论权力腐败的法律监督
出处：论文网
时间：2003-09-22
【内容提要】当代中国正在探索着构建权力制衡机制的途径，目标是建立法治化的国家政治经济社会结 构，从源头上根治权力腐败。可以说，有了公共权力，便有了对公共权力的监督，法律监督 是人类社会治理权力腐败的神圣使命和主要方式。
【摘 要 题】法学时论
【英文摘要】The Chinese government is probing a way of establishing mechanisms of power su p ervision and it aims at setting up institutionalized political,social and econom ic structures so as to bring power corruption under permanent control.Legal supe rvision and public powers are,so to speak,twins parasitizing in the state instit utions.There are state institutions,there are public powers.There are public pow ers,so there must be the supervision of public powers.Legal supervision is the sacred mission and principal mode of governing power corruption in human societi es.
【关 键 词】权力/腐败/监督/power/corruption/supervision
【正 文】
腐败，指思想的腐朽、生活的堕落及私欲的膨胀。其中，权力的腐败乃是核心，正如有人 形容，腐败是权力和私欲结合的罪恶之子。腐败的根源，来自于国家机关的垄断权力，权力 腐败是权力异化的极端表现形式。因之，在腐败的种种表现中，最令人担心的是权力的腐败 ，对于权力腐败必须治理也毋庸置疑。
权力腐败和权力滥用有种种典型表现：(1)不正当占有公共资源为个人享用，包括贪污行为 、挪用公款行为、侵占财物行为等，这是腐败现象的典型表现。它以腐败者拥有的公共权力 作为基础，利用这种公共职位，其可以不遗余力地从事图谋私利的类似经营的活动，从生活 资料的侵占发展到生产资料的侵占，使腐败从生计型向致富型方向发展。(2)利用经济上的 好处改变人们对于地位、职位、财产方面的判断和安排，其行为的外部表现形式就是贿赂。 贿赂的延伸，发展为变相送礼、大吃回扣、强拿硬要等。在贿赂中，受贿者丧失原则，行贿 者以较少的成本获取垂涎已久的地位或利益，诱使更多人的逐臭效尤。(3)偏离公共的角色 滥 用职权，泛指以权谋私、权权交易、权钱交易、权色交易行为。在现代，腐败的核心问题是 以权谋私，腐败的形式也已经从经济上的小打小闹、小偷小摸，发展到了政经勾结的腐败 类型，引起政府形象的极度损坏。(4)以亲疏之别、远近之别、上下之别、情感之别的私人 关系决定公共关系的确立和维持，在公共权力机关的组成体系中，形成裙带网络。在中国， 腐败拥有着地缘与人情的肥厚土壤，这种不正常的关系网络会导致权力腐败在民间的延伸， 它的可怕之处正在于普通的公民对此安之若素。(5)公共权力的“人治化”行使，体现为严 重的官僚主义和特权主义。在执行公务的过程中，官员们制造着一种浓浓的“官气”，集权 现象、家长制现象、神秘化现象、地方保护主义现象等普遍存在；渎职无能、擅离职守、抛 弃责任、人浮于事、文山会海、强迫命令、任意决策、好大喜功、管理混乱、道德失范等等 ，构成了腐败产生的温床。(6)腐败还带有行业垄断色彩，多发生在权力较大的经济管理部 门和执法司法机关，主要手段是依托部门和行业权力进行勒卡索要。于是，人们又在探讨立 法腐败、行政腐败、司法腐败、行业腐败的特征及其根源。
自阶级社会产生以来，腐败现象如剜之不去的痼疾，生而需治，治而复生，这使历代的统 治者在对其“辐辏攻之”中疲于应付。但无论是“天子们”的自我约束，还是包拯、海瑞似 清官的竭忠辅弼；无论是将整饬吏治任务放在第一位的明君治世，还是在腐败面前缴械投降 的昏君，哪朝哪代的“万世江山”都逃脱不出因腐败的政治统治而社稷山崩的命运。现代社 会，腐败问题仍然是一个世界性问题。1992年，意大利政界爆出受贿丑闻：仅1991年，意大 利各政党非法收入高达83亿美元，贿赂和回扣使这个国家的公共开支增加了30-40亿美元。 一位官员形容：“当人们用刀刺透官方记录的表层时，腐败便显露出来，人们甚至在没有看 到时也能闻到它的气息”。“这类事件将战后依旧纷乱的世界惊得目瞪口呆”。[1](P1)
权力腐败的罪恶后果十分明显。政治上，腐败引起人民的普遍反对而威胁着国家社会的稳 定；经济上，腐败破坏着分配公平而阻碍着市场的竞争；文化上，腐败引起社会道德的沦丧 而制约文明水准的提高；思想上，腐败腐蚀了人事制度的肌体，毁掉了一大批公务人员。特 别是，腐败是一种超法律、反法律的行为，它动摇着国家权威的基石——法律权威。因此， 各国都把反抗权力腐败作为完成民族复兴、建设富强国家、净化社会空气的大事。权力监督 的原理论证，乃是为了解决公共权力的限制问题，最终是为了防止国家权力的超越、滥用、 腐败、违法问题。其实质，在于倡导法治的方略，弘扬民主的精神，使我国不再走任人治主 义倡行、任特权主义存在、任腐败行为泛滥的重复之路。具体而言，主要的法治化措施如下 ：
一、对权力腐败的规则控制：以法律制约权力
