广州市村民自治发展报告
出处：论文网
时间：2003-04-22
一、调查的基本情况
2002年是广州市农村村委会换届选举年，广州市委、市政府要求换届选举工作1月启动、8月结束。为了保障村民民主权利的实现，保证村委会换届选举依法有序开展，由广州民政局牵头，联合广州市社会科学院社会学研究所、中山大学行政管理研究中心，组织了“广州市农村基层民主自治过程研究”课题组，2001年9月到2002年3月，课题组在广州的6个区（市）的8个镇进行了实地调查。
调查的基本目的，就是具体深入了解村级组织现状、村委会直选后村民自治的成功经验以及面临的主要问题。具体调调研内容包括四个方面：党支部与村委会组织建设、村民选举过程以村级民主管理制度建设、村政组织和村经组织的关系、镇村关系。调查地点分布在白云区、天河区、番禺区、花都区、增城市、从化市的8个镇12个村。市民政局李局长与课题组一同到了增城市开展调查研究。在调查期间，课题组得到了各区（市）有关领导、镇村两级干部的大力支持，得到了村民群众的积极配合。课题组一共召开了10次座谈会，完成了80个有效问卷调查（其中村干部问卷调查21人，村民群众59人），从区、镇、村三级组织收集了一批文字材料。本调查报告就是在综合分析我们的座谈记录、问卷数据和文字材料的基础上形成的。
二、广州市村民自治发展的基本判断
1988年，我国农村管理体制的重大变革就是，撤社设乡、改队为村。当时的广东农村大部分实行了撤社设乡（镇），但在原生产大队的基础上设立农村管理区，乡镇在农村管理区设办事处，作为乡镇政府的派出机构。然而，广州、深圳农村同全国保持一致，建立了乡政村治的结构。10年后，在广东省委书记李长春和其他领导的大力推动下，广东省决定在全省范围实行村委会直接选举、全面推进村民自治进程，一举摘掉了“富裕的广东不搞农村民主”的帽子，并且使广东农村基层民主制度建设获得了“在高起点上后来者居上”的赞誉。应该说，一直实行村委会制度的广州农村，对广东省农村基层民主的与时俱进发挥了“桥头堡”的示范作用。1998年，乘全省统一实行村委会制度、直接选举村委会的改革东风，广州的村民自治由此进入了新的发展阶段，农村基层民主制度建设上了一个新的台阶。
从本次调查情况来看，我们可以得出如下几个基本的判断。
1、广州农村普遍建立并切实实行了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度，体现了与时俱进的时代要求。 广州既是一个进入了快速现代化车道的国际大都市，也是一个拥有1279个建制村的城乡大都会。1998-1999年，广州市这1279建制村全部按照“一法两办法”实行了村民直选。在直选过程中由于各级党委、政府领导高度重视，做到了领导到位、机构到位、人员到位、经费到位和宣传到位，动员了广大的农村群众积极参加选举，全市参选率达到了97.66％。
从市委一直到村支部，从市长一直到普通村民，对本市首次村委会直选表现出了极大的热情。为了严格按照“一法两办法”规定的程序选举村委会，各级党政部门，开足马力，广泛动员，充分运用广播、电视、报纸等大众传媒渠道，提高全社会对村民自治认识，激发村民的参与意识。同时，各地政府和农村基层组织充分利用村民群众喜闻乐见的形式，如横幅标语、宣传栏墙、“致选民的一封信”等方式把民主的精神播种到千家万户，从而营造一个民主的社会环境。例如花都区花山镇，在这个有近45000个选民的镇里，各村张贴、公布、发放的有关选举的资料近2万份。广州的其他镇村也同花山镇一样，让政策上墙，把法律法规普及到农民的心坎上。可以说，这是人民公社解体以来，广州农村所进行的一次最广泛的民主的大动员，因而具有深远的历史意义。 党委政府的广泛民主动员，奠定了村民直选的群众基础，激发了村民群众的民主参与意识，体现了中央、省、市各级党政领导放手发动群众、推进基层民主自治的信心和决心。这种动员、这种决心，得乎民心、顺乎民意，村民群众衷心拥护。我们的调查数据也显示，77%的被访者表示在当地农村中央的威信高；77%的被访者认为省委的威望高；61%的被访者认为区（市）委威信高。没有一个被访者认为中央无威信，只有1个人觉得省委威信比较低，2个人认为区（市）委威信比较。一个在群众心目威信高的党，关键是她能够与时俱进，顺应时代发展的潮流，时刻代表和维护最广大人民群众的根本经济利益和民主权利。这是我们在调查分析中得到的一个基本判断。
党和政府大力推进的村民自治和民主选举，不仅赢得了广大村民群众的拥护，而且为促进农村经济社会发展、维持农村社会稳定局面、丰富社会主义精神文明提供了制度基础。我们的调查数据显示，86.2%的被访者认为村委会选举重要；68.4%的人表示对上届村委会选举程序满意；70%的人表示对上一届村委会选举的结果满意；79%的人认为他们村的村民很配合或者配合村委会和党支部的工作。谈到村委会选举的具体作用，51.9%的被访者表示村民直选确实有助于改善干群关系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直选有助于反腐败；67.5%的人反对这样一种观点，即认为“村委会选举对村民没有好处”。
村民群众欢迎村民直选，是因为这不仅为村民群众提供了民主参与、民主管理的制度渠道，而且为村民群众提供了表达和诉求经济利益和政治权利的机会。在上一届的村民选举中，广州大部分农村采取“海选”方式选举村委会，从候选人提名及预选到正式选举，对高标准严要求还不是很熟悉或者习惯的镇村干部和村民群众，绝大部分都是“按程序办事”、“依法律办事”，从而使全市的村委会选举工作得以顺利进行。我们的调查数据分析，支持上述观点。 在调查过程，镇村干部、村民群众都向课题组反映了选举过程中出现的一些问题。分析起来，有些是认识问题，即新出炉的法律法规中的部分内容与镇村两极组织所习惯的或者现有政策规定有出入的方面表示难以把握。例如，村干部的梯队建设、组织培养与村民直选的矛盾，干部队伍的“四化要求”与村民选举的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓励村民竞选，那么“竞选”与“拉票”如何区分；哪些拉票行为应该许可，哪些属于违法的贿选行为，如此等等。有些问题则是客观存在的现象。比较突出的主要有：宗族房头对村委会选举公正的影响，选民资格的认定标准和程序，流动票箱的使用与监督，候选人与村民的见面方式、竞选演说的内容规范等等。如何正确认识和解决这些问题，需要在今年的换届选举中给予充分的注意。 我们认为，上一届广州市村委会选举和村民自治制度建设的基本经验和成就，一是从省委省政府到市委市政府，对实施村民自治、推进基层民主显示了坚定的信心和决心，进行了广泛的民主动员，激发了村民群众的民主参与意识。二是“一法两办法”所确立的民主选举原则、民主管理规则赢得了农民群众的广泛认同和支持，民主制度已在广大农村建立起来。因此，即使现有的某些制度环节还需不断地完善，但已在民主动员中发动起来的农村民主，只能在把握新情况、解决新问题的实践中坚定步伐地向前走。那种“向后看”、“向后走”的心态，既不符合“与时俱进”的时代要求，更是没有出路的。
2、建立健全农村基层民主制度有助于加强和改善农村党支部的核心领导地位和能力，增强村委会的职权和村务管理能力，促进农村社会经济的可持续发展。
不少人当心，村民选举会导致村委会大权独揽，而党支部大权旁落。如何在实行村民自治的新形势下，既保障村民的民主选举权利，搞好村委会建设，又加强和保证党对农村工作的领导，这不是一个单选题，不能采取非此即彼的教条主义态度。有一些人，认为选举出来的村委会要置于党支部领导之下，使村民选举发挥不了增强村委会工作职权和村务管理能力的作用，从而对村民自治持怀疑悲观的态度。还有些人，认为选举的村委会很有可能被宗族房派甚至黑恶势力所把持，从而危害农村社会的稳定。我们在调查中，确实发现了类似的问题。但分析问题的根源，我们的结论是村民选举、民主管理不是这些实际问题的根源，反而为解决上述问题提供了根本的途径。 首先我们看看村民和村干部是如何看这些问题的。54.5%的被访者认为村党支部在本村有威信（13%的人认为威信一般，5%的人认为威信低）。与回答相符合的两个指标是，有78.9%的被访者赞成“村委会应当服从党支部领导”，60.5%的人赞同“村主任应当服从村支书的领导”。联系前面的分析来看，积极参与村委会选举的村民，并没有把村委会和党支部对立起来，在他们看来村委会应当服从党支部的领导，才能团结一致带领全村致富奔小康。在回答“您对村里的干部带领大家致富本小康方面的表现满意吗？”这个提问时，7.5%的被访者表示很满意，55%的人表示满意，21.1%的人表示不满意，在80个被访者中只有2个人表示很不满意。关于谁应当是村里的“第一把手”这个问题，有66.3的被访者认为应是村支书，12.5%的人认为是村主任，11.3%的人认为是村民代表会议。同时，有86.2%的被访者认为村委会选举很重要（认为不重要的只有3.8%），认为村民选出来的村干部比乡镇委派的干部更廉洁（31.3%；回答无差别的为10%；没有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答无差别的为10%，其余没回答）、更热心为村民群众服务（35.%,回答无差别的为8.8%，其余没回答）、更公正（33.8%,回答无差别的为7.5，其余没回答）。村民群众看到村民对增强被选举者工作责任的巨大作用，因此有52.6%的被访者认为，既然村支部管全村的事情，就应该接受全体村民的选举（不赞同这样做的占31.6%）。
我们的调查分析表明，农民既拥护党支部核心领导，也支持村委会依法行使村务管理的职权。农民这种“高举双手”的政治立场，是广州农村党支部和村委会关系总体协调的民主基础。正是有了这样的社会基础，建立在村民直选基础上的村民自治才能发挥加强党的领导、促进基层民主、推动农村社会经济发展的基础性作用。因此，那种担心实行村民自治会削弱党的领导的顾虑，不仅是多余的，而且是有害的。
担心宗族势力影响村委会选举的公平性这种顾虑，也有一定的客观原因。不可否定，宗族派性是我国农村社会的一种普遍现象，广东全省也好，广州本市也好，都不例外。中国农村社会经济的基本特征就是人多地少，广州市的农村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。这种融血缘于地缘为一体的共同体就是自然形态的宗族。在我们的社会经济发展水平还没有条件打破这种聚族而居格局的情况下，任何人都没有理由指责这种人口格局。然而，我们的村民选举，我们的基层民主制度建设不能等打破了这种人口格局才去推进，因此自然会受到宗族因素或强或弱的影响。在这种历史条件下，政府处理宗族问题的政策措施，定性要准确，一般性的宗族矛盾属于人民内部矛盾；政府的态度要鲜明，要坚决反对那种凭借宗族势力以大欺小、以强凌弱的行为，要防范和制止那些利用家族关系、宗族势力损害村委会选举公平性、竞争性的行为。
我们的调查数据显示，借助宗族影响来拉票的现象是存在的，有23.1%的被访者表示，他们村上一届村委会选举，有的候选人请本家族有影响的头面人物争取选票（41%的回答是没有，35%的回答是不了解或无回答）。然而，大多数村民反对或不支持这种做法。我们的问卷中有两个提问用来了村民们的这种态度。一个提问是“你认为‘如果没有家族势力做依靠，就当不了村干部’这个说法有道理吗？”统计出来的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“没有道理，但确实是这样”的为17.1%，“没有道理”的占33.8%，“说不清”的占10.5%。另一个提问是“如果让你直选选举村干部，你会选本家族的人吗？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是为68.4%（众数）。
综合来看，宗族因素确实会影响选举的公正性。但是，不能因为宗族影响的存在就否定村民选举及其作用。应该看到，严格按照“一法两办法”进行的村民选举，是解决一系列人民内部矛盾的有效手段，当然也是解决宗族派性矛盾的一种手段。即使是那些宗族意识还比较强的农民兄弟，一旦有了在民主实践中学习民主、增强民主意识，就会跨越传统宗族观念的藩篱，转变成一个现代公民。白云区神山镇的鹤岗村就是很好的例子。在这个村，邹姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一届村民选举中，人多势众的邹姓村民左右了村委会选举，使得当选村主任及其他两个村委成员都是同族的人。邹姓村主任上任后，排斥胡姓村支书，同镇委也没有处理好，而且工作责任性不强，一大半时间都不在村里，使这个村陷于了事实上的无政府状况。结果，使一个全国园林绿化百强村变成一个脏乱差的村子。村民最终意识到，单凭宗族的亲疏关系来取舍村干部，既对不会增进同宗同族的利益，更不会增进全村整体的利益。我们相信，鹤岗村的老百姓能够“吃一堑，长一智”，能够在民主中学习民主的。
村委会选举会不会搞跨村集体经济的问题，目前也存在一些模糊的认识。在调查中，我们发现，有些基层干部担心村委会选举会搞跨村集体经济。他们的理由主要有三条。第一条是一些私人老板被选为村主任，这些私人老板惟利是图的本性会损害村集体经济。第二条是如果当选的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集体经济管理就没有组织保障。第三条是村委会每届任期时间短，上任后还来不及熟悉经济管理工作，就面临下一届选举的压力，因而缺乏稳定的责任心。其实，这些当心是好心，但是把担心发生的事情当作普遍的事实。如果是普遍的事实，那么村民选举还有什么意义？如果是普遍的事实，那就等于说我们的农民都是草包，都在跟自己的根本利益看国际玩笑。
