私有制基础上的，所以它们所说的“人民”实际上不可能真正包括全体人民，它们的立法机关实际上也不可能真正代表人民的意志行使立法权。当然，资本主义国家在立法体制方面，也有许多理论和实践值得我们深入研究和借鉴。
在我国，社会主义法是工人阶级领导的广大人民群众共同意志的反映和体现，所以我国的立法权从根本上说，是属于工人阶级和广大人民群众的。同时，我国人民的立法权又是通过人民选举的权力机关来行使的。宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”因此，从理论和法律上说，我国的立法权在归属方面，也属于人民主权的范围。更为重要的是，我国采取的立法机关至上模式，不仅符合我国现实国情，从民主和法治发展类型看，也高于西方资本主义国家。虽然从有关法律规定看，我国人民拥有的立法权并不是由社会的每个成员直接行使的，只能通过有关国家机关来行使，但是由于人民对这些国家机关的产生和组成有最终的决定权，从而也就对立法活动有了最终的决定权。正因为立法权是人民表达自己意愿的最主要也是最重要的权力，所以我国立法体制的完善和运行，最根本的出发点就是要能够保证立法权最终属于人民。
第二，四种模式在立法过程中的特点和理论基础问题。各资本主义国家的三权分立制度虽然不尽相同，但核心都是围绕着立法、行政、司法三权如何分权和制衡而设计和运作的。所以，上述前三种模式尽管在横向立法权限的分权和制衡的程度、方式上有所不同，但是在立法、行政、司法三机关之间，都是平列而互不相统的，既不存在领导和从属的关系，也不存在分工协作的关系。自分权学说提出后，资产阶级学者尽管在有关理论方面存在很多争议，但大都认为这种政治体制有利于以权力制约权力，防止权力滥用。资本主义国家之所以采用三权分立的原则和制度，归根到底是因为其符合了自己在经济、政治、文化等方面的发展要求。所以，它们需要在横向立法权限划分方面进一步贯彻这一原则和制度。
资产阶级学者的分权学说的主流理论依据是与社会契约论相结合的近代自然法学说。该理论通过对自然权利、自然法原则、人类理性以及社会契约和国家目的的论述，说明了国家权力应当分立，由不同的机关和人员来掌握；国家权力应当制衡，使各机关互相牵制，平衡运用各自的权力。根据这种理论建立和运作的横向划分立法权限的各种模式，尽管在一定程度上掩盖了国家的阶级本质，不可能从根本上保障广大人民群众的权利和自由，但是却可以达到以权力制约权力、防止权力滥用的目的，值得我们参考和借鉴。同时，由于三权的互相鼎立和制约，前三种模式特别是三机关平列制约的模式，在立法过程中又是缺乏效率的，往往陷入政客们互相攻击、争权的困境之中。
我国的立法机关至上模式在立法过程中，虽然立法、行政、司法三机关之间也有分工和一定的制约，但是中心是围绕着立法、行政、司法三权如何配合和协作进行的。特别是由于行政机关和司法机关是由权力机关产生和领导的，要向权力机关负责并报告工作，行使立法权的权力机关在国家机构体系中，处于中心地位，其他机关则处于从属地位。所以，立法、行政、司法三权既不是互相独立的，甚至也不是并列或平行的。
我国立法体制的理论基础是民主集中制。所谓民主集中制，就是按照少数服从多数的原则，经过民主程序决定由少数人代表多数人行使权力，并且对权力的行使实行监督的集中制。民主集中制指导下的议行合一，就是在社会主义民主制度下，对国家实行集中和统一的领导和管理；在充分发扬民主的基础上确定权力的行使者和大政方针，然后交由拥有相应职权的机关和人员去具体执行。它体现了社会主义国家的一切权力都应统一于通过民主程序产生的国家权力机关。同时，它也表明了国家权力之间又应有分工和制约，即权力机关在产生、领导、监督同级行政机关和司法机关的前提下，将行政管理工作和司法审判、检察工作分别交由后两者负责。这种制度有利于调动广大人民群众和有关机关的主动性、积极性和创造性，提高工作和办事的效率，包括立法的效率；同时，也有利于防止个人专断和独裁，保证集中起来的权力为大多数人服务。我认为，这种制度同“三权分立”的对立不在于国家内部能否有权力的划分，而在于我国的政体表现为在国家权力统一行使基础上的工作分工，这与资产阶级国家政体突出强调的“三权鼎立”是有本质区别的。所以，一方面，我国的政体决定了我们不可能采取前三种模式，另一方面，我们的立法机关至上模式在运行中还有需要进一步具体完善之处，要求我们可以研究和借鉴前三种模式中一些可取的分权制度和做法。