对权力腐败的规则控制，指制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权 行为。目的在于使易于越轨的公共权力在立法、行政、司法、守法的各个运行环节上都受到 法 律的制约，一旦行为“脱轨”，便有法律依据制裁这种脱轨。正如美国著名法学家博登·海 默所说：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到 一定行为方式的约束。”[2](P344)
回溯中国反腐败过程，我们曾经走过弯路，即主要靠道德约束和政治运动抑制腐败，这要 从专制制度中追根溯源。在我国长期的封建政治统治中，极为强调的是管理者自身的素质和 才能，而其素质和能力的判定，有赖于上级的赏识、道德的约束和自我的克制。在法律监督 方面，立法权、行政权、司法权、监察权均属于皇权的组成部分，也即行政权的附庸，没有 形成类似西方国家的议会监督制度和司法审查制度。这一历史留给今天的痕迹是极其发人深 省 的，它导致我国公共权力的行使不是以法律为度量范围，而是以长官意志为标准边界，行政 权力从未受到过法律力量的实质约束。现代社会，人们已充分认识到，控制腐败甚嚣尘上之 势，必须有赖于法律的制定及其实施。法律基于公共利益和社会秩序而赋予国家机关一定的 权力和职责，就必然要求国家机关符合权力运用目的而不滥用权力，维护公共利益而不以权 谋私，合法执行权力而不越权违法，履行法定职责而不失职渎职，遵守法定程序而不丧失程 序公正。强化法律监督的作用，正在于法律规范具有道德规范所不能比拟的普遍性、权威性 和强制性。
在反腐倡廉中，法治化的明确要求，首先是必须完善廉政立法。在此方面，世界各国颁行 了诸如《反腐败法》、《阳光下的政府法》、《公务人员职责法》、《官员道德标准法》、 《官员弹劾法》等，对于规范国家机关及其公职人员的行为起着不可忽视的作用。我国的宪 法、组织法、国家公务员法、行政监察法已就法律监督问题进行了原则性的规定，全国人大 常委会、国务院、中共中央纪律检查委员会也先后颁行了关于禁止党政机关及领导干部经商 受礼的规定、关于禁止挥霍公款的规定、关于禁止借选拔任用干部之机营私舞弊的规定、关 于财产收入申报的规定等相关法律文件和政策性规则。这类文件的及时出台，不能说在监督 问题上无法可依，但我国的监督立法比较简陋和粗糙，对于腐败问题的政策性文件多，立法 的规范性和技术性都未能达到应有水平，还需要在立法上出台成熟健全的法律规则，实现制 度的预先控制。
不仅如此，权力监控还必须从严。汉密尔顿曾经直白地指出，“野心必须用野心来对抗” ；霍布斯也强调，“不带剑的契约不过是一纸空文。”法律监督的目标，是将权力置于法律 规则的控制之下，一旦被监督者有违法擅权行为，能有被察觉、防范、制止、惩戒的可能， 反之，如果监控机制不健全，“得手”的容易会使违法者有恃无恐。因此，国家应当加大对 于国家公职人员贪污、贿赂、挪用、豪赌等腐败行为的惩治力度，并使法律责任成为腐败行 为所支付的最大成本。这种控制和惩罚，主要来自于外部的外力，它犹如一种动力，能够推 动政府及其官员 的行为合法正当，但它更多的是一种威慑力，如同悬在头上的一把利剑，对于不法行为会有 力的予以戳穿。就我国目前的情况看，虽然一些重大腐败案件受到了立案查处，但“漏网之 鱼”仍然存在，“特权阶层”仍然存在，对一些官员处罚的“轻描淡写”也仍然存在，致使 侥幸心理的、抗拒法律的人会继续腐败。因此，只有在治理权力腐败方面敢下狠心，才能真 正有利于遏制腐败。如上述意大利事件发生后，该国警方逮捕1350人，受牵连者约2500人， 卷入了8个政党，5名内阁部长辞职，多名国会议员、高级官员和企业家受到司法调查、审讯 、逮捕或拘留，这在意大利政界虽是一件丑闻，但惩治腐败的力度从中可窥见一斑。
二、对权力腐败的体制控制：以权力制约权力
在人类文明进程中，人们总是把建立一个全心全意为自己服务的政府作为一种理想和希望 ， 这未尝不是好事，但希望必须落实于政治体制的配套之中。以权力制约权力，意味着一种国 家权力对另一种国家权力的外在约束，通过各国家机关之间的相互制约，达到权力的基本均 衡，防止其中的一项权力过于强大而滥用。尤其需要在下列方面有所作为：
充分认识权力监督的必要性。国家机关行使公共权力的行为，关系到各国的政治、经济、 文化建设事业的发展大局，决非可有可无、可重可轻、可大可小的个人事务所能比拟。因此 ，立法、行政、司法机关的权力定位和相互关系的法治化由来已久。以行政权力为例，从古 至今，这种权力都最为实在、最为广大、最为权威。行政机关可以运用授权、审批、颁证、 收费、禁止、命令、管制、处罚等权力方式，行使委托立法权、法律执行权、国家管理权、 行政处罚权、自由裁量权，并强制所有的社会成员服从这种权力。这必然导致政府与被管理 者形成矛盾冲突关系，也与其他国家机关形成权力对抗关系。由此而言，重视国家机关之间 的权力制衡，绝不仅仅从“人民主权”的民主意识角度考虑，还表现为一种强化国家管理的 “实用性”要求。应该说，政治家是最实用主义的。可以想象，如果构成国家机体的主要国 家机关相互扯皮，如果公务人员不受限定任意扩张自己的权力，而监督体制显现出控制不力 、有错不纠、放任自流的状况，自然是一种政治力量对比严重失衡的表现，而如此的社会也 必然是一个失却秩序亦失去民心的社会。
合理利用人类文明的创造性。在治理权力腐败的过程中，古今中外有许多成效显著的范例 。如中国历史上的监察体制，以健全完备的监察法规、相对独立的监察机构、广泛拥有的监 察职权、纠举权贵的监察实效而著称于世，监察御史担负着调查、弹劾、谏诤、审计、监试 、考核、侦查、公诉、审判官吏的重要使命，实际是通过“治官之官”，实现“治吏之道” ，值得当代人潜心研究。而现代国家中，英国、瑞典、新加坡，都是廉政建设的成功样板。 英国的文官制度严密严格，通过考核使文官队伍保持相对纯洁，在规范化的制度约束下，公 务员如履薄冰，不敢“越雷池”一步。瑞典自古倡导“消除特权，官民平等”的法律精神， 议会督察专员监督与政党监督、新闻监督相互配合，有效作用，由此成为北欧政治清廉的主 要国家。新加坡是一个中华传统文化气息浓厚的国家，也是一个注重法制的国家，其廉政立 法的健全和明确、廉政机构的独立和高效、廉政措施的严明和有力，都独具特色和魅力，值 得我国在当今的制度完善中予以借鉴。