从我们调查的12个村的情况来看，村委会直选促进了农村社会经济发展。一大批致富有方、又有公心的经济能人，选进村委会后，利用他们的经济实力和智慧，努力为村民集体谋福利。例如，增城市荔城镇的西山村，新当选的村主任蔡伯高就是一个典型。蔡伯高自己经营的企业有四间。当选后，白天的时间交给了村里的公务，晚上的时间才是自己的，并且蔡伯高把工作补贴全部捐了村集体。新一届村委会上任后，村集体成立了一间股份制公司，2000年赢利70万，2001年赢利157万。随着村集体收入的增加，村里重新修建了比较现代化的西山小学，本村子女免费入学。2002年，村里成立了一个慈善组织“西山村协和事务基金会”，从社会各方筹集资金，专门用来救济本村的弱势群众。目前，本基金会共筹款18万元，蔡伯高个人捐了10万。本村第一个接受救助的因病而贫的村民。这样的事例还有天河区沙河镇的龙洞村，直选促进了这个村社会经济的大发展。
3、村民自治与党的领导是一致的，村民选举加强和改善了党对农村工作的领导，促进了党群、干群关系的改善
村委会直选后的广州农村，全市有651名党支部书记或副书记兼任村委会主任，占实行直选村的66.8%；全市有村党支部书记、副书记、支委共2436人在村委会交叉任职，占村委委员的43.1%。这为农村的稳定和“两委”关系的协调打下了较好的基础。比如从化市的210个村，新当选村委会成员950人，其中党员有742人，占78.1％；村党支部能形成领导核心、班子团结、工作协调的有197个村，占93.38％；大多数村委会的工作都能自觉在党支部的统一领导下进行，贯彻党支部的意图，引导村民把党的方针政策变—为群众的自觉行动。尽管部分党支部与村委会在工作上存在不协调甚至矛盾公开化的现象，但从总体上看，村民选举促进了党支部组织建设，有助于村级组织班子整体工作能力和水平的提高。
在全市新一届村委会成员中，党员占72.6％，连选连任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年龄41.15岁，比原来下降2.5岁。通过选举，不仅使农村基层组织实现了平稳过渡，而且有一批年纪轻、思想好、作风正、 有文化、有能力的人被选进了村委会班子，为农村社会经济的持续发展打下了良好的组织基础。 村民自治制度的建立健全，村民民主意识的树立和强化，从根本上改变了农村公共管理的方式。过去的那种“一元化”领导模式，那种“我打你通”的工作作风，群众是不拥护的，也不会买帐。在村民自治的新形势下，不少农村党支部主动转变领导方式和工作方法，扮演了推进农村基层民主的“火车头”的角色。党支部在发动村民群众积极参与村民选举、引导村民选举严格依照法定程序、落实村民群众民主管理村务等方面发挥了核心领导作用，从而密切了党群干群关系。
在过去，村干部的“乌纱帽”掌握在上级手中，因而容易滋生“跑官买官”的腐败现象。现在，“乌纱帽”掌握在村民群众手中，无论是当选的“村官”还是落选的“村官”，都要经受村民投票箱的考验，从而促使村干部养成眼光向下、对群众责任的民主作风。与民主选举相配套的制度就村务公开，民主管理。全市1279个村在1999年初全部实行了村务公开，有6399个经济社(村民小组)占总数的63.4％也实行社(组)务公开；全市84个镇也从1999年底开始至2000年6月全部推行政务公开。通过政务、村务公开、加强民主管理，促进了农村基层干部的党风廉政建设，加强了集体资产管理和财务管理，化解了一些农村中存在的党群、干群矛盾，维护了农村社会的稳定，群众对村干部的满意程度也大大提高。我们的调查数据也表明，村民选举和村务公开制度的实行，使村干部更有责任心、更加廉洁、更加尊重群众，更加主动地为老百姓实事。51.9%被访者明确表态说，民主选举村委会有助于改善干群关系。56%的人表示群众选的干部更加热心为老百姓服务。
4、农村基层民主制度的纵深推进，是巩固国家基层政权建设，促进农村社会主义物质文明和精神建设的政治基础
广州市在完成村委会民主选举基础上，又把开展村民自治示范活动作为依法治国、依法治市和维护农村稳定的大事，放在突出的重要位置来抓，确定黄埔、花都区为创村民自治示范区，沙湾镇、南岗镇和东漖镇27个镇为村民自治示范镇，并要求每个镇抓1至2个村民自治示范村。一年多来，全市各级党委和政府注意把握和处理好加强党的领导与充分发扬民主的关系，积极稳妥地教育引导农村干部群众依法行使自己的民主权利，使全市农村基层民主政治建设朝着正确的方向发展。
通过村委会直选和村民自治示范活动使广大农村基层干部和农民群众经受了一次广泛而深刻的民主与法制的教育和锻炼。广大农村基层干部和农民群众自觉学习“一法两办法”，认真领会和掌握有关民主选举与村民自治的法律法规的基本原则和基本精神，严格依法办事。通过村民自治的民主实践，广大农村干部和群众真正认识了民主、法制的重要性，知道了什么是民主权利，怎样依法行使民主权利。民主权利的落实，增强了广大农民群众对农村各项工作的责任感，有力地促进了农村经济和各项事业的发展。不少村委会通过组织兴修水利，解决耕作用水问题；修建学校，改善教学环境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱队、秧歌队、醒狮队，丰富农村文化生活等，扎扎实实地为村民办一批好事实事，受到村民的好评。一个民主、文明、进步的广州农村正在展现在我们面前。
三、村民自治发展面临的新问题
在充分肯定村民直选的重要意义的同时，不是麻痹大意，忽视在村民自治发展过程中面临的新情况、新问题。对于这些新问题，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以“与时俱进”的时代创新精神探索解决问题的新思路、新方式，才能促进农村基层民主的持续发展。
在调查中，我们觉得如下几个问题比较突出，需要重新审视。
1、政策落实的组织路线难保证，政令贯彻的渠道出现淤塞。
过去，村级干部由乡镇选拔、培养和任用，这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。实行村民直选之后，村委会干部由村民群众选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令，还要看村民的脸色。因此，像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情，许多选举出来的村干部采取回避的态度，使政令渠道出现了不同程度的梗阻。
一位被访的镇委书记说：“在过去，如果村干部依法办事不力，镇里可以停他的职，现在不能这样办，要村民来罢免。而一些不明事理的村民，就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”[1]一位被访的副镇长说：“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权，是有负面影响的，政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇，政府对村里征地款的分配和使用，就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益，是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单，就是不放心集体来管钱，要落袋为安。现在实行村民民主决策，政府还有没有权去干预这样的事情？”[2]
然而，乡镇干部工作再困难，毕竟还有退路，大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。村干部不属于国家财政供养的范围，但政府的许多政策、国家许多的实际任务要靠他们去落实，这就产生了一些矛盾。许多村干部有这样的心态：完成听从上级的指示，得罪村民多了就怕没退路。一位被访的村干部说：“上头布置的事情不少，但经费不多。上面布置的任务完不成，要挨批评，而当个村干部还要由村民来挑三拣四，夹缝里做人真难。”一位村主任则反映：“现在的村主任真难做。你是村民选的，就得维护村民的利益，这个道理我们明白。但是，一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时，就不好处理了。例如我们村，难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼，政府一说是违章建筑，就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心，手都硬不起来。”[3]
这个问题的实质是，实行村民自治制度会不会影响法律、法规和政策在农村社会的有效贯彻执行。过去，为了保证法律政策的贯彻执行，以组织路线为保证，以干部任命制度为手段。而实行村民自治制度以后，目标没变方式变。所谓目标没变就是党的政策、国家法律、政府法规必须得到贯彻执行。所谓“方式变”就是不能再靠任命制来实现“组织路线”的保证，而要采取适合村民自治新形势的组织方式。这就是问题的症结。
2、镇村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪，影响基层工作能力和质量的提高
从我们的调查及有关部门的情况汇报来看，镇村两级干部甚至部分村民群众，对村民选举都存在不同程度的厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面：一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映，按理说村民选举是村民自治份内的事情，政府只起指导作用，但实际不是这样。搞一次村民选举，镇里干部要全员动员，采取包片包村、责任落实到人等组织措施，目的是保证一次选举成功，否则劳民伤财、人疲马倦。 二是村民参加投票的误工补贴如何解决的问题。在课题组调查的这些农村，村民投票的误工补贴大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）。“投票误工补贴”类似公社时期的“政治工分”，成了村民参与村里公共事务活动的一种惯例。几乎所有的被调查村干部都认为，如果不发投票补贴，《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村，年收入5万元左右，选民2300多人，村里一次投票选举就要花掉村集体的全部积累。结果，新上任的村委会接手一个“经济空壳”，其工作的难度可想而知。应该说，遇到这种问题的农村，不是少数。
三是选举出来的干部，有个三年任职的时间限制，投入实际工作的时间不多。因此一些镇干部反映，部分村干部的实际工作状况是，第一年适应适应，第二年初入角色，第三年等待选换届。也就是说，真正发挥作用的时间不超过1年半，村民选举的前后事情就得花费了村干部1年多的时间和精力。乡镇政府又如何应对这样的局面。
出现这样的问题，与现行村委会选举制度的具体设计有一定的关系。比较中国与外国的地方选举制度，我们发现，中国的村委会选举制度其实选择了难度很高的绝对多数原则（即双过半的原则），而不是简单多数原则。同时，我们的计票基数几乎是以自然选民为基数，而不是自愿登记选民为基数的，这就进一步增大了选举成功的难度。这是问题的原因之一。其次，投票补助做法给村委会选举的组织工作及村委会今后的工作都带来了一定的困难，特别是对于那些人口多、村集体收入又低的农村，不改变靠发补贴来吸引投票的习惯是不行的。
3、村委会干部不作为，政府难处理，“指导-被指导关系”往往变成了乡镇工作的束缚。
下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理那些不作为的村委会：[4]
鹤岗村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人，选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选，村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹主任的企业办在村外，在广州郊区一带小有名气，据说年产值几千万。但鹤岗村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人使把村里的经济搞上去。可是，邹主任是个“三板斧”，三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室，仅由妇女主任和女会计留守，村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家（该姓占全村人口的20%），看到大姓人多势众（占80%）左右选举局势，也就不图在村里发展了。其实，支书也是搞建筑承包发家治富的经济能人，在他担任支书期间，他自带资金近400万元，把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书，可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入银行贷款。