第三，立法机关在事实上的地位问题。吴大英等人指出：“毋庸置疑，立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的，或者至少不低于其他国家机关。但在实践中，立法机关的地位常常又有许多微妙的变化，其中最普遍性的趋势，是行政权的强化和与此机关联的立法机关的‘橡皮图章化’。”[1]这种趋势印证了在法律领域中始终存在，而且并不鲜见的现象：有时在法律上的规定是一回事，但在实际生活中却是另一回事。所以，从理论上研究上述四种模式时，还必须与实践结合起来。实事求是地说，与国外包括某些西方国家的立法机关“橡皮图章化”的趋势相反，我国的立法机关在改革开放以来的20多年里，逐渐摆脱了“橡皮图章”的景况，宪法和法律规定的各种权力包括立法权不断得到落实，总的趋势是立法机关在“强化”。这是我们发扬社会主义民主，健全社会主义法制的结果。但是，我们也应当承认，我国立法机关在事实上的地位，与法律上规定的地位还不相符；立法机关的权威也还没有达到至上的程度。所以，要使我国立法机关在法律上的“至上模式”真正在实际中得到实现，还需要用具体的制度和措施逐步加以落实，还需要从理论和实践的结合上进行更深入的研究。
三、纵向立法权限划分的比较研究
在对立法体制的研究中，学者们还根据各国宪法和有关法律对国家结构形式的规定，将纵向立法权限从理论上分为四种模式（注：对这四种模式的划分，也可以参见吴大英等所著《比较立法制度》一书，第272-274页。同样，在这些模式中也可以有不同的变型。）：
1.中央完全集权的模式。这种模式是指在一个国家中，一切立法权为中央政权所有，地方政权没有自己的立法权。一些单一制国家，特别是较小的单一制国家，多采取此种模式。
2.地方完全分权的模式。有些学者认为，这种模式“是指完全的分权，即国家作为一个政治整体，中央不能立法，一切立法权归地方政府所有，地方制定的法律规范只对于国家的不同地区生效。在实践中，这种情况极为罕见，一般认为，只有在国家被割据并且名存实亡的条件下，才可能出现这种模式的现实形态。”[1](P273)我认为，还需要对这种模式做出进一步的说明：首先，这种模式仅是作为与中央完全集权模式相反的另一极而存在的，是一种理论上的推导。在各国宪法和法律中，是找不到对这种模式的规定的，即使是一个割据或名存实亡的国家，其法律也不可能有类似的规定。否则，就无法想像该国的中央和地方是如何从法律上结合为一个整体的。其次，在国家割据并且名存实亡的条件下，才可能出现这种模式的现实形态。但是，这种割据且名存实亡的国家的发展前景是：或者是从主权上分裂为不同的新国家，或者是重新统一为一个国家，不会永远割据分裂下去。也就是说，这种事实上的模式仅是一种暂时的形态。正是基于法律上无此种模式的国家，而事实上是此种模式的国家仅是一种过渡形态，所以本文不再对其进行分析。
3.分权-集权的模式。这种模式是指在一个国家中，立法权分别由中央和地方共同行使；在某些事项上的立法权限属于中央，在某些事项上的立法权限属于地方。联邦制国家均属于此种模式。
4.集权-分权的模式。这种模式是指在一个国家中，立法权主要由中央行使，但是在一定的限度和条件下，地方享有中央授予的某些地方立法权。一些单一制国家特别是较大的国家，包括现在的中国，多采取此种模式。
对以上第1、3、4种纵向立法权限的划分的模式，可以进行以下一些比较分析：
第一，理论上抽象地说，上述三种模式各有优劣。中央完全集权模式的长处是，可以最大限度地保持法制的统一，防止法出多门；便于法律的遵守和适用。而此种模式的短处是，缺少必要的灵活性，不利于调动地方的主动性和积极性，不利于地方对中央立法的补充、完善和具体化。分权-集权和集权-分权的模式虽然在纵向立法权限划分的理论和法律规定上有极大不同，但是都采取了程度不同的分权和集权。其长处是具有一定的灵活性，有利于发挥中央和地方两个积极性。而这两种模式的短处是，不利于法制的统一，也不便于法律的遵守和适用。