切实保障政体改革的有效性。当代中国正在进行的政治体制改革，主要是针对国家权力设 置而进行的内制改革，它与法律监督所要达成的控制权力滥用的监督目标息息相关，有利于 控权制度的实质性兑现。基本途径和方法为：(1)权力缩减。政府只保留一部分管理权和审 批权，不能事无巨细横加干涉。(2)权力分解。权力由不同机关、不同官员掌握，防止重大 权力的独断专行。(3)权力制衡。立法机关、司法机关应切实享有对行政机关的控制权，改 变目前行政权力膨胀而立法、司法权力弱化的局面。(4)权力公开。政府应充分意识“暗箱 操作”是助长权力腐败的温床，在反腐败中，我们决不能忽视“政务公开”的呼吁及其潜在 力量。(5)权力监督。现有的审查制度、审批制度、审计制度、监察制度、质询制度、考核 制度、罢免制度、听证制度、复议制度、诉讼制度等，都可以称之为权力控制的利剑，也都 应该不断健全发展。
配套建构专门监督的趋向性。除了立法权、行政权、司法权之间制约关系的建立健全外， 目前，各国在法律监督体制上，正趋向建立外部的、独立的监督机关以制约权力。因为，“ 现在出现的问题是‘多中心’的，不是立法、行政、司法三机关所能个别解决，它需要一个 综合性机构。”[3](P518-519)新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署、法国的行政法院 、奥地利的宪法法院等，都是相对独立的监督组织，以地位明确、人员精练、权能强化、效 率高超的特点和优势，成为新型监督体制的样板。在我国，各级人大、党的纪律监察机构、 行政监察机关、人民检察院、审计组织等都享有一定程度的监督权，在对于腐败的治理方面 ，往往采取“联合办公”的形式，查处了许多大案要案。但不足之处是，这种体制使各种平 行的监督机关都享有监督权，尚有机构重叠、分工不明、权能模糊、效率低下的缺陷，需要 对于上述监督主体进行明确的法律定位与权责分工。为此，笔者建议：我国应该合并反贪力 量，成立专门负责腐败治理的国家廉政总署，实现外部的、专门的、独立的、实效的监督。
三、对权力腐败的社会控制：以权利制约权力
以权利制约权力，是指明确国家权力和公民权利之间的联系和界限，发挥公众对于国家权 力的制约作用，使他们在保护自身权利实现的过程中，对于国家机关及其公务人员的权力行 为进行监督。这一立论，主要基于下述三个理由：
合法的权力源于权利。按照“人民主权”的观点，公权力代表着社会共同体的共同性，政 府只是实现人民共同利益的代理人，政府与社会成员一样并不拥有特权，相反，它要服从构 成共同体规则的政治的、法律的和道德的约束。自近代以来，“一切权力属于人民”的思想 已经深入人心，国家权力由人民授予自然受人民权益限定的原理也通过宪政实践成为现实。 社会组织、社会团体、社会成员有权通过参政权、选举权、质询权、批评权、建议权、罢免 权、听证权、申诉权、控告权、检举权的行使，维护自身利益，制约权力行为，使民主监督 成为确保国家权力合法运行的重要根基。但另一方面，人们也应该深刻地认识到：人民并不 直接享有立法权、执法权、司法权，而需要委托特定的国家机关和公职人员行使公共权力， 如果权力机关破坏了权力与权利的平衡结构，人民的利益就会受到损害。英国学者哈林顿曾 经断言：“主权应该是必不可缺的东西，然而又是十分骇人的东西。这正像火药对于士兵一 样，可以使他安全，也可以使他遭受危险。”[4](P103)因此，国家每设定一种权力，都要 求它代表人民的意志与利益，当公共权力过于强大，超越权力委托人的意志愿望所期待的范 围，导致权力行为与人民的权利抵牾时，就必须运用法制的手段，从权力的生成、分配和实 施各个方面来约束其不法运作。
违法的权力畏惧权利。民主监督的实质，在于动员各种社会的监督资源，形成社会内部的 多层次的权力监督网络，实现对于权力控制的“综合治理”。在此方面，亚里士多德给了我 们许多警世名言，他说：“物多者比较不易于腐败”，“多数群众比少数人不易腐败”，“ 若干好人的集体一定较不易腐败”，都说明，大众对于权力的约束是一种重要的约束。实际 上，腐败的力量在于把有着共同意志和共同利益的社会“撕成为碎片”，它是一种典型的“ 各个击破”，而当人民形成联合力量之时，腐败就无藏身之地，也无用武之地了。在当代， 人们已认识了社会控制力量的强大和深刻，并且通过多种途径利用这种威力。诸如，新闻媒 介的公开报道，人民群众的信访举报，政协组织的协商对话，工会妇联对于社会弱者的利益 维护，社会自治团体日益发挥民间调解作用等。我们相信，当人民群众普遍动员起来之日， 就是腐败分子无立足藏身之时。
他律的权力需要自律。从权力和权利的平衡关系而言，公民大众对于政府权力的限制仅仅 是“一相情愿”，政府除了受民众社会的监控之外，还应该受内部自我机制的束缚，达到自 律、自省、自励的要求。对于各级政府而言，接受制度的规制，遵循职业的纪律，迎合道德 的评判，既是政府性质的体现，也是人类趋利避害的本性使然，否则政府会与民众社会格格 不入。例如，政府会“主动”采取某些自我监控的措施，颁行各种行政法规，严格把握重大 管理活动，审慎决策，实行民主集中制和集体领导制，并且通过内部罢免处分等手段使违纪 的成员受到制裁等，以维护政府自身形象，防范内部机构和成员对于政府行为总体目标的反 叛 。所以，约束有外部和内部之分，有他律和自律之别，有强制与自愿之异，但无论如何，约 束的目的均见之于政府权力被“有限化”的后果之上。
四、对权力腐败的审计监督：以专门技术控制权力