村委会不见村主任，村支书因是小姓人家受到排挤，村级组织也就陷入了瘫痪，村庄则处于事实上的无政府状态。结果，昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流，村里的水泥路面四处断裂，村庄呈现出破落的样子。
本村第一届直选出来的村委会主任，令村民大失所望，即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份。对这种不作为的村主任，镇里似乎只有等待村主任自动辞职，等待村民有空座下来开个罢免会。然而，谁来召集村民会议行使罢免权呢？《村委会组织法》规定是村委会。问题是，有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里，由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己，也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了二年时间才解决，使村庄陷入无政府状态，村民的致富梦也成了泡影。
毫无疑问，乡镇政府是地方治理的主体，无论党的方针政策，还是政府的法律法规，最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢？课题组在调查中发现，主要是实行村民自治制度后，无论是镇村干部还是普通农民，对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题，存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”，因而在贯彻落实上级布置的任务时候缩手缩脚，不知道该如何去工作。
我们知道，市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度，特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部设法完成下派的任务。但《村委会组织法》原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。于是，在自上而下层层相扣的责任机制上，正是在国家政权组织的最基层（国家与社会的连接处）出现了一个责任制度的断层，客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。
4、村支两委关系亟待从根本上理顺。
实行村民直选以后，摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题，就是如何理顺村支两委的关系，建立合理的分工合作机制。过去，党支部的地位和职权都很明确，就是支书抓全面，是各项工作的“第一把手”。现在的情况有了变化，尽管党支部的地位被明确为核心领导，但支部的职权究竟包括那些具体范围，却不清楚。我们发现，党支部领导村委会这个政治原则，镇村两级干部和村民一般都接受，但依照《村委会组织法》，村委会比较明确的职权有七八项之多，如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明，村委会和党支部在职能分工上应该有所不同，党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会工作。那么，村委会和党支部究竟如何分工协作，乡镇政府似乎也难以提出既符合《村委会组织法》、又符合党的方针政策的具体方案。这样一来，村支两委关系是否顺当，往往取决于村主任与村支书的私人交情，许多事情靠“拍肩头”搞掂。
某市的一份调查报告反映，有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐，内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书，选举时落选了，心中有气，抱怨对方在选举中靠家族势力拉票，导致自己落选。作为村主任，选举时就与村支书撕破了脸，以为自己的得票最多，就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任，当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选，使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步，例如广州市红星村就是这样。在红星村，新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权，无法履行村委会的职责，于是另设帐务，另组村治安队伍。导致一个村庄，存在党支部和村委会的两支治安队伍，两套理财小组，村民群众无所适从。 一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度，也不利于村支两委的理顺。例如，有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴，支委不兼任村委会职务的，属于编外干部，除领取开会、公干误工补助外，没有任何工资补贴。有的乡镇，以支委为工资补贴对象，凡没有进支委的村委会成员，没有工资补贴。还有的乡镇，把村支两委成员全部纳入工资补贴对象，但村主任的工资补贴比支书低一级。这些措施容易造成这样的印象，以抬高村支书来贬低村主任或者相反，导致了村干部的不满情绪。 从经验调查情况来看，部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。一是村支书不愿放弃手中的权力，习惯了大包大揽、一个人说了算，忍受不了村委会接管村务的法定要求。二是在村委会接管村务，要求清产核资，摸清家底，这对那些存在经济问题的村支书来说，意味着劣迹暴光。因而这样的村支书必定会拼命抵制和诋毁村委会，把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导”，试图摧毁村委会合法性而自保。在这种情况，村支两委的冲突、村主任和村支书的较量、干群关系矛盾、新老班子的拉锯战等，实质就是少数村干部以权谋私和多数群众为维护自身合法权益而进行的斗争。三是村委会主任及村委成员办事经验不足，政策水平偏低，有的连法律法规和规章制度都不了解，对党支部的领导也有抵触，村中的大事不与党支部沟通和商量，因而难以同党支部合作共事。
5、一些村干部，包括村支两委的成员，只顾及本村本组的利益，置政策、法律于脑后，以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。 客观地说，在那些干群关系紧张的农村，村民们对政府有怨气。群众产生这些怨气是有来源的，一是过去计划生育工作中的粗暴行为伤害了农民的感情；二是农民负担问题解决不力；三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的群众义愤。当这些怨气得不到有效舒缓而导致干群关系十分紧张的时候，村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态由而采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然，如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”，那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的，否则没有合法性。问题是，对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部，乡镇政府究竟如何处置。《村委会组织法》缺乏明确的规定，乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。 其次，有些村规民约字面上不违法，但明显侵犯部分村民的利益。例如，广州一些农村的村规民约规定，即使户口在本村，外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况，乡镇政府及有关部门（如妇联）可以及时纠正。现在就难办了，村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝，直截了当地拒绝有关部门的合理要求。
一、 农村基层民主自治过程的理论与政策分析
上面所提到的只是农村基层民主自治过程中出现的部分情况。即使挂一漏万，也暴露了在村民自治过程中所面临的实际问题。这些问题的根源不少，但最主要的是没有认识到镇村之中其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系，都会引起镇村关系的失调。
建国三十年来，镇村关系变化的基本走向是“以党领政”，最后形成了以“党的一元化领导体制”为特征的政党治理模式。80年代农村土地制度改革以来，镇村关系曲折多变，不断调整。但总的趋势是，村民自治的发展势头不可扭转，乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强，党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这不仅是治国安邦、强基故本的政治现实需要，也是我们重新认识和建构镇村关系的基本前提。也就是说，一切有关镇村基层治理的制度创新，都要以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来，镇村关系经历了10多年的重建，形成了有机联系的三重关系：
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则。简单地说，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在处理镇村关系问题上，“持其一，否其余”的事情是经常发生的。归纳起来，主要有几种表现。
第一种情形，以镇村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。 在农村，如果继续坚持以党代政，以党的领导原则否则村民自治原则，那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构，那么乡镇政府也是多余的机构，也可合并到党委中去，形成党政一班人马、两块牌子。问题是，这样一来，镇村关系也就变成了纯粹的上下党组织关系。结果只能导致各级政务消失于党务之中，各种社会矛盾都集中在党组织头上，这对加强党的领导、巩固党的执政之基都是十分不利的。
第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导，否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“世外桃源”，实质上就是陷入无政府主义状态，前面提到的鹤村就曾陷入这种状态。之所以会出现这种情况，关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢？就是在“村民自治范围内的事务”，村民享有国家法律所保障的自治权利。 从政治学学理上看，一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，如果走向这种“主权状态”，实质上就是地方割据或分裂主义。这是我们要理直气壮反对的事情。因此，任何形态的地方性自治制度，无论是城市社区委员会制度，还是农村村委会制度，都是一国宪法治理下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说，我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位，《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此，这种村民自治的活动，本身就是依法治理的活动，否则，村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的范围，如果村委会对合法政府采取对抗性行为，乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。
第三种情形，就是以镇村之间的行政管理与被管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的镇村关系的行政化倾向。
这种情况之所以发生，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面：一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会，搞“一平二调”，刮变种的“共产风”，从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那，又无力帮助农民承担市场风险，结果加剧了政府与农民的紧张关系。 以上分析，说的是一个道理，即镇村之间存在三种性质不同的关系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此，我们要在区分不同关系性质的同时，理清三者之间的联系，才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。 党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则，犹如处理镇村关系的三架马车，并驾齐驱才能有效地治理镇村社会。