第二，在实践中，各国都是根据自己的国情，在国家结构形式的框架内来处理中央和地方的关系，划分纵向立法权限的。一般而言，一些较小的单一制国家，由于国土面积不大，人口不多，各地经济、政治、文化发展较平衡，采取立法权完全集中在中央的模式可能益处更多。一些较大的单一制国家，由于国土面积较大，人口较多，特别是由于各地经济、政治、文化发展不平衡等原因，则采取以中央集权为主、地方分权为次的模式可能更为适宜。联邦制国家由于民族和历史传统等原因，必须采取中央和地方分权的模式，但是分权程度的大小，各国也还是有所不同。这归根到底也还是取决于各国的国情。而且，在任何国家中，中央和地方的关系实际上都不是完全固定不变的，随着经济、政治、文化的发展出现的新情况，要求法律适时适当地做出相应的调整和反映。所以，对各国纵向立法权限划分的研究，既不应当仅抽象地进行理论上的比较分析，也不应当简单地停留在法律规定的层次，而是应当与各国的国情、法律和实际变化等结合起来。
第三，我国纵向立法权限划分的问题。我国宪法规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。也就是说，我国是单一制国家，只能在这种国家结构形式下解决中央和地方的关系问题，包括纵向立法权限的划分问题。同时，我国又是一个多民族国家，实行民族区域自治制度；特别是我国地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化的发展极不平衡，在城市与农村、沿海与内地、发达地区与老少边穷地区之间，近些年来发展程度的差距不仅没有缩小，还有拉大的趋势。这种国家结构形式和种种的国情，决定了我们必须在纵向立法权限的划分上，采取中央集权为主，地方适度享有立法权的原则和制度，这样才既有可能最大限度地保证法制的统一，又充分发挥中央和地方两方面的积极性，避免法律上的“一刀切”和立法体制上的僵化。
四、《立法法》对我国立法体制的具体化、明晰化和定型化
《立法法》在遵循1982年宪法确立的立法体制框架不变的基础上，使我国的立法体制更为具体化、明晰化和定型化，主要表现在以下几方面：
1.对立法事项的具体化、明晰化和定型化
从理论上讲，立法权限的划分是与立法事项的划分联系在一起的。当规定某一国家机关享有某种立法权时，就应当明确它在哪些事项上有立法权，或者应当明确它在哪些事项上没有立法权。横向立法权限和纵向立法权限划分的模式不同，对立法事项的划分也不同。在横向立法权限划分方面，一般而言，属于立法机关优越模式特别是立法机关至上模式的国家，由于国家立法权集中于立法机关，所以在宪法中通常不对有关的立法事项加以详细列举。而属于行政机关优越模式的国家则在立法机关和行政机关的立法事项方面分别有所列举和划分。在纵向立法权限划分方面，一般而言，单一制国家特别是中央完全集权模式的国家，由于地方的立法权是中央赋予的，实行中央优越的原则，所以通常在宪法中也不对立法事项加以详细列举。而在联邦制国家，由于地方的立法权是与中央分权的，所以通常在宪法中对中央和地方的立法权分别加以详细列举。
在我国，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会；国务院是国家最高国家权力机关的执行机关。地方各级人大是地方国家权力机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。立法权是国家权力机关的最主要的职权，行政机关作为权力机关的执行机关，主要是执行权力机关的决策，包括立法决策。相对于同级行政机关而言，没有权力机关不能涉及的立法事项。因此，1982年宪法没有也不必要对各级国家权力机关和行政机关各自的立法事项做出一一列举。我国是单一制国家，地方的立法权是中央赋予的，地方没有固有的、中央不能涉及的立法事项。因此，1982年宪法也没有对中央和地方各自的立法事项一一加以列举。但是，如果制定《立法法》时仍维持现行规定，也很难解决因立法事项不清而导致越权立法并造成立法冲突的问题。