审计，是国家审计机关通过审查原始凭据、帐目、报表、资产、文件，对有关国家机关、 财政金融机构、企业事业单位的财政财务活动进行检查、审核、评价、鉴证，以判断其真实 性、合法性和有效性的活动。
现代经济生活中，由于经济利益的驱动，一些不法之徒采取各种手段和伎俩，在财产占有 、投资增值、交换分配、消费使用的每一个环节，加剧着非法敛财聚财的活动。特别是在一 些大宗的违纪违法行为中，运用帐目做手脚的现象增多，其作案踪迹隐蔽，作案手段狡猾， 需要“以其人之道，还治其人之身”。关于审计监督特性之认识，正建立在审计技术方法的 优越性基础之上。审计监督，拥有一套完整科学的操作体系，诸如审阅法、核查法、顺查法 、逆查法、盘点法、外调法、线索筛选法、配套还原法、立体查帐法、补帐查帐法等。这类 特殊的技术方法，使审计机关得以揭露和纠正经济领域的违法腐败行为，为纪检、监察、法 院、财政、税务部门的监督及侦破大案要案建立功绩。可以说，审计监督已成为市场经济大 潮中控制权力腐败的重要手段，并为其他任何监督形式所不能替代。透视其发展趋向如下：
发挥审计监督的经济功能。在中国，关于法律监督的理性思考偏于强调政治上的必要性， 政治领域建立相互制约体制的实践也相对比较成熟。但笔者以为，约束机制并不仅仅适用于 政治社会代议制条件下的立法监督和执法监督，而应该更加广泛地适用于所有经济领域的“ 权利代理”情形。如在国有资产所有权与经营权分离的情况下，如何对于普遍存在的“化公 为私”、抽逃国家资产现象进行监督，就应该是法律监督讨论的重点。广义而言，人类生存 的基本问题就是经济问题，经济利益已成为一切社会活动的原动力，也成为判别人类行为合 理合法与否的试金石。成功与失败、高效与低能、进步与落后都取决于经济活动中的权益法 定与权益实现，而权力之腐败也主要表现为非法权力和非法利益相融合之政治经济勾结型的 腐败。这就要求我们把经济领域的监督问题纳入平行于、甚至超出政治领域监督问题的更高 高度看待。可以说，审计监督根植于控制经济活动的需要，只要经济活动广泛存在，审计就 成为必须，审计的经济意义就应当高于政治意义。运用审计组织来监督经济运作，保持良好 的竞争环境，不仅能有效地节约经济成本，而且对于政经勾结型的权力腐败是最好的防治措 施。
追逐审计监督的实用价值。审计监督的实用性为其他所有监督形式所不具备，即无论在理 论上，还是在实践中，审计工作都与国民经济发展状况有关，而且为国民经济的发展保驾护 航。在我国，违宪审查还罕见应用，人大代表的罢免权也鲜为行使，社会团体对于局部利益 的维护尚有失偏颇，人民群众的监督呈现出分散性和无效性，这使上述监督具有着虚幻的成 分和监督的缺漏，但审计监督的前提和后果都是实实在在的，它往往通过经济数字的量化 指标和科学精确的技术手段予以表现。对于被监督者，一旦被查处贪污腐败，将在经济上有 所损失，这种损失是令被监督者痛之又痛的；对于监督者，由于人类文明的积淀，审计人员 可以“胸有成竹”地作出审计结论，置违法违纪者以“无可辩驳”的推理之中，使“狐狸再 狡猾也斗不过好猎手”。发挥这种审计监督的实用性，是审计监督的生命力所在。但目前， 审计的运用，仍然没有与它的实用性价值成为正比，在审计监督效果和效益上，我们还大有 潜力可挖。特别要加大对重点审计对象的定期审计，加强对财政、金融、税收、工商、外贸 活动的审计，以及落实领导干部在任和离任时的经济责任审计，才有利于为权力腐败设置一 道铁壁防线。
确保审计机关的独立地位。审计机关担负着特殊的使命，这要求其在组织体制上必须具有 一定的独立性，不受其他行政机关、社会团体和个人的干预。综观目前各国审计机关的设置 ，大致有三种类型。一是隶属于议会，美国、加拿大、西班牙等国属于此种模式；二是隶属 于政府，瑞典、沙特、约旦等国采取这种体制；三是既不隶属议会、也不隶属政府，经费、 人事、体制独立，仅向议会或政府报告审计结果，法国、德国、日本、印度建立了此种制度 。中国的现行体制，基本属于第二种类型，审计机构是设立于政府内部的工作机构之一，这 使同级审计确有难度。法律监督本身是“挑毛病”，易于“得罪人”，审计机关和审计人员 站在被审计的政府机构和政府官员的“对立面”，常常面对巨大的压力和阻力。因此，实现 有效的审计监督，有赖于改革双重领导制，使审计机构在国家机关中单列组织体系，直接对 上级审计机关负责而不隶属同级政府，做到有权有责，才能在经济监督中实现有利有节。
促进审计监督的专职发展。审计监督权力实现之基础，在于审计主体掌握专业技术知识， 因而，对审计人员的职业素质要求也高于一般国家公职人员。审计人员除了应具备必要的政 治素养、法律知识、管理经验、观察能力外，还必须熟知金融知识、财会知识、贸易知识、 税收知识，以及掌握一定程度的会计审计查帐方法，唯其如此，才能使审计监督准确、恰当 、公正、客观、合法。而审计职能的职业化，意味着审计机关自行安排审计工作计划，独立 地对审计事项作出审查、评价和审计报告；意味着审计机关履行职责所必须的经费应当列入 财政预算，由政府予以及时、足额保证；意味着审计人员依法以第三者的身份执行职务，在 实施审计时居于公正地位；意味着审计人员有相对固定的职位，工资、升降、任免、退休都 受法律保障，非违法渎职不受调动和免职等。
概括言之，反腐败必须治标又治本，将权力制约纳入法制化轨道就是治本之策。而在反腐 败过程中，尤其需要从严格经济监督的角度控制权力之滥用，将防范政经勾结型的腐败类型 作为重任。同时，对权力腐败者绳之以法，也是发挥监督功能的必然要求。我们坚信，腐败 为败类所为，为人类共愤，采取法律监督的综合措施予以治理，必将控制腐败于未然之中， 打击腐败于已然之时。在此过程中，法律监督事业也必然对于中国改革、发展、稳定之大局 立有功勋。
【参考文献】
[1]林喆.权力腐败和权力制约[M].北京：法律出版社，1997.