党的领导原则 我国是一个社会主义制度的国家，坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治，排斥、否定、脱离党的领导，都将一事无成。因此，要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江总书记“三个代表”的重要思想，使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而，一些人自觉或不自觉地认为，强调党的领导，就是为了一党之私而压制基层自治、压制民主。这是一种偏见。我们在调查中，看到许许多多农村的两个文明搞得好，与当地党的基层干部的勤奋有为分不开来。再拿鹤村为例，当这个村庄衰落的实在不像样子的时候，镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风，及时派驻工作队，使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定，基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人，但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此，对于不服从党支部领导的情形，要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部所排斥的还是一个合格的党支部，那么，这样的村干部如果不换思想就要换人；如果党支部成员确实变质了，乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。 村民自治原则 关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适应范围，《村委会组织法》其实有比较明确界定，即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围的事务，概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”，因为这些事务既要村民积极参与，也为村民所共享。在学术上，我们也可以把属于村民自治范围内的事情简称为“村务”，而把村委会协助或承办的政府事务简称为“政务”。无论是“村务”，还是“政务”，其具体内容都是复杂多变的。就“村务”而言，主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。 事实上，村委会所担负的工作，有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作及所谓“政务”。这些事务之所以是“政务”，是因为这样的工作一般具有跨村性质，需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如，合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等，都不是一个村委会就能办好的事情，而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。这就是我们所讲“镇村治理”的具体含义。[5]
属于“本村自治范围内的事务”，乡镇当然不能借行政权力来干预，应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。然而，乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作，有权力监督村委会是否依法开展工作。例如，对于那些不及时、不真实实行村务公开的村委会，乡镇政府及时干预不仅是正当的，而且是必要的。对此，《村委会组织法》第22条已有明确规定。
依法行政的原则 依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄，有合法的的管辖权和行政权，村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人，都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而，对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织，乡镇政府应当有权停止其职权，直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则，国家法治统一的原则就得不到制度保障，村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。 要建设一个法治社会，乡镇政府必须依法行政。而作为公民，村民不仅能够以权利制约权力，而且要履行遵守国家的法规、完成法定国家任务的公民义务。公民权利和义务的统一，既是公民权利得以保护的前提条件，也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此，镇村之间建构良性互动关系，本身就是社会文明与进步的标志。
四、结论与建议：在制度建设上实现党的领导、依法行政和村民自治的有机结合
从我国的政治现实出发来看，乡镇与村庄之间建立了三重关系：一是乡镇党委与村党支部的关系；二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成镇村关系的失调，加剧镇村关系的紧张局面。 在镇村关系的调节和处理中，存在三种不当取向，一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代另外两重关系，这就会导致以党代政，党包办一切的老毛病；二是以村民自治中的指导--被指导关系来否定和替代另两个关系，这就容易导致政令不通，政府该管而不敢管的问题；三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则或者取代党的领导原则，导致村民自治制度行政化的倾向。这些错误的认识，不利于建设一个适合中国国情的镇村治理结构，更不符合江泽民“三个代表”的重要思想要求。
综上所述，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，着眼于治国安邦、强基固本的战略高度，为建设适合我国政治发展需要的镇村治理关系，而重新认识和把握镇村政治关系。在基本政策方面，我们应该在建设镇村治理有效结构的过程中，从制度上保证党的领导、依法行政和村民自治的有机结合。从而加强和完善党对农村工作的领导，强化政府依法行政，推进农村基层的社会主义民主建设。
基于以上的研究与分析，在新一届村民委员会选举过程中我们提出下面几个方面的政策思路：
1. 在推进农村基层民主政治建设的过程中必须坚持党的领导，同时也必须要改善党的领导。经过建国后50多年的发展，特别是经过20多年的改革开放的实践，镇村的社会环境及社会关系已经发生了深刻的变化。这些变化主要表现在几个方面：（1）国家职能的变化导致了政府职能的变化，相应地也就引起了镇村关系的变化；（2）农民经济利益的变化带来了他们在经济活动中地位的变化，农村内部利益的调整需要有自己的组织，从而促使了乡与村的关系变化；（3）市场经济发展促进了政治的民主化发展，农民的自主性不断提高，导致了镇村关系的变迁。作为党在农村中的基层组织，必须审时度势，与时俱进，通过改善党的领导来达到加强党的领导的目的。江泽民指出：“各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导。各级领导同志要敢于领导，善于领导，充分发扬民主，严格依法办事。”党的农村基层组织领导要从农村基层民主政治建设中获取新的途径，学会用经济的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法组织农民，领导农民。
——在农村基层民主建设中要坚持党的领导，党组织通过政治导向、组织建设、社会动员、有效监督等方面的工作统筹农村工作的全局，协调行政、人大、司法、村民自治等组织之间的关系。同时各级党的组织要积极研究农村基层民主的新情况、新问题，善于总结经验，摸索规律，提高领导艺术和领导水平。
——随着农村基层民主自治的展开，农民民主自治意识的增强，农村基层干部的选拔与培养机制也需要作相应的改革，在改革过程中必须坚持党管干部的原则，通过实践逐步建立起体现公开、公平、公正原则的干部选拔制度，使农村中的各类人才资源得到充分的开发和利用。
——党的农村基层组织在发挥领导核心作用的同时，要尊重其他组织的地位和作用，尊重农民的主人翁地位，支持和保障农民依法直接行使民主权利。坚决克服少数党员干部搞家长制、个人说了算等错误作法。坚决查处压制和破坏民主，侵害农民民主权利的行为。
——加强农村党员队伍建设，坚持党要管党，从严治党的原则，把党员教育好、管理好，使他们提高素质，增强党性。农村党员要带头执行党和国家的各项法律和法规，在农村基层民主政治建设的过程中发挥先锋模范作用。只有这样才能改善党的领导，最终实现党的领导。
2. 在转变政府职能过程中积极探索镇村治理的途径与模式。在农村基层民主自治的格局下，作为国家在农村地区的行政组织的乡镇人民政府也需要转变职能，由单一的行政管理型向管理、服务与指导型转变。强化乡镇政府在对农村公共事务的管理与服务方面的职能，提高政府的行政效率，淡化政府行政对村民自治组织的覆盖和过渡干预，通过对村民自治组织和其他社会力量的合理利用来降低政府成本。在目前一些地区村民自治组织发育尚未成熟的情况下，政府仍负有指导的责任，即在政府倡导和指导下，依靠镇村的力量，利用镇村的资源，解决镇村的问题，发展镇村的各项事业，以达到镇村治理的目标。
——规范和完善行政指导规则。在政策协调与行政指导方面，一是要加强政策导向的宣示以对发展进程有所规划。国家层面要加强综合协调，要为各个系统的基层组织尤其是党的基层组织与村民自治组织的协调和统一制定基本的指导方针，厘清两者之间的关系，发挥各自应有的作用。二是要规范行政指导工作，提高行政指导水平。村民自治的行政指导工作也要规范化、制度化。此外，还要规范行政指导行为。行政指导主要是政策引导、总体规划、调查研究、检查监督、总结示范等，而决非包办代替。三是要强化村民自治示范活动和积极开展不同层面、不同形式的培训活动。
——积极探索与村民自治体制相吻合的乡镇一级的行政管理体制。理顺各种关系。使村民自治制度与县乡人民代表大会制度、乡镇领导体制和农村党支部的领导制度协调一致，是村民自治得以良性发展的关键。要解决好这一问题，就应适应村民自治的要求来调整和完善相关的制度。
3．进一步加强村民自治的制度化建设。完善农村基层民主即实行村民自治是保证农村基层群众直接行使民主权力的一项重要制度。村民自治的制度化建设仍是要围绕四个民主进行，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征。目前特别是要着重程序性方面的技术设计。
——从广州市目前的情况来看，民主选举仍是重点。因为民主选举是村民自治的基础和前提条件，选举涉及的面很广，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。 在广州市首届村委会直选时，整个选举过程是以一场类似群众运动的方式进行的，来的快，去的也快。一些地方在群众尚未搞清楚事情的来龙去脉的情况下，整个过程已经结束了。随着农村民主自治深入发展，村委会直选成为农村中每隔三年的一项重要工作，农民在政治上逐渐成熟，并且了解和掌握了选举的游戏规则，一些农村中的政治活跃分子（农民政治家）会合法地走出来，基于自己或所代表群体的利益提出政治诉求。对此党政部门和村民直选的组织者不仅在思想上有所准备，还要在村民自治的理论和法律方面做好充分的准备。
——民主管理和民主决策是村民自治的关键。村级民主决策的主体、原则、内容和程序在《村民委员会组织法》中都有规定，完善村级民主决策机制是村民自治的根本，是广大村民行使民主权利的前提，关键是明确主体、规范程序。尤其是村民大会、村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。
目前广州市大部分农村都制定相应的村民自治章程、民主决策制度及经济管理制度等，但要将这些写在纸上的条文落在实处尚有许多工作要做。村委会对本村的决定及日常事恶管理要向农民及时反馈，保证实现村务公开，尤其是财务公开。理财问题一直是农村工作的难点，在民主管理和民主决策的过程中，建立公开、透明的财务制度，规范村干部财务管理权限是解决理财问题的好办法。这样做就避免了出现腐败问题和才想办法解决的被动状况，让农民切切实实地当好主人翁，真正体现“自”与“治”的结合。
——民主监督是村民自治的保障。监督是保证决策正确执行的有效措施。对村民委员会的监督一般有两种方式，即党支部监督和村民监督。前者首先是党要管党，其次是保证党的路线、方针、政策的贯彻执行。后者监督的方法和有效性正在逐步建立。我们认为，除了由村民大会或由村民代表大会在重大问题上的审议和监督外，鼓励建立农村舆论监督的机制将是农村村民自治民主监督的有效工具。