在《立法法》的制定过程中对此问题的解决遵循的是这样一种思路：“一是不对中央立法权限一一列举，只对中央专属立法权的事项加以明确列举。所谓‘专属’，即只能由中央立法、地方不能立法的事项。凡属于中央专属立法权范围的事项，不管中央是否已经立法，地方均不得进行立法；凡中央专属立法权范围以外的事项，在中央未立法以前，地方根据实际需要，可以先行立法，但一旦中央进行立法，地方的立法不得同中央的规定相抵触。二是在中央的专属立法事项中，再明确哪些是全国人大及其常委会的专属立法事项，国务院对这些事项也不能制定行政法规。三是对行政法规、地方性法规，在明确‘根据’、‘不抵触’的基本含义的基础上，对其各自的权限范围做出概括性的表述。”[2]《立法法》第8、9、56、64、71、73条对中央专属立法事项和地方立法事项的规定都体现了这一思路。
《立法法》的有关规定对我国立法体制的实际运行有重要作用。《立法法》第8条对于中央专属立法事项的列举比较详细，这些事项涉及国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，“由中央统一立法，有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。”[2](P1)而主要由全国人大及其常委会制定为法律，有些事项国务院也不能立法，“比较符合民主的原则，可以使制定的法律比较符合广大人民的意愿。”[2](P13)《立法法》第64条对地方立法事项的规定则比较概括，给予了地方一定的立法空间，但是实行的是“中央优越”的原则。从法理上讲，根据1982年宪法和《立法法》所规定的立法体制，全国人大及其常委会的立法，通常是对应当由基本法律或法律调整的社会关系领域，或对其中的重要方面，以一部重要的规范性法律文件做出原则、集中、系统和概括的规定。但是，像中国这样人口众多、地域广大、发展不平衡的国家，在实施宪法、法律时，还必须把某些法律的原则规定加以具体化和地方化，使之便于掌握和适合具体的或各地的情况。这样，就要赋予其他国家机关相应的立法权限。这些国家机关制定的法律规范，具有从属的性质，可以分为三类：第一类是执行性的规范性法律文件，它们是以贯彻执行基本法律或法律为目的而制定的。第二类是补充或变通性的规范性法律文件，它们是以补充或变通某些基本法律或法律为目的而制定的。第三类是自主性的规范性法律文件，它们是由有关机关根据宪法和法律赋予的职权，在其管理的事项和地区的范围内，制定有关的规范性法律文件。按照我国的立法体制，制定这些从属性的法律规范，一是要有宪法和法律的根据，二是不得与宪法和法律的原则相抵触，三是不得越权。总之，全国人大及其常委会的基本法律和法律对其所调整的社会关系，需要从一般原则向具体的和符合各地实际情况的实施细则和地方性法规逐级深化。只有这样，法律才能适应经济和社会生活发展的客观要求，才能符合实际情况，也才能保证国家法律调整的效率。
2.对授权立法的具体化、明晰化和定型化
所谓授权立法，又称委任立法或委托立法，从狭义上讲，是指有权立法的国家机关通过一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法。授权立法也会对一个国家的立法体制产生重要影响，它通常分为法条授权立法和专门授权立法。
法条授权立法是享有立法权的国家机关在自己制定的有关规范性法律文件中，授权其他机关执行制定执行性的规范性法律文件。在我国，高位阶的法律向低位阶的行政法规、地方性法规或高位阶的行政法规向低位阶的规章进行的法条授权，是大量存在的，一般也比较规范。专门授权立法是享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他机关对本属自己的有关立法事项先行立法。如前所述，我国在建国后有过多次专门的授权立法。但是，“这类授权立法，从总体来讲，积累的经验还不多，首先是先天有点不足，因为这类授权立法一无宪法明文规定，二无专门法律规定，是通过全国人大决定的形式授权的，因此在宪法和有关法律中也就找不到其立法权限的明确依据，而决定内容又很简单”[2](P13)。从法理上讲，进行这种专门授权立法是可以的，因为某一机关既然有相应的立法权，对这种权力当然也可以依法授权或委任。但是由于无直接的宪法和法律的依据，立法实践中的各次授权均不够规范。