[2]博登·海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.
[3]龚祥瑞.比较宪法和行政法[M].北京：北京大学出版社，1986.
[4]詹姆斯·哈林顿.大洋国[M].北京：商务印书馆，1963.
【摘 要 题】法学时论
【英文摘要】The Chinese government is probing a way of establishing mechanisms of power su p ervision and it aims at setting up institutionalized political,social and econom ic structures so as to bring power corruption under permanent control.Legal supe rvision and public powers are,so to speak,twins parasitizing in the state instit utions.There are state institutions,there are public powers.There are public pow ers,so there must be the supervision of public powers.Legal supervision is the sacred mission and principal mode of governing power corruption in human societi es.
【关 键 词】权力/腐败/监督/power/corruption/supervision
【正 文】
腐败，指思想的腐朽、生活的堕落及私欲的膨胀。其中，权力的腐败乃是核心，正如有人 形容，腐败是权力和私欲结合的罪恶之子。腐败的根源，来自于国家机关的垄断权力，权力 腐败是权力异化的极端表现形式。因之，在腐败的种种表现中，最令人担心的是权力的腐败 ，对于权力腐败必须治理也毋庸置疑。
权力腐败和权力滥用有种种典型表现：(1)不正当占有公共资源为个人享用，包括贪污行为 、挪用公款行为、侵占财物行为等，这是腐败现象的典型表现。它以腐败者拥有的公共权力 作为基础，利用这种公共职位，其可以不遗余力地从事图谋私利的类似经营的活动，从生活 资料的侵占发展到生产资料的侵占，使腐败从生计型向致富型方向发展。(2)利用经济上的 好处改变人们对于地位、职位、财产方面的判断和安排，其行为的外部表现形式就是贿赂。 贿赂的延伸，发展为变相送礼、大吃回扣、强拿硬要等。在贿赂中，受贿者丧失原则，行贿 者以较少的成本获取垂涎已久的地位或利益，诱使更多人的逐臭效尤。(3)偏离公共的角色 滥 用职权，泛指以权谋私、权权交易、权钱交易、权色交易行为。在现代，腐败的核心问题是 以权谋私，腐败的形式也已经从经济上的小打小闹、小偷小摸，发展到了政经勾结的腐败 类型，引起政府形象的极度损坏。(4)以亲疏之别、远近之别、上下之别、情感之别的私人 关系决定公共关系的确立和维持，在公共权力机关的组成体系中，形成裙带网络。在中国， 腐败拥有着地缘与人情的肥厚土壤，这种不正常的关系网络会导致权力腐败在民间的延伸， 它的可怕之处正在于普通的公民对此安之若素。(5)公共权力的“人治化”行使，体现为严 重的官僚主义和特权主义。在执行公务的过程中，官员们制造着一种浓浓的“官气”，集权 现象、家长制现象、神秘化现象、地方保护主义现象等普遍存在；渎职无能、擅离职守、抛 弃责任、人浮于事、文山会海、强迫命令、任意决策、好大喜功、管理混乱、道德失范等等 ，构成了腐败产生的温床。(6)腐败还带有行业垄断色彩，多发生在权力较大的经济管理部 门和执法司法机关，主要手段是依托部门和行业权力进行勒卡索要。于是，人们又在探讨立 法腐败、行政腐败、司法腐败、行业腐败的特征及其根源。
自阶级社会产生以来，腐败现象如剜之不去的痼疾，生而需治，治而复生，这使历代的统 治者在对其“辐辏攻之”中疲于应付。但无论是“天子们”的自我约束，还是包拯、海瑞似 清官的竭忠辅弼；无论是将整饬吏治任务放在第一位的明君治世，还是在腐败面前缴械投降 的昏君，哪朝哪代的“万世江山”都逃脱不出因腐败的政治统治而社稷山崩的命运。现代社 会，腐败问题仍然是一个世界性问题。1992年，意大利政界爆出受贿丑闻：仅1991年，意大 利各政党非法收入高达83亿美元，贿赂和回扣使这个国家的公共开支增加了30-40亿美元。 一位官员形容：“当人们用刀刺透官方记录的表层时，腐败便显露出来，人们甚至在没有看 到时也能闻到它的气息”。“这类事件将战后依旧纷乱的世界惊得目瞪口呆”。[1](P1)
权力腐败的罪恶后果十分明显。政治上，腐败引起人民的普遍反对而威胁着国家社会的稳 定；经济上，腐败破坏着分配公平而阻碍着市场的竞争；文化上，腐败引起社会道德的沦丧 而制约文明水准的提高；思想上，腐败腐蚀了人事制度的肌体，毁掉了一大批公务人员。特 别是，腐败是一种超法律、反法律的行为，它动摇着国家权威的基石——法律权威。因此， 各国都把反抗权力腐败作为完成民族复兴、建设富强国家、净化社会空气的大事。权力监督 的原理论证，乃是为了解决公共权力的限制问题，最终是为了防止国家权力的超越、滥用、 腐败、违法问题。其实质，在于倡导法治的方略，弘扬民主的精神，使我国不再走任人治主 义倡行、任特权主义存在、任腐败行为泛滥的重复之路。具体而言，主要的法治化措施如下 ：
一、对权力腐败的规则控制：以法律制约权力