[1] 广州白云区访谈，2001年。
[2] 广州番禹访谈，2001年。
[3] 广州白云区访谈，2001。
[4] 村名和人名均有改动。
[5] 关于“农村治理”这个概念及讨论，可参见白钢和赵寿星的《选举与治理——中国村民自治研究》，北京：中国社会科学出版社，2001。
2002年是广州市农村村委会换届选举年，广州市委、市政府要求换届选举工作1月启动、8月结束。为了保障村民民主权利的实现，保证村委会换届选举依法有序开展，由广州民政局牵头，联合广州市社会科学院社会学研究所、中山大学行政管理研究中心，组织了“广州市农村基层民主自治过程研究”课题组，2001年9月到2002年3月，课题组在广州的6个区（市）的8个镇进行了实地调查。
调查的基本目的，就是具体深入了解村级组织现状、村委会直选后村民自治的成功经验以及面临的主要问题。具体调调研内容包括四个方面：党支部与村委会组织建设、村民选举过程以村级民主管理制度建设、村政组织和村经组织的关系、镇村关系。调查地点分布在白云区、天河区、番禺区、花都区、增城市、从化市的8个镇12个村。市民政局李局长与课题组一同到了增城市开展调查研究。在调查期间，课题组得到了各区（市）有关领导、镇村两级干部的大力支持，得到了村民群众的积极配合。课题组一共召开了10次座谈会，完成了80个有效问卷调查（其中村干部问卷调查21人，村民群众59人），从区、镇、村三级组织收集了一批文字材料。本调查报告就是在综合分析我们的座谈记录、问卷数据和文字材料的基础上形成的。
二、广州市村民自治发展的基本判断
1988年，我国农村管理体制的重大变革就是，撤社设乡、改队为村。当时的广东农村大部分实行了撤社设乡（镇），但在原生产大队的基础上设立农村管理区，乡镇在农村管理区设办事处，作为乡镇政府的派出机构。然而，广州、深圳农村同全国保持一致，建立了乡政村治的结构。10年后，在广东省委书记李长春和其他领导的大力推动下，广东省决定在全省范围实行村委会直接选举、全面推进村民自治进程，一举摘掉了“富裕的广东不搞农村民主”的帽子，并且使广东农村基层民主制度建设获得了“在高起点上后来者居上”的赞誉。应该说，一直实行村委会制度的广州农村，对广东省农村基层民主的与时俱进发挥了“桥头堡”的示范作用。1998年，乘全省统一实行村委会制度、直接选举村委会的改革东风，广州的村民自治由此进入了新的发展阶段，农村基层民主制度建设上了一个新的台阶。
从本次调查情况来看，我们可以得出如下几个基本的判断。
1、广州农村普遍建立并切实实行了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的村民自治制度，体现了与时俱进的时代要求。 广州既是一个进入了快速现代化车道的国际大都市，也是一个拥有1279个建制村的城乡大都会。1998-1999年，广州市这1279建制村全部按照“一法两办法”实行了村民直选。在直选过程中由于各级党委、政府领导高度重视，做到了领导到位、机构到位、人员到位、经费到位和宣传到位，动员了广大的农村群众积极参加选举，全市参选率达到了97.66％。
从市委一直到村支部，从市长一直到普通村民，对本市首次村委会直选表现出了极大的热情。为了严格按照“一法两办法”规定的程序选举村委会，各级党政部门，开足马力，广泛动员，充分运用广播、电视、报纸等大众传媒渠道，提高全社会对村民自治认识，激发村民的参与意识。同时，各地政府和农村基层组织充分利用村民群众喜闻乐见的形式，如横幅标语、宣传栏墙、“致选民的一封信”等方式把民主的精神播种到千家万户，从而营造一个民主的社会环境。例如花都区花山镇，在这个有近45000个选民的镇里，各村张贴、公布、发放的有关选举的资料近2万份。广州的其他镇村也同花山镇一样，让政策上墙，把法律法规普及到农民的心坎上。可以说，这是人民公社解体以来，广州农村所进行的一次最广泛的民主的大动员，因而具有深远的历史意义。 党委政府的广泛民主动员，奠定了村民直选的群众基础，激发了村民群众的民主参与意识，体现了中央、省、市各级党政领导放手发动群众、推进基层民主自治的信心和决心。这种动员、这种决心，得乎民心、顺乎民意，村民群众衷心拥护。我们的调查数据也显示，77%的被访者表示在当地农村中央的威信高；77%的被访者认为省委的威望高；61%的被访者认为区（市）委威信高。没有一个被访者认为中央无威信，只有1个人觉得省委威信比较低，2个人认为区（市）委威信比较。一个在群众心目威信高的党，关键是她能够与时俱进，顺应时代发展的潮流，时刻代表和维护最广大人民群众的根本经济利益和民主权利。这是我们在调查分析中得到的一个基本判断。
党和政府大力推进的村民自治和民主选举，不仅赢得了广大村民群众的拥护，而且为促进农村经济社会发展、维持农村社会稳定局面、丰富社会主义精神文明提供了制度基础。我们的调查数据显示，86.2%的被访者认为村委会选举重要；68.4%的人表示对上届村委会选举程序满意；70%的人表示对上一届村委会选举的结果满意；79%的人认为他们村的村民很配合或者配合村委会和党支部的工作。谈到村委会选举的具体作用，51.9%的被访者表示村民直选确实有助于改善干群关系；41.6%的人十分肯定地表示，村民直选有助于反腐败；67.5%的人反对这样一种观点，即认为“村委会选举对村民没有好处”。
村民群众欢迎村民直选，是因为这不仅为村民群众提供了民主参与、民主管理的制度渠道，而且为村民群众提供了表达和诉求经济利益和政治权利的机会。在上一届的村民选举中，广州大部分农村采取“海选”方式选举村委会，从候选人提名及预选到正式选举，对高标准严要求还不是很熟悉或者习惯的镇村干部和村民群众，绝大部分都是“按程序办事”、“依法律办事”，从而使全市的村委会选举工作得以顺利进行。我们的调查数据分析，支持上述观点。 在调查过程，镇村干部、村民群众都向课题组反映了选举过程中出现的一些问题。分析起来，有些是认识问题，即新出炉的法律法规中的部分内容与镇村两极组织所习惯的或者现有政策规定有出入的方面表示难以把握。例如，村干部的梯队建设、组织培养与村民直选的矛盾，干部队伍的“四化要求”与村民选举的低限制的矛盾等。又例如，如果鼓励村民竞选，那么“竞选”与“拉票”如何区分；哪些拉票行为应该许可，哪些属于违法的贿选行为，如此等等。有些问题则是客观存在的现象。比较突出的主要有：宗族房头对村委会选举公正的影响，选民资格的认定标准和程序，流动票箱的使用与监督，候选人与村民的见面方式、竞选演说的内容规范等等。如何正确认识和解决这些问题，需要在今年的换届选举中给予充分的注意。 我们认为，上一届广州市村委会选举和村民自治制度建设的基本经验和成就，一是从省委省政府到市委市政府，对实施村民自治、推进基层民主显示了坚定的信心和决心，进行了广泛的民主动员，激发了村民群众的民主参与意识。二是“一法两办法”所确立的民主选举原则、民主管理规则赢得了农民群众的广泛认同和支持，民主制度已在广大农村建立起来。因此，即使现有的某些制度环节还需不断地完善，但已在民主动员中发动起来的农村民主，只能在把握新情况、解决新问题的实践中坚定步伐地向前走。那种“向后看”、“向后走”的心态，既不符合“与时俱进”的时代要求，更是没有出路的。
2、建立健全农村基层民主制度有助于加强和改善农村党支部的核心领导地位和能力，增强村委会的职权和村务管理能力，促进农村社会经济的可持续发展。
不少人当心，村民选举会导致村委会大权独揽，而党支部大权旁落。如何在实行村民自治的新形势下，既保障村民的民主选举权利，搞好村委会建设，又加强和保证党对农村工作的领导，这不是一个单选题，不能采取非此即彼的教条主义态度。有一些人，认为选举出来的村委会要置于党支部领导之下，使村民选举发挥不了增强村委会工作职权和村务管理能力的作用，从而对村民自治持怀疑悲观的态度。还有些人，认为选举的村委会很有可能被宗族房派甚至黑恶势力所把持，从而危害农村社会的稳定。我们在调查中，确实发现了类似的问题。但分析问题的根源，我们的结论是村民选举、民主管理不是这些实际问题的根源，反而为解决上述问题提供了根本的途径。 首先我们看看村民和村干部是如何看这些问题的。54.5%的被访者认为村党支部在本村有威信（13%的人认为威信一般，5%的人认为威信低）。与回答相符合的两个指标是，有78.9%的被访者赞成“村委会应当服从党支部领导”，60.5%的人赞同“村主任应当服从村支书的领导”。联系前面的分析来看，积极参与村委会选举的村民，并没有把村委会和党支部对立起来，在他们看来村委会应当服从党支部的领导，才能团结一致带领全村致富奔小康。在回答“您对村里的干部带领大家致富本小康方面的表现满意吗？”这个提问时，7.5%的被访者表示很满意，55%的人表示满意，21.1%的人表示不满意，在80个被访者中只有2个人表示很不满意。关于谁应当是村里的“第一把手”这个问题，有66.3的被访者认为应是村支书，12.5%的人认为是村主任，11.3%的人认为是村民代表会议。同时，有86.2%的被访者认为村委会选举很重要（认为不重要的只有3.8%），认为村民选出来的村干部比乡镇委派的干部更廉洁（31.3%；回答无差别的为10%；没有回答的占55%）、更敢于抵制不合理的土政策（22.5%；回答无差别的为10%，其余没回答）、更热心为村民群众服务（35.%,回答无差别的为8.8%，其余没回答）、更公正（33.8%,回答无差别的为7.5，其余没回答）。村民群众看到村民对增强被选举者工作责任的巨大作用，因此有52.6%的被访者认为，既然村支部管全村的事情，就应该接受全体村民的选举（不赞同这样做的占31.6%）。
我们的调查分析表明，农民既拥护党支部核心领导，也支持村委会依法行使村务管理的职权。农民这种“高举双手”的政治立场，是广州农村党支部和村委会关系总体协调的民主基础。正是有了这样的社会基础，建立在村民直选基础上的村民自治才能发挥加强党的领导、促进基层民主、推动农村社会经济发展的基础性作用。因此，那种担心实行村民自治会削弱党的领导的顾虑，不仅是多余的，而且是有害的。
担心宗族势力影响村委会选举的公平性这种顾虑，也有一定的客观原因。不可否定，宗族派性是我国农村社会的一种普遍现象，广东全省也好，广州本市也好，都不例外。中国农村社会经济的基本特征就是人多地少，广州市的农村更是人口密集，自然地形成了同姓同宗村民聚族而具居于一村的人口格局。这种融血缘于地缘为一体的共同体就是自然形态的宗族。在我们的社会经济发展水平还没有条件打破这种聚族而居格局的情况下，任何人都没有理由指责这种人口格局。然而，我们的村民选举，我们的基层民主制度建设不能等打破了这种人口格局才去推进，因此自然会受到宗族因素或强或弱的影响。在这种历史条件下，政府处理宗族问题的政策措施，定性要准确，一般性的宗族矛盾属于人民内部矛盾；政府的态度要鲜明，要坚决反对那种凭借宗族势力以大欺小、以强凌弱的行为，要防范和制止那些利用家族关系、宗族势力损害村委会选举公平性、竞争性的行为。
我们的调查数据显示，借助宗族影响来拉票的现象是存在的，有23.1%的被访者表示，他们村上一届村委会选举，有的候选人请本家族有影响的头面人物争取选票（41%的回答是没有，35%的回答是不了解或无回答）。然而，大多数村民反对或不支持这种做法。我们的问卷中有两个提问用来了村民们的这种态度。一个提问是“你认为‘如果没有家族势力做依靠，就当不了村干部’这个说法有道理吗？”统计出来的答案是：“很有道理”的占9.2%,“有一定道理”的22.4%，“没有道理，但确实是这样”的为17.1%，“没有道理”的占33.8%，“说不清”的占10.5%。另一个提问是“如果让你直选选举村干部，你会选本家族的人吗？” 答案是：“完全有可能”的只占6.6%，“有可能”的占7.9% ,“不一定”的是为68.4%（众数）。
综合来看，宗族因素确实会影响选举的公正性。但是，不能因为宗族影响的存在就否定村民选举及其作用。应该看到，严格按照“一法两办法”进行的村民选举，是解决一系列人民内部矛盾的有效手段，当然也是解决宗族派性矛盾的一种手段。即使是那些宗族意识还比较强的农民兄弟，一旦有了在民主实践中学习民主、增强民主意识，就会跨越传统宗族观念的藩篱，转变成一个现代公民。白云区神山镇的鹤岗村就是很好的例子。在这个村，邹姓村民占80%，胡姓村民占20%。在上一届村民选举中，人多势众的邹姓村民左右了村委会选举，使得当选村主任及其他两个村委成员都是同族的人。邹姓村主任上任后，排斥胡姓村支书，同镇委也没有处理好，而且工作责任性不强，一大半时间都不在村里，使这个村陷于了事实上的无政府状况。结果，使一个全国园林绿化百强村变成一个脏乱差的村子。村民最终意识到，单凭宗族的亲疏关系来取舍村干部，既对不会增进同宗同族的利益，更不会增进全村整体的利益。我们相信，鹤岗村的老百姓能够“吃一堑，长一智”，能够在民主中学习民主的。
村委会选举会不会搞跨村集体经济的问题，目前也存在一些模糊的认识。在调查中，我们发现，有些基层干部担心村委会选举会搞跨村集体经济。他们的理由主要有三条。第一条是一些私人老板被选为村主任，这些私人老板惟利是图的本性会损害村集体经济。第二条是如果当选的是老人或三盲（文盲、法盲、科盲），那么村集体经济管理就没有组织保障。第三条是村委会每届任期时间短，上任后还来不及熟悉经济管理工作，就面临下一届选举的压力，因而缺乏稳定的责任心。其实，这些当心是好心，但是把担心发生的事情当作普遍的事实。如果是普遍的事实，那么村民选举还有什么意义？如果是普遍的事实，那就等于说我们的农民都是草包，都在跟自己的根本利益看国际玩笑。
