关于政府基础安全设施支出问题的思索
关于政府基础安全设施支出问题的思索
摘要：近几年来随着我国社会经济的快速发展，政府的财政支出也有了较快的增长。一些地方政府在快速增加本地经济投资方面的支出、提高政府绩效的同时却很少考虑该地区基础安全设施支出的增加，一些关乎公民人身安全的基础设施出现老化或遭人为破坏后无人维修，导致各类伤及公民人身、财产安全的事故频频发生，这对政府发展经济的步伐产生了不良的影响。解决基础安全设施在政府支出中的比重问题切实关系到政府为人民服务的宗旨，关系到政府良好形象地维护，更关系到三个代表地落实。因此增加基础安全设施及其管理地投入应该成为政府在增加经济投入的同时最重要的支出方向。这也是各地方政府急需完成的任务。
关键词：基础安全设施、财政支出
一提及基础安全设施，人们首先便会想到国防。的确，对一个国家而言，国防算得上是头等重要的基础安全设施，但其实除国防之外我们周围到处都有政府[1]为公众提供的各种安全设施。而本文将着重说明的便是政府提供的除国防外的安全设施。在阐述观点之前我们先要知道什么是政府基础安全设施。所谓的基础安全设施是指政府提供的用于保护公民基本人身、财产安全的（国防除外）公共设施或服务及其由政府提供的公共品中与保护公民人身、财产安全的配套、附属设施或服务。举个简单的例子：马路上的人行横道、隔离栏、红绿灯这些设施的存在既有效地保持了交通秩序又保障了那些在使用道路的行人的人身安全。又如公园或旅游景点里的各式各样的警示标志、护栏，这些设施有效地保护了游客在观光娱乐时的安全。诸如此类的设施还可以举出很多，但它们有一个共同的特性即确保社会成员在使用政府提供的各种公共产品或服务时的人身财产安全不受外来因素的侵害。同时由于基础安全设施往往是与交通、桥梁、水利等基础设施配套使用，所以这些安全设施绝大多数与基础设施一样属于纯公共产品。微观经济学和财政学的原理告诉我们纯公共品由于其具有消费的非排他性和消费的非竞争性，因此主要有政府来提供。由此基础安全设施也理所当然的应由政府一手承担了下来。但是正如理论上指出的那样由政府提供就产生了效率了呢？我个人认为未必！
有资料显示在发展中国家里基础设施投资比重一般占GDP的40%~60%，占总投资比重一般为20%，公共基础设施投资一般占GDP的2%~8%，平均为4%。然后我们回过头来看一下中国国内的情况：自新中国成立以来，从支出用途角度来看，国内基本建设支出从1958~1962年(“二五”时期)的47%下降到1996~1998的12%，下降了近35个百分点，同时随着社会主义市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“九五”时期的40%，下降了近20个百分点，相反的社会管理支出比重则大幅度地提高，从40%左右上升到了60%左右。经济建设支出比重下降主要有两个方面的原因：第一，流动资金支出下降，从1983年7月开始，除了核工业部，航空航天工业部属的少数国有企业外，其余绝大多数国有企业的流动资金支出占财政支出的比重因供应从拨款改为由银行贷款而大幅下降，从1958~1962年的10%下降到1996~1998年的0.5%，或者说，从改革开放前的平均水平6.6%下降到目前水平0.5%，下降了6个百分点，这种支出的下降趋势符合市场经济运行的要求；第二，基础设施支出下降。在经济体制改革过程中，投资主体的多元化以及投资主体的资金来源多元化，使得基本建设支出比重迅速下降，从改革前的平均36%急剧下降到1996~1998年的不到12%，下降了24个百分点。这两项支出比重就下降了30个百分点。
在政府的经济管理职能减弱的同时，社会管理职能得到加强，社会管理支出比重必然提高。不过，在社会管理支出的增长中，有合理的成份，也有不合理的因素。首先，社会文教费的增长是合理的。其次，行政管理费的增长不尽合理。虽然随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，“公共事务”也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自从改革开放以来，我国的行政管理费增长速度过快，1981~1995年前行政管理费支出比重增长率平均高达35%成为我国财政支出中增长最快的项目。在这种现状下一方面由于国家削减基础建设支出政府对基础安全设施的支出随之下降，地方政府因缺乏资金便对一些看似并不重要但实际却不容忽视的环节轻描淡写一笔带过，这为安全事故的发生埋下了隐患；另一方面中央加大行政管理费用的支出致使行政机构快速膨胀，行政人员数量激增，反而造成了行政单位官僚滋生，人浮于事降低了政府的办事效率。这种现象的存在与中央制定的财政政府的初衷是南辕北辙，是极不正常，极不合理的。虽然随着政府机构的改革和精简，行政部门膨胀的势头已得到控制，如1996~1998年的行政管理费支出占总管理支出的比重比1990~1995年的比重仅提高了5个百分点，但是地方机构的膨胀在个别地区仍在继续，并且原先精简的机构出现了越精简人员越多的怪现象。在这种做秀式的精简改革之下随之而来的因管理松散，效率低下所引起的各类安全事故频频见诸于媒体、报纸。