对权力腐败的规则控制，指制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权 行为。目的在于使易于越轨的公共权力在立法、行政、司法、守法的各个运行环节上都受到 法 律的制约，一旦行为“脱轨”，便有法律依据制裁这种脱轨。正如美国著名法学家博登·海 默所说：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到 一定行为方式的约束。”[2](P344)
回溯中国反腐败过程，我们曾经走过弯路，即主要靠道德约束和政治运动抑制腐败，这要 从专制制度中追根溯源。在我国长期的封建政治统治中，极为强调的是管理者自身的素质和 才能，而其素质和能力的判定，有赖于上级的赏识、道德的约束和自我的克制。在法律监督 方面，立法权、行政权、司法权、监察权均属于皇权的组成部分，也即行政权的附庸，没有 形成类似西方国家的议会监督制度和司法审查制度。这一历史留给今天的痕迹是极其发人深 省 的，它导致我国公共权力的行使不是以法律为度量范围，而是以长官意志为标准边界，行政 权力从未受到过法律力量的实质约束。现代社会，人们已充分认识到，控制腐败甚嚣尘上之 势，必须有赖于法律的制定及其实施。法律基于公共利益和社会秩序而赋予国家机关一定的 权力和职责，就必然要求国家机关符合权力运用目的而不滥用权力，维护公共利益而不以权 谋私，合法执行权力而不越权违法，履行法定职责而不失职渎职，遵守法定程序而不丧失程 序公正。强化法律监督的作用，正在于法律规范具有道德规范所不能比拟的普遍性、权威性 和强制性。
在反腐倡廉中，法治化的明确要求，首先是必须完善廉政立法。在此方面，世界各国颁行 了诸如《反腐败法》、《阳光下的政府法》、《公务人员职责法》、《官员道德标准法》、 《官员弹劾法》等，对于规范国家机关及其公职人员的行为起着不可忽视的作用。我国的宪 法、组织法、国家公务员法、行政监察法已就法律监督问题进行了原则性的规定，全国人大 常委会、国务院、中共中央纪律检查委员会也先后颁行了关于禁止党政机关及领导干部经商 受礼的规定、关于禁止挥霍公款的规定、关于禁止借选拔任用干部之机营私舞弊的规定、关 于财产收入申报的规定等相关法律文件和政策性规则。这类文件的及时出台，不能说在监督 问题上无法可依，但我国的监督立法比较简陋和粗糙，对于腐败问题的政策性文件多，立法 的规范性和技术性都未能达到应有水平，还需要在立法上出台成熟健全的法律规则，实现制 度的预先控制。
不仅如此，权力监控还必须从严。汉密尔顿曾经直白地指出，“野心必须用野心来对抗” ；霍布斯也强调，“不带剑的契约不过是一纸空文。”法律监督的目标，是将权力置于法律 规则的控制之下，一旦被监督者有违法擅权行为，能有被察觉、防范、制止、惩戒的可能， 反之，如果监控机制不健全，“得手”的容易会使违法者有恃无恐。因此，国家应当加大对 于国家公职人员贪污、贿赂、挪用、豪赌等腐败行为的惩治力度，并使法律责任成为腐败行 为所支付的最大成本。这种控制和惩罚，主要来自于外部的外力，它犹如一种动力，能够推 动政府及其官员 的行为合法正当，但它更多的是一种威慑力，如同悬在头上的一把利剑，对于不法行为会有 力的予以戳穿。就我国目前的情况看，虽然一些重大腐败案件受到了立案查处，但“漏网之 鱼”仍然存在，“特权阶层”仍然存在，对一些官员处罚的“轻描淡写”也仍然存在，致使 侥幸心理的、抗拒法律的人会继续腐败。因此，只有在治理权力腐败方面敢下狠心，才能真 正有利于遏制腐败。如上述意大利事件发生后，该国警方逮捕1350人，受牵连者约2500人， 卷入了8个政党，5名内阁部长辞职，多名国会议员、高级官员和企业家受到司法调查、审讯 、逮捕或拘留，这在意大利政界虽是一件丑闻，但惩治腐败的力度从中可窥见一斑。
二、对权力腐败的体制控制：以权力制约权力
在人类文明进程中，人们总是把建立一个全心全意为自己服务的政府作为一种理想和希望 ， 这未尝不是好事，但希望必须落实于政治体制的配套之中。以权力制约权力，意味着一种国 家权力对另一种国家权力的外在约束，通过各国家机关之间的相互制约，达到权力的基本均 衡，防止其中的一项权力过于强大而滥用。尤其需要在下列方面有所作为：
充分认识权力监督的必要性。国家机关行使公共权力的行为，关系到各国的政治、经济、 文化建设事业的发展大局，决非可有可无、可重可轻、可大可小的个人事务所能比拟。因此 ，立法、行政、司法机关的权力定位和相互关系的法治化由来已久。以行政权力为例，从古 至今，这种权力都最为实在、最为广大、最为权威。行政机关可以运用授权、审批、颁证、 收费、禁止、命令、管制、处罚等权力方式，行使委托立法权、法律执行权、国家管理权、 行政处罚权、自由裁量权，并强制所有的社会成员服从这种权力。这必然导致政府与被管理 者形成矛盾冲突关系，也与其他国家机关形成权力对抗关系。由此而言，重视国家机关之间 的权力制衡，绝不仅仅从“人民主权”的民主意识角度考虑，还表现为一种强化国家管理的 “实用性”要求。应该说，政治家是最实用主义的。可以想象，如果构成国家机体的主要国 家机关相互扯皮，如果公务人员不受限定任意扩张自己的权力，而监督体制显现出控制不力 、有错不纠、放任自流的状况，自然是一种政治力量对比严重失衡的表现，而如此的社会也 必然是一个失却秩序亦失去民心的社会。
合理利用人类文明的创造性。在治理权力腐败的过程中，古今中外有许多成效显著的范例 。如中国历史上的监察体制，以健全完备的监察法规、相对独立的监察机构、广泛拥有的监 察职权、纠举权贵的监察实效而著称于世，监察御史担负着调查、弹劾、谏诤、审计、监试 、考核、侦查、公诉、审判官吏的重要使命，实际是通过“治官之官”，实现“治吏之道” ，值得当代人潜心研究。而现代国家中，英国、瑞典、新加坡，都是廉政建设的成功样板。 英国的文官制度严密严格，通过考核使文官队伍保持相对纯洁，在规范化的制度约束下，公 务员如履薄冰，不敢“越雷池”一步。瑞典自古倡导“消除特权，官民平等”的法律精神， 议会督察专员监督与政党监督、新闻监督相互配合，有效作用，由此成为北欧政治清廉的主 要国家。新加坡是一个中华传统文化气息浓厚的国家，也是一个注重法制的国家，其廉政立 法的健全和明确、廉政机构的独立和高效、廉政措施的严明和有力，都独具特色和魅力，值 得我国在当今的制度完善中予以借鉴。