从我们调查的12个村的情况来看，村委会直选促进了农村社会经济发展。一大批致富有方、又有公心的经济能人，选进村委会后，利用他们的经济实力和智慧，努力为村民集体谋福利。例如，增城市荔城镇的西山村，新当选的村主任蔡伯高就是一个典型。蔡伯高自己经营的企业有四间。当选后，白天的时间交给了村里的公务，晚上的时间才是自己的，并且蔡伯高把工作补贴全部捐了村集体。新一届村委会上任后，村集体成立了一间股份制公司，2000年赢利70万，2001年赢利157万。随着村集体收入的增加，村里重新修建了比较现代化的西山小学，本村子女免费入学。2002年，村里成立了一个慈善组织“西山村协和事务基金会”，从社会各方筹集资金，专门用来救济本村的弱势群众。目前，本基金会共筹款18万元，蔡伯高个人捐了10万。本村第一个接受救助的因病而贫的村民。这样的事例还有天河区沙河镇的龙洞村，直选促进了这个村社会经济的大发展。
3、村民自治与党的领导是一致的，村民选举加强和改善了党对农村工作的领导，促进了党群、干群关系的改善
村委会直选后的广州农村，全市有651名党支部书记或副书记兼任村委会主任，占实行直选村的66.8%；全市有村党支部书记、副书记、支委共2436人在村委会交叉任职，占村委委员的43.1%。这为农村的稳定和“两委”关系的协调打下了较好的基础。比如从化市的210个村，新当选村委会成员950人，其中党员有742人，占78.1％；村党支部能形成领导核心、班子团结、工作协调的有197个村，占93.38％；大多数村委会的工作都能自觉在党支部的统一领导下进行，贯彻党支部的意图，引导村民把党的方针政策变—为群众的自觉行动。尽管部分党支部与村委会在工作上存在不协调甚至矛盾公开化的现象，但从总体上看，村民选举促进了党支部组织建设，有助于村级组织班子整体工作能力和水平的提高。
在全市新一届村委会成员中，党员占72.6％，连选连任的占62.2％，初中以上文化程度占88.7％，平均年龄41.15岁，比原来下降2.5岁。通过选举，不仅使农村基层组织实现了平稳过渡，而且有一批年纪轻、思想好、作风正、 有文化、有能力的人被选进了村委会班子，为农村社会经济的持续发展打下了良好的组织基础。 村民自治制度的建立健全，村民民主意识的树立和强化，从根本上改变了农村公共管理的方式。过去的那种“一元化”领导模式，那种“我打你通”的工作作风，群众是不拥护的，也不会买帐。在村民自治的新形势下，不少农村党支部主动转变领导方式和工作方法，扮演了推进农村基层民主的“火车头”的角色。党支部在发动村民群众积极参与村民选举、引导村民选举严格依照法定程序、落实村民群众民主管理村务等方面发挥了核心领导作用，从而密切了党群干群关系。
在过去，村干部的“乌纱帽”掌握在上级手中，因而容易滋生“跑官买官”的腐败现象。现在，“乌纱帽”掌握在村民群众手中，无论是当选的“村官”还是落选的“村官”，都要经受村民投票箱的考验，从而促使村干部养成眼光向下、对群众责任的民主作风。与民主选举相配套的制度就村务公开，民主管理。全市1279个村在1999年初全部实行了村务公开，有6399个经济社(村民小组)占总数的63.4％也实行社(组)务公开；全市84个镇也从1999年底开始至2000年6月全部推行政务公开。通过政务、村务公开、加强民主管理，促进了农村基层干部的党风廉政建设，加强了集体资产管理和财务管理，化解了一些农村中存在的党群、干群矛盾，维护了农村社会的稳定，群众对村干部的满意程度也大大提高。我们的调查数据也表明，村民选举和村务公开制度的实行，使村干部更有责任心、更加廉洁、更加尊重群众，更加主动地为老百姓实事。51.9%被访者明确表态说，民主选举村委会有助于改善干群关系。56%的人表示群众选的干部更加热心为老百姓服务。
4、农村基层民主制度的纵深推进，是巩固国家基层政权建设，促进农村社会主义物质文明和精神建设的政治基础
广州市在完成村委会民主选举基础上，又把开展村民自治示范活动作为依法治国、依法治市和维护农村稳定的大事，放在突出的重要位置来抓，确定黄埔、花都区为创村民自治示范区，沙湾镇、南岗镇和东漖镇27个镇为村民自治示范镇，并要求每个镇抓1至2个村民自治示范村。一年多来，全市各级党委和政府注意把握和处理好加强党的领导与充分发扬民主的关系，积极稳妥地教育引导农村干部群众依法行使自己的民主权利，使全市农村基层民主政治建设朝着正确的方向发展。
通过村委会直选和村民自治示范活动使广大农村基层干部和农民群众经受了一次广泛而深刻的民主与法制的教育和锻炼。广大农村基层干部和农民群众自觉学习“一法两办法”，认真领会和掌握有关民主选举与村民自治的法律法规的基本原则和基本精神，严格依法办事。通过村民自治的民主实践，广大农村干部和群众真正认识了民主、法制的重要性，知道了什么是民主权利，怎样依法行使民主权利。民主权利的落实，增强了广大农民群众对农村各项工作的责任感，有力地促进了农村经济和各项事业的发展。不少村委会通过组织兴修水利，解决耕作用水问题；修建学校，改善教学环境；修建村道，改善村容村貌；成立合唱队、秧歌队、醒狮队，丰富农村文化生活等，扎扎实实地为村民办一批好事实事，受到村民的好评。一个民主、文明、进步的广州农村正在展现在我们面前。
三、村民自治发展面临的新问题
在充分肯定村民直选的重要意义的同时，不是麻痹大意，忽视在村民自治发展过程中面临的新情况、新问题。对于这些新问题，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，以“与时俱进”的时代创新精神探索解决问题的新思路、新方式，才能促进农村基层民主的持续发展。
在调查中，我们觉得如下几个问题比较突出，需要重新审视。
1、政策落实的组织路线难保证，政令贯彻的渠道出现淤塞。
过去，村级干部由乡镇选拔、培养和任用，这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。实行村民直选之后，村委会干部由村民群众选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令，还要看村民的脸色。因此，像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情，许多选举出来的村干部采取回避的态度，使政令渠道出现了不同程度的梗阻。
一位被访的镇委书记说：“在过去，如果村干部依法办事不力，镇里可以停他的职，现在不能这样办，要村民来罢免。而一些不明事理的村民，就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”[1]一位被访的副镇长说：“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权，是有负面影响的，政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇，政府对村里征地款的分配和使用，就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益，是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单，就是不放心集体来管钱，要落袋为安。现在实行村民民主决策，政府还有没有权去干预这样的事情？”[2]
然而，乡镇干部工作再困难，毕竟还有退路，大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。村干部不属于国家财政供养的范围，但政府的许多政策、国家许多的实际任务要靠他们去落实，这就产生了一些矛盾。许多村干部有这样的心态：完成听从上级的指示，得罪村民多了就怕没退路。一位被访的村干部说：“上头布置的事情不少，但经费不多。上面布置的任务完不成，要挨批评，而当个村干部还要由村民来挑三拣四，夹缝里做人真难。”一位村主任则反映：“现在的村主任真难做。你是村民选的，就得维护村民的利益，这个道理我们明白。但是，一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时，就不好处理了。例如我们村，难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼，政府一说是违章建筑，就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心，手都硬不起来。”[3]
这个问题的实质是，实行村民自治制度会不会影响法律、法规和政策在农村社会的有效贯彻执行。过去，为了保证法律政策的贯彻执行，以组织路线为保证，以干部任命制度为手段。而实行村民自治制度以后，目标没变方式变。所谓目标没变就是党的政策、国家法律、政府法规必须得到贯彻执行。所谓“方式变”就是不能再靠任命制来实现“组织路线”的保证，而要采取适合村民自治新形势的组织方式。这就是问题的症结。
2、镇村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪，影响基层工作能力和质量的提高
从我们的调查及有关部门的情况汇报来看，镇村两级干部甚至部分村民群众，对村民选举都存在不同程度的厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面：一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映，按理说村民选举是村民自治份内的事情，政府只起指导作用，但实际不是这样。搞一次村民选举，镇里干部要全员动员，采取包片包村、责任落实到人等组织措施，目的是保证一次选举成功，否则劳民伤财、人疲马倦。 二是村民参加投票的误工补贴如何解决的问题。在课题组调查的这些农村，村民投票的误工补贴大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）。“投票误工补贴”类似公社时期的“政治工分”，成了村民参与村里公共事务活动的一种惯例。几乎所有的被调查村干部都认为，如果不发投票补贴，《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村，年收入5万元左右，选民2300多人，村里一次投票选举就要花掉村集体的全部积累。结果，新上任的村委会接手一个“经济空壳”，其工作的难度可想而知。应该说，遇到这种问题的农村，不是少数。
三是选举出来的干部，有个三年任职的时间限制，投入实际工作的时间不多。因此一些镇干部反映，部分村干部的实际工作状况是，第一年适应适应，第二年初入角色，第三年等待选换届。也就是说，真正发挥作用的时间不超过1年半，村民选举的前后事情就得花费了村干部1年多的时间和精力。乡镇政府又如何应对这样的局面。
出现这样的问题，与现行村委会选举制度的具体设计有一定的关系。比较中国与外国的地方选举制度，我们发现，中国的村委会选举制度其实选择了难度很高的绝对多数原则（即双过半的原则），而不是简单多数原则。同时，我们的计票基数几乎是以自然选民为基数，而不是自愿登记选民为基数的，这就进一步增大了选举成功的难度。这是问题的原因之一。其次，投票补助做法给村委会选举的组织工作及村委会今后的工作都带来了一定的困难，特别是对于那些人口多、村集体收入又低的农村，不改变靠发补贴来吸引投票的习惯是不行的。
3、村委会干部不作为，政府难处理，“指导-被指导关系”往往变成了乡镇工作的束缚。
下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理那些不作为的村委会：[4]
鹤岗村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人，选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选，村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹主任的企业办在村外，在广州郊区一带小有名气，据说年产值几千万。但鹤岗村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人使把村里的经济搞上去。可是，邹主任是个“三板斧”，三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室，仅由妇女主任和女会计留守，村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家（该姓占全村人口的20%），看到大姓人多势众（占80%）左右选举局势，也就不图在村里发展了。其实，支书也是搞建筑承包发家治富的经济能人，在他担任支书期间，他自带资金近400万元，把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书，可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入银行贷款。
村委会不见村主任，村支书因是小姓人家受到排挤，村级组织也就陷入了瘫痪，村庄则处于事实上的无政府状态。结果，昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流，村里的水泥路面四处断裂，村庄呈现出破落的样子。