《立法法》第9、10、11、65条对授权立法问题进行了规定。按照《立法法》的规定，我国的授权立法也分为横向和纵向两种。《立法法》第9条规定的是横向的授权立法，即全国人大及其常委会在中央专属立法事项尚未制定法律时，有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》第65条规定的是纵向的授权立法，即经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。《立法法》第10、11条则规定的是授权的目的、范围、不得转授权、授权终止等程序和技术方面的问题。这些规定不仅使我国的授权立法有了法律依据，而且也将对立法体制的运行产生实质性的影响，会使横向和纵向立法权限的各种模式产生新的变型。
3.对法律渊源的具体化、明晰化和定型化
虽然1982年宪法对我国的各种法律渊源已经厘定，但是在理论上和实践中，仍有不同的甚至是模糊的认识。例如，一些法理学教科书将地方国家机关通过和发布的具有规范性内容的决议和决定，也列为我国的法律渊源之一。这样至少会产生一个问题：县（乡）是一级政权，如果它们的人大和政府通过和发布的具有规范性内容的决议和决定是法律渊源，意味着司法机关可以据以进行司法适用，这将使法出多门、立法冲突、政令不统一等问题更加突出和严重。我认为，《立法法》依据宪法，通过对我国立法体制的进一步规定，将我国的法律渊源进一步具体化、明晰化和定型化。
根据《立法法》的规定，我国法律渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。具体说，中央政权的法律渊源有：全国人大通过的宪法；全国人大制定的基本法律；全国人大常委会制定的法律；国务院制定的行政法规；国务院各部、委员会，中国人民银行，审计署和具有管理职能的直属机构制定的部门规章。地方政权的法律渊源有：省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规；较大的市（即省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，下同）的人大及其常委会制定的地方性法规；民族自治地方的人大及其常委会制定的自治条例和单行条例；省、自治区、直辖市的人民政府制定的地方政府规章；较大的市的人民政府制定的地方政府规章。中央和地方政权的法律渊源共计12种，如果加上我国加入的国际条约和特别行政区的各种法律，我国的法律渊源总计有14种。它们属于一个由上至下、处于不同位阶、具有不同效力的法律渊源体系。除此之外，其他国家机关制定的其他法律文件，都不属于我国法律渊源的范围。换言之，它们都不具有司法适用的性质。
总而言之，我认为，随着我国立法体制具体化、明晰化和定型化的发展进程，其运行的总趋势将是：横向立法权限将从行政机关向权力机关集中；纵向立法权限将从地方向中央集中。这同样是与我国经济和政治体制改革的要求和发展趋势相一致的、同向的。其主要原因就在于：中国即将加入世贸组织，必须建立统一的市场经济；社会主义国家的性质要求我们进一步扩大民主；日益严重的共同生态环境问题。这些都要求我们的立法体制能够保证我们的法制统一，立法过程民主。
【参考文献】
[1] 吴大英等．比较立法制度[M]．北京：群众出版社．1992．123．
[2] 乔晓阳．完善我国立法体制维护国家法制统一[J]．人大工作通讯．1998，(21)．
- 上一篇：法治构造论
- 下一篇：“人性恶”与法治——一个形而上学的视角