切实保障政体改革的有效性。当代中国正在进行的政治体制改革，主要是针对国家权力设 置而进行的内制改革，它与法律监督所要达成的控制权力滥用的监督目标息息相关，有利于 控权制度的实质性兑现。基本途径和方法为：(1)权力缩减。政府只保留一部分管理权和审 批权，不能事无巨细横加干涉。(2)权力分解。权力由不同机关、不同官员掌握，防止重大 权力的独断专行。(3)权力制衡。立法机关、司法机关应切实享有对行政机关的控制权，改 变目前行政权力膨胀而立法、司法权力弱化的局面。(4)权力公开。政府应充分意识“暗箱 操作”是助长权力腐败的温床，在反腐败中，我们决不能忽视“政务公开”的呼吁及其潜在 力量。(5)权力监督。现有的审查制度、审批制度、审计制度、监察制度、质询制度、考核 制度、罢免制度、听证制度、复议制度、诉讼制度等，都可以称之为权力控制的利剑，也都 应该不断健全发展。
配套建构专门监督的趋向性。除了立法权、行政权、司法权之间制约关系的建立健全外， 目前，各国在法律监督体制上，正趋向建立外部的、独立的监督机关以制约权力。因为，“ 现在出现的问题是‘多中心’的，不是立法、行政、司法三机关所能个别解决，它需要一个 综合性机构。”[3](P518-519)新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署、法国的行政法院 、奥地利的宪法法院等，都是相对独立的监督组织，以地位明确、人员精练、权能强化、效 率高超的特点和优势，成为新型监督体制的样板。在我国，各级人大、党的纪律监察机构、 行政监察机关、人民检察院、审计组织等都享有一定程度的监督权，在对于腐败的治理方面 ，往往采取“联合办公”的形式，查处了许多大案要案。但不足之处是，这种体制使各种平 行的监督机关都享有监督权，尚有机构重叠、分工不明、权能模糊、效率低下的缺陷，需要 对于上述监督主体进行明确的法律定位与权责分工。为此，笔者建议：我国应该合并反贪力 量，成立专门负责腐败治理的国家廉政总署，实现外部的、专门的、独立的、实效的监督。
三、对权力腐败的社会控制：以权利制约权力
以权利制约权力，是指明确国家权力和公民权利之间的联系和界限，发挥公众对于国家权 力的制约作用，使他们在保护自身权利实现的过程中，对于国家机关及其公务人员的权力行 为进行监督。这一立论，主要基于下述三个理由：
合法的权力源于权利。按照“人民主权”的观点，公权力代表着社会共同体的共同性，政 府只是实现人民共同利益的代理人，政府与社会成员一样并不拥有特权，相反，它要服从构 成共同体规则的政治的、法律的和道德的约束。自近代以来，“一切权力属于人民”的思想 已经深入人心，国家权力由人民授予自然受人民权益限定的原理也通过宪政实践成为现实。 社会组织、社会团体、社会成员有权通过参政权、选举权、质询权、批评权、建议权、罢免 权、听证权、申诉权、控告权、检举权的行使，维护自身利益，制约权力行为，使民主监督 成为确保国家权力合法运行的重要根基。但另一方面，人们也应该深刻地认识到：人民并不 直接享有立法权、执法权、司法权，而需要委托特定的国家机关和公职人员行使公共权力， 如果权力机关破坏了权力与权利的平衡结构，人民的利益就会受到损害。英国学者哈林顿曾 经断言：“主权应该是必不可缺的东西，然而又是十分骇人的东西。这正像火药对于士兵一 样，可以使他安全，也可以使他遭受危险。”[4](P103)因此，国家每设定一种权力，都要 求它代表人民的意志与利益，当公共权力过于强大，超越权力委托人的意志愿望所期待的范 围，导致权力行为与人民的权利抵牾时，就必须运用法制的手段，从权力的生成、分配和实 施各个方面来约束其不法运作。
违法的权力畏惧权利。民主监督的实质，在于动员各种社会的监督资源，形成社会内部的 多层次的权力监督网络，实现对于权力控制的“综合治理”。在此方面，亚里士多德给了我 们许多警世名言，他说：“物多者比较不易于腐败”，“多数群众比少数人不易腐败”，“ 若干好人的集体一定较不易腐败”，都说明，大众对于权力的约束是一种重要的约束。实际 上，腐败的力量在于把有着共同意志和共同利益的社会“撕成为碎片”，它是一种典型的“ 各个击破”，而当人民形成联合力量之时，腐败就无藏身之地，也无用武之地了。在当代， 人们已认识了社会控制力量的强大和深刻，并且通过多种途径利用这种威力。诸如，新闻媒 介的公开报道，人民群众的信访举报，政协组织的协商对话，工会妇联对于社会弱者的利益 维护，社会自治团体日益发挥民间调解作用等。我们相信，当人民群众普遍动员起来之日， 就是腐败分子无立足藏身之时。
他律的权力需要自律。从权力和权利的平衡关系而言，公民大众对于政府权力的限制仅仅 是“一相情愿”，政府除了受民众社会的监控之外，还应该受内部自我机制的束缚，达到自 律、自省、自励的要求。对于各级政府而言，接受制度的规制，遵循职业的纪律，迎合道德 的评判，既是政府性质的体现，也是人类趋利避害的本性使然，否则政府会与民众社会格格 不入。例如，政府会“主动”采取某些自我监控的措施，颁行各种行政法规，严格把握重大 管理活动，审慎决策，实行民主集中制和集体领导制，并且通过内部罢免处分等手段使违纪 的成员受到制裁等，以维护政府自身形象，防范内部机构和成员对于政府行为总体目标的反 叛 。所以，约束有外部和内部之分，有他律和自律之别，有强制与自愿之异，但无论如何，约 束的目的均见之于政府权力被“有限化”的后果之上。
四、对权力腐败的审计监督：以专门技术控制权力