本村第一届直选出来的村委会主任，令村民大失所望，即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份。对这种不作为的村主任，镇里似乎只有等待村主任自动辞职，等待村民有空座下来开个罢免会。然而，谁来召集村民会议行使罢免权呢？《村委会组织法》规定是村委会。问题是，有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里，由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己，也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了二年时间才解决，使村庄陷入无政府状态，村民的致富梦也成了泡影。
毫无疑问，乡镇政府是地方治理的主体，无论党的方针政策，还是政府的法律法规，最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢？课题组在调查中发现，主要是实行村民自治制度后，无论是镇村干部还是普通农民，对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题，存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”，因而在贯彻落实上级布置的任务时候缩手缩脚，不知道该如何去工作。
我们知道，市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度，特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部设法完成下派的任务。但《村委会组织法》原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。于是，在自上而下层层相扣的责任机制上，正是在国家政权组织的最基层（国家与社会的连接处）出现了一个责任制度的断层，客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。
4、村支两委关系亟待从根本上理顺。
实行村民直选以后，摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题，就是如何理顺村支两委的关系，建立合理的分工合作机制。过去，党支部的地位和职权都很明确，就是支书抓全面，是各项工作的“第一把手”。现在的情况有了变化，尽管党支部的地位被明确为核心领导，但支部的职权究竟包括那些具体范围，却不清楚。我们发现，党支部领导村委会这个政治原则，镇村两级干部和村民一般都接受，但依照《村委会组织法》，村委会比较明确的职权有七八项之多，如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明，村委会和党支部在职能分工上应该有所不同，党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会工作。那么，村委会和党支部究竟如何分工协作，乡镇政府似乎也难以提出既符合《村委会组织法》、又符合党的方针政策的具体方案。这样一来，村支两委关系是否顺当，往往取决于村主任与村支书的私人交情，许多事情靠“拍肩头”搞掂。
某市的一份调查报告反映，有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐，内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书，选举时落选了，心中有气，抱怨对方在选举中靠家族势力拉票，导致自己落选。作为村主任，选举时就与村支书撕破了脸，以为自己的得票最多，就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任，当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选，使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步，例如广州市红星村就是这样。在红星村，新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权，无法履行村委会的职责，于是另设帐务，另组村治安队伍。导致一个村庄，存在党支部和村委会的两支治安队伍，两套理财小组，村民群众无所适从。 一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度，也不利于村支两委的理顺。例如，有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴，支委不兼任村委会职务的，属于编外干部，除领取开会、公干误工补助外，没有任何工资补贴。有的乡镇，以支委为工资补贴对象，凡没有进支委的村委会成员，没有工资补贴。还有的乡镇，把村支两委成员全部纳入工资补贴对象，但村主任的工资补贴比支书低一级。这些措施容易造成这样的印象，以抬高村支书来贬低村主任或者相反，导致了村干部的不满情绪。 从经验调查情况来看，部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。一是村支书不愿放弃手中的权力，习惯了大包大揽、一个人说了算，忍受不了村委会接管村务的法定要求。二是在村委会接管村务，要求清产核资，摸清家底，这对那些存在经济问题的村支书来说，意味着劣迹暴光。因而这样的村支书必定会拼命抵制和诋毁村委会，把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导”，试图摧毁村委会合法性而自保。在这种情况，村支两委的冲突、村主任和村支书的较量、干群关系矛盾、新老班子的拉锯战等，实质就是少数村干部以权谋私和多数群众为维护自身合法权益而进行的斗争。三是村委会主任及村委成员办事经验不足，政策水平偏低，有的连法律法规和规章制度都不了解，对党支部的领导也有抵触，村中的大事不与党支部沟通和商量，因而难以同党支部合作共事。
5、一些村干部，包括村支两委的成员，只顾及本村本组的利益，置政策、法律于脑后，以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。 客观地说，在那些干群关系紧张的农村，村民们对政府有怨气。群众产生这些怨气是有来源的，一是过去计划生育工作中的粗暴行为伤害了农民的感情；二是农民负担问题解决不力；三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的群众义愤。当这些怨气得不到有效舒缓而导致干群关系十分紧张的时候，村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态由而采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然，如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”，那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的，否则没有合法性。问题是，对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部，乡镇政府究竟如何处置。《村委会组织法》缺乏明确的规定，乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。 其次，有些村规民约字面上不违法，但明显侵犯部分村民的利益。例如，广州一些农村的村规民约规定，即使户口在本村，外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况，乡镇政府及有关部门（如妇联）可以及时纠正。现在就难办了，村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝，直截了当地拒绝有关部门的合理要求。
一、 农村基层民主自治过程的理论与政策分析
上面所提到的只是农村基层民主自治过程中出现的部分情况。即使挂一漏万，也暴露了在村民自治过程中所面临的实际问题。这些问题的根源不少，但最主要的是没有认识到镇村之中其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系，都会引起镇村关系的失调。
建国三十年来，镇村关系变化的基本走向是“以党领政”，最后形成了以“党的一元化领导体制”为特征的政党治理模式。80年代农村土地制度改革以来，镇村关系曲折多变，不断调整。但总的趋势是，村民自治的发展势头不可扭转，乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强，党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这不仅是治国安邦、强基故本的政治现实需要，也是我们重新认识和建构镇村关系的基本前提。也就是说，一切有关镇村基层治理的制度创新，都要以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来，镇村关系经历了10多年的重建，形成了有机联系的三重关系：
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则。简单地说，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在处理镇村关系问题上，“持其一，否其余”的事情是经常发生的。归纳起来，主要有几种表现。
第一种情形，以镇村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。 在农村，如果继续坚持以党代政，以党的领导原则否则村民自治原则，那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构，那么乡镇政府也是多余的机构，也可合并到党委中去，形成党政一班人马、两块牌子。问题是，这样一来，镇村关系也就变成了纯粹的上下党组织关系。结果只能导致各级政务消失于党务之中，各种社会矛盾都集中在党组织头上，这对加强党的领导、巩固党的执政之基都是十分不利的。
第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导，否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“世外桃源”，实质上就是陷入无政府主义状态，前面提到的鹤村就曾陷入这种状态。之所以会出现这种情况，关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢？就是在“村民自治范围内的事务”，村民享有国家法律所保障的自治权利。 从政治学学理上看，一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，如果走向这种“主权状态”，实质上就是地方割据或分裂主义。这是我们要理直气壮反对的事情。因此，任何形态的地方性自治制度，无论是城市社区委员会制度，还是农村村委会制度，都是一国宪法治理下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说，我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位，《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此，这种村民自治的活动，本身就是依法治理的活动，否则，村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的范围，如果村委会对合法政府采取对抗性行为，乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。
第三种情形，就是以镇村之间的行政管理与被管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的镇村关系的行政化倾向。
这种情况之所以发生，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面：一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会，搞“一平二调”，刮变种的“共产风”，从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那，又无力帮助农民承担市场风险，结果加剧了政府与农民的紧张关系。 以上分析，说的是一个道理，即镇村之间存在三种性质不同的关系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此，我们要在区分不同关系性质的同时，理清三者之间的联系，才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。 党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则，犹如处理镇村关系的三架马车，并驾齐驱才能有效地治理镇村社会。
党的领导原则 我国是一个社会主义制度的国家，坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治，排斥、否定、脱离党的领导，都将一事无成。因此，要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江总书记“三个代表”的重要思想，使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而，一些人自觉或不自觉地认为，强调党的领导，就是为了一党之私而压制基层自治、压制民主。这是一种偏见。我们在调查中，看到许许多多农村的两个文明搞得好，与当地党的基层干部的勤奋有为分不开来。再拿鹤村为例，当这个村庄衰落的实在不像样子的时候，镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风，及时派驻工作队，使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定，基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人，但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此，对于不服从党支部领导的情形，要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部所排斥的还是一个合格的党支部，那么，这样的村干部如果不换思想就要换人；如果党支部成员确实变质了，乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。 村民自治原则 关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适应范围，《村委会组织法》其实有比较明确界定，即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围的事务，概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”，因为这些事务既要村民积极参与，也为村民所共享。在学术上，我们也可以把属于村民自治范围内的事情简称为“村务”，而把村委会协助或承办的政府事务简称为“政务”。无论是“村务”，还是“政务”，其具体内容都是复杂多变的。就“村务”而言，主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。 事实上，村委会所担负的工作，有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作及所谓“政务”。这些事务之所以是“政务”，是因为这样的工作一般具有跨村性质，需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如，合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等，都不是一个村委会就能办好的事情，而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。这就是我们所讲“镇村治理”的具体含义。[5]
属于“本村自治范围内的事务”，乡镇当然不能借行政权力来干预，应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。然而，乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作，有权力监督村委会是否依法开展工作。例如，对于那些不及时、不真实实行村务公开的村委会，乡镇政府及时干预不仅是正当的，而且是必要的。对此，《村委会组织法》第22条已有明确规定。
依法行政的原则 依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄，有合法的的管辖权和行政权，村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人，都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而，对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织，乡镇政府应当有权停止其职权，直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则，国家法治统一的原则就得不到制度保障，村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。 要建设一个法治社会，乡镇政府必须依法行政。而作为公民，村民不仅能够以权利制约权力，而且要履行遵守国家的法规、完成法定国家任务的公民义务。公民权利和义务的统一，既是公民权利得以保护的前提条件，也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此，镇村之间建构良性互动关系，本身就是社会文明与进步的标志。
四、结论与建议：在制度建设上实现党的领导、依法行政和村民自治的有机结合
从我国的政治现实出发来看，乡镇与村庄之间建立了三重关系：一是乡镇党委与村党支部的关系；二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成镇村关系的失调，加剧镇村关系的紧张局面。 在镇村关系的调节和处理中，存在三种不当取向，一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代另外两重关系，这就会导致以党代政，党包办一切的老毛病；二是以村民自治中的指导--被指导关系来否定和替代另两个关系，这就容易导致政令不通，政府该管而不敢管的问题；三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则或者取代党的领导原则，导致村民自治制度行政化的倾向。这些错误的认识，不利于建设一个适合中国国情的镇村治理结构，更不符合江泽民“三个代表”的重要思想要求。
综上所述，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，着眼于治国安邦、强基固本的战略高度，为建设适合我国政治发展需要的镇村治理关系，而重新认识和把握镇村政治关系。在基本政策方面，我们应该在建设镇村治理有效结构的过程中，从制度上保证党的领导、依法行政和村民自治的有机结合。从而加强和完善党对农村工作的领导，强化政府依法行政，推进农村基层的社会主义民主建设。
基于以上的研究与分析，在新一届村民委员会选举过程中我们提出下面几个方面的政策思路：
1. 在推进农村基层民主政治建设的过程中必须坚持党的领导，同时也必须要改善党的领导。经过建国后50多年的发展，特别是经过20多年的改革开放的实践，镇村的社会环境及社会关系已经发生了深刻的变化。这些变化主要表现在几个方面：（1）国家职能的变化导致了政府职能的变化，相应地也就引起了镇村关系的变化；（2）农民经济利益的变化带来了他们在经济活动中地位的变化，农村内部利益的调整需要有自己的组织，从而促使了乡与村的关系变化；（3）市场经济发展促进了政治的民主化发展，农民的自主性不断提高，导致了镇村关系的变迁。作为党在农村中的基层组织，必须审时度势，与时俱进，通过改善党的领导来达到加强党的领导的目的。江泽民指出：“各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导。各级领导同志要敢于领导，善于领导，充分发扬民主，严格依法办事。”党的农村基层组织领导要从农村基层民主政治建设中获取新的途径，学会用经济的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法组织农民，领导农民。
——在农村基层民主建设中要坚持党的领导，党组织通过政治导向、组织建设、社会动员、有效监督等方面的工作统筹农村工作的全局，协调行政、人大、司法、村民自治等组织之间的关系。同时各级党的组织要积极研究农村基层民主的新情况、新问题，善于总结经验，摸索规律，提高领导艺术和领导水平。
——随着农村基层民主自治的展开，农民民主自治意识的增强，农村基层干部的选拔与培养机制也需要作相应的改革，在改革过程中必须坚持党管干部的原则，通过实践逐步建立起体现公开、公平、公正原则的干部选拔制度，使农村中的各类人才资源得到充分的开发和利用。
——党的农村基层组织在发挥领导核心作用的同时，要尊重其他组织的地位和作用，尊重农民的主人翁地位，支持和保障农民依法直接行使民主权利。坚决克服少数党员干部搞家长制、个人说了算等错误作法。坚决查处压制和破坏民主，侵害农民民主权利的行为。
——加强农村党员队伍建设，坚持党要管党，从严治党的原则，把党员教育好、管理好，使他们提高素质，增强党性。农村党员要带头执行党和国家的各项法律和法规，在农村基层民主政治建设的过程中发挥先锋模范作用。只有这样才能改善党的领导，最终实现党的领导。
2. 在转变政府职能过程中积极探索镇村治理的途径与模式。在农村基层民主自治的格局下，作为国家在农村地区的行政组织的乡镇人民政府也需要转变职能，由单一的行政管理型向管理、服务与指导型转变。强化乡镇政府在对农村公共事务的管理与服务方面的职能，提高政府的行政效率，淡化政府行政对村民自治组织的覆盖和过渡干预，通过对村民自治组织和其他社会力量的合理利用来降低政府成本。在目前一些地区村民自治组织发育尚未成熟的情况下，政府仍负有指导的责任，即在政府倡导和指导下，依靠镇村的力量，利用镇村的资源，解决镇村的问题，发展镇村的各项事业，以达到镇村治理的目标。
——规范和完善行政指导规则。在政策协调与行政指导方面，一是要加强政策导向的宣示以对发展进程有所规划。国家层面要加强综合协调，要为各个系统的基层组织尤其是党的基层组织与村民自治组织的协调和统一制定基本的指导方针，厘清两者之间的关系，发挥各自应有的作用。二是要规范行政指导工作，提高行政指导水平。村民自治的行政指导工作也要规范化、制度化。此外，还要规范行政指导行为。行政指导主要是政策引导、总体规划、调查研究、检查监督、总结示范等，而决非包办代替。三是要强化村民自治示范活动和积极开展不同层面、不同形式的培训活动。
——积极探索与村民自治体制相吻合的乡镇一级的行政管理体制。理顺各种关系。使村民自治制度与县乡人民代表大会制度、乡镇领导体制和农村党支部的领导制度协调一致，是村民自治得以良性发展的关键。要解决好这一问题，就应适应村民自治的要求来调整和完善相关的制度。
3．进一步加强村民自治的制度化建设。完善农村基层民主即实行村民自治是保证农村基层群众直接行使民主权力的一项重要制度。村民自治的制度化建设仍是要围绕四个民主进行，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征。目前特别是要着重程序性方面的技术设计。
——从广州市目前的情况来看，民主选举仍是重点。因为民主选举是村民自治的基础和前提条件，选举涉及的面很广，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。 在广州市首届村委会直选时，整个选举过程是以一场类似群众运动的方式进行的，来的快，去的也快。一些地方在群众尚未搞清楚事情的来龙去脉的情况下，整个过程已经结束了。随着农村民主自治深入发展，村委会直选成为农村中每隔三年的一项重要工作，农民在政治上逐渐成熟，并且了解和掌握了选举的游戏规则，一些农村中的政治活跃分子（农民政治家）会合法地走出来，基于自己或所代表群体的利益提出政治诉求。对此党政部门和村民直选的组织者不仅在思想上有所准备，还要在村民自治的理论和法律方面做好充分的准备。
——民主管理和民主决策是村民自治的关键。村级民主决策的主体、原则、内容和程序在《村民委员会组织法》中都有规定，完善村级民主决策机制是村民自治的根本，是广大村民行使民主权利的前提，关键是明确主体、规范程序。尤其是村民大会、村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。
目前广州市大部分农村都制定相应的村民自治章程、民主决策制度及经济管理制度等，但要将这些写在纸上的条文落在实处尚有许多工作要做。村委会对本村的决定及日常事恶管理要向农民及时反馈，保证实现村务公开，尤其是财务公开。理财问题一直是农村工作的难点，在民主管理和民主决策的过程中，建立公开、透明的财务制度，规范村干部财务管理权限是解决理财问题的好办法。这样做就避免了出现腐败问题和才想办法解决的被动状况，让农民切切实实地当好主人翁，真正体现“自”与“治”的结合。
——民主监督是村民自治的保障。监督是保证决策正确执行的有效措施。对村民委员会的监督一般有两种方式，即党支部监督和村民监督。前者首先是党要管党，其次是保证党的路线、方针、政策的贯彻执行。后者监督的方法和有效性正在逐步建立。我们认为，除了由村民大会或由村民代表大会在重大问题上的审议和监督外，鼓励建立农村舆论监督的机制将是农村村民自治民主监督的有效工具。
[1] 广州白云区访谈，2001年。
[2] 广州番禹访谈，2001年。
[3] 广州白云区访谈，2001。
[4] 村名和人名均有改动。
[5] 关于“农村治理”这个概念及讨论，可参见白钢和赵寿星的《选举与治理——中国村民自治研究》，北京：中国社会科学出版社，2001。
- 上一篇：村委会选举制度的特点
- 下一篇：农村权力结构的制度化调整