审计，是国家审计机关通过审查原始凭据、帐目、报表、资产、文件，对有关国家机关、 财政金融机构、企业事业单位的财政财务活动进行检查、审核、评价、鉴证，以判断其真实 性、合法性和有效性的活动。
现代经济生活中，由于经济利益的驱动，一些不法之徒采取各种手段和伎俩，在财产占有 、投资增值、交换分配、消费使用的每一个环节，加剧着非法敛财聚财的活动。特别是在一 些大宗的违纪违法行为中，运用帐目做手脚的现象增多，其作案踪迹隐蔽，作案手段狡猾， 需要“以其人之道，还治其人之身”。关于审计监督特性之认识，正建立在审计技术方法的 优越性基础之上。审计监督，拥有一套完整科学的操作体系，诸如审阅法、核查法、顺查法 、逆查法、盘点法、外调法、线索筛选法、配套还原法、立体查帐法、补帐查帐法等。这类 特殊的技术方法，使审计机关得以揭露和纠正经济领域的违法腐败行为，为纪检、监察、法 院、财政、税务部门的监督及侦破大案要案建立功绩。可以说，审计监督已成为市场经济大 潮中控制权力腐败的重要手段，并为其他任何监督形式所不能替代。透视其发展趋向如下：
发挥审计监督的经济功能。在中国，关于法律监督的理性思考偏于强调政治上的必要性， 政治领域建立相互制约体制的实践也相对比较成熟。但笔者以为，约束机制并不仅仅适用于 政治社会代议制条件下的立法监督和执法监督，而应该更加广泛地适用于所有经济领域的“ 权利代理”情形。如在国有资产所有权与经营权分离的情况下，如何对于普遍存在的“化公 为私”、抽逃国家资产现象进行监督，就应该是法律监督讨论的重点。广义而言，人类生存 的基本问题就是经济问题，经济利益已成为一切社会活动的原动力，也成为判别人类行为合 理合法与否的试金石。成功与失败、高效与低能、进步与落后都取决于经济活动中的权益法 定与权益实现，而权力之腐败也主要表现为非法权力和非法利益相融合之政治经济勾结型的 腐败。这就要求我们把经济领域的监督问题纳入平行于、甚至超出政治领域监督问题的更高 高度看待。可以说，审计监督根植于控制经济活动的需要，只要经济活动广泛存在，审计就 成为必须，审计的经济意义就应当高于政治意义。运用审计组织来监督经济运作，保持良好 的竞争环境，不仅能有效地节约经济成本，而且对于政经勾结型的权力腐败是最好的防治措 施。
追逐审计监督的实用价值。审计监督的实用性为其他所有监督形式所不具备，即无论在理 论上，还是在实践中，审计工作都与国民经济发展状况有关，而且为国民经济的发展保驾护 航。在我国，违宪审查还罕见应用，人大代表的罢免权也鲜为行使，社会团体对于局部利益 的维护尚有失偏颇，人民群众的监督呈现出分散性和无效性，这使上述监督具有着虚幻的成 分和监督的缺漏，但审计监督的前提和后果都是实实在在的，它往往通过经济数字的量化 指标和科学精确的技术手段予以表现。对于被监督者，一旦被查处贪污腐败，将在经济上有 所损失，这种损失是令被监督者痛之又痛的；对于监督者，由于人类文明的积淀，审计人员 可以“胸有成竹”地作出审计结论，置违法违纪者以“无可辩驳”的推理之中，使“狐狸再 狡猾也斗不过好猎手”。发挥这种审计监督的实用性，是审计监督的生命力所在。但目前， 审计的运用，仍然没有与它的实用性价值成为正比，在审计监督效果和效益上，我们还大有 潜力可挖。特别要加大对重点审计对象的定期审计，加强对财政、金融、税收、工商、外贸 活动的审计，以及落实领导干部在任和离任时的经济责任审计，才有利于为权力腐败设置一 道铁壁防线。
确保审计机关的独立地位。审计机关担负着特殊的使命，这要求其在组织体制上必须具有 一定的独立性，不受其他行政机关、社会团体和个人的干预。综观目前各国审计机关的设置 ，大致有三种类型。一是隶属于议会，美国、加拿大、西班牙等国属于此种模式；二是隶属 于政府，瑞典、沙特、约旦等国采取这种体制；三是既不隶属议会、也不隶属政府，经费、 人事、体制独立，仅向议会或政府报告审计结果，法国、德国、日本、印度建立了此种制度 。中国的现行体制，基本属于第二种类型，审计机构是设立于政府内部的工作机构之一，这 使同级审计确有难度。法律监督本身是“挑毛病”，易于“得罪人”，审计机关和审计人员 站在被审计的政府机构和政府官员的“对立面”，常常面对巨大的压力和阻力。因此，实现 有效的审计监督，有赖于改革双重领导制，使审计机构在国家机关中单列组织体系，直接对 上级审计机关负责而不隶属同级政府，做到有权有责，才能在经济监督中实现有利有节。
促进审计监督的专职发展。审计监督权力实现之基础，在于审计主体掌握专业技术知识， 因而，对审计人员的职业素质要求也高于一般国家公职人员。审计人员除了应具备必要的政 治素养、法律知识、管理经验、观察能力外，还必须熟知金融知识、财会知识、贸易知识、 税收知识，以及掌握一定程度的会计审计查帐方法，唯其如此，才能使审计监督准确、恰当 、公正、客观、合法。而审计职能的职业化，意味着审计机关自行安排审计工作计划，独立 地对审计事项作出审查、评价和审计报告；意味着审计机关履行职责所必须的经费应当列入 财政预算，由政府予以及时、足额保证；意味着审计人员依法以第三者的身份执行职务，在 实施审计时居于公正地位；意味着审计人员有相对固定的职位，工资、升降、任免、退休都 受法律保障，非违法渎职不受调动和免职等。
概括言之，反腐败必须治标又治本，将权力制约纳入法制化轨道就是治本之策。而在反腐 败过程中，尤其需要从严格经济监督的角度控制权力之滥用，将防范政经勾结型的腐败类型 作为重任。同时，对权力腐败者绳之以法，也是发挥监督功能的必然要求。我们坚信，腐败 为败类所为，为人类共愤，采取法律监督的综合措施予以治理，必将控制腐败于未然之中， 打击腐败于已然之时。在此过程中，法律监督事业也必然对于中国改革、发展、稳定之大局 立有功勋。
【参考文献】
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