2001年11月7日凌晨四川宜宾南门大桥17对承重钢缆吊杆中突然间4对(8根)断裂，导致大桥两端(桥北20米、桥南40米)发生坍塌，导致2辆客车坠下河岸和江中，3名驾乘人员失踪；有一辆货车坠落江中，伤亡情况不明。事件发生后四川省一些桥梁专家和工程设计人员在桥梁的断裂处进行了现场勘查，发现坍塌断裂之处露出一层薄薄的钢筋网，悬吊的承重钢管中露出了锈迹斑斑的钢缆。据现场一位工程人员说，让人不可思议的是，那承重钢缆是装在钢管中且加了防锈油的，怎么会生锈？据宜宾市曾参加过泸州大桥、岷江大桥、马鸣溪大桥施工的吴工程师讲，这种动态式的悬吊式设计很可能有问题。从南门大桥断裂的状况看，两边的断裂处都是在主桥与引桥的结合点，恰恰也是吊桥动态与静态的结合点。因受力不均，一边垮塌后，使桥面的支撑力发生波浪形摆动，造成另一边也垮塌。吴工程师还说，从现场看桥的伸缩缝过大，部分施工材料不合格也是造成桥面断裂的原因之一。据宜宾市内一位不愿透露姓名的知情人讲，1999年綦江虹桥事件后，宜宾有关部门就对此桥进行过一次“体检”，当时被验收合格。两年前，宜宾一位记者曾对该桥的安全隐患作了一些报道，但没有引起有关部门的足够重视。对于此事件不少市民直接将此桥与虹桥联系在一起，也毫不吝啬地使用了“豆腐渣”的字眼。2003年4月央视《今日说法》报道了一名大学生在仙居梅雨潭游玩时不慎坠崖身亡的事件。导致事件发生的原因是管理当局大意未在一处隐性瀑布口设置警示标志导致该大学生从高达30多米的瀑布上坠落死亡。其实在事发之前已发生过好几次类似的险情，也有人向管理当局反映过，但管理人员以种种理由对此事一拖再拖直到大学生坠崖后第二天才匆匆在瀑布口放了一块警示牌并加了一条防护链……
此类事件一而再，再而三的发生，在让我们感到气愤之余更令我们困惑不解的是难道当地政府和主管部门真的一分钱都拿不出来吗？难道在这么多的行政机关、人员中就真的抽不出人手和时间切实地解决一下这些看似无关痛痒其实人命关天的“小事”！难道政府一定要等到悲剧发生，事件被曝光，双方对簿公堂时才引起重视出面给予解决，并且信誓旦旦地承诺一定杜绝此类事故的再次发生？但是不幸已经造成，谁也无法挽回，更不幸的是这种悲剧还在不同的地方上演着……我不禁要问：这种视公众的宝贵生命如同儿戏的政府拿来何用？
其实当我们静下来理智地分析一下这些事件的背后，不难发现有其发生的必然性。我们希望政府能以较低的成本提供优质的服务，但这并不必然能够如愿以偿，有时我们发现政府机构重叠，人浮于事，办事效率低下，行政支出膨胀，政府通过税收取得的资金被用于建造楼堂馆所、购买高级进口轿车和高档办公设备而这些支出与公众希望政府做的事并无多大联系。那么在怎样的条件下，一个完全有政府计划来做出的支出安排才能实现效率和公平呢？首先，政府必须具有充分的信息；其次，参与制定计划和执行计划的所有个人都必须一心为公。但是正如现实中的市场不是理想中的完全竞争市场一样，现实中的政府也不完全具备理想化政府所应满足的条件，这是因为政府存在着以下缺陷：
一、信息失灵。政府与市场一样，都会存在着信息失灵的问题。即使政府计划的制定者精明强干，并且掌握了现代化的管理技能和工具他仍不可能达到无所不知的境地，这首先是因为社会经济是一个非常复杂的系统，资源的种类、产品的类别多得不计其数，每一种产品都存在着许多种技术可能性。在众多的消费者中每个人的偏好各不相同，而且，不论是资源、技术还是公众的偏好都在不断的变化之中。这些情况不论是对计划机制还是对市场机制来说都会使了解信息十分困难，而对于我国现行的财政支出计划机制中信息失灵的特殊原因在于：1.不通过市场交换，消费者（公众）对不同产品的显示偏好难以显示出来。计划机制实现资源配置效率的一个必备条件是政府计划者能全面、准确地了解消费者的偏好，了解他们需要怎样的产品和服务，他们对不同产品和服务的相对效用评价是怎样的。在市场机制中，这种偏好通过消费者的自主选择反映出来。而计划体制并不以交换的方法来决定产品生产和消费，人们消费的产品数量和种类由计划决定，消费者无法通过交换来表现他们的愿望和要求。这时计划者就无法观察到消费者究竟需要哪些产品，也无法知道各种不同产品对消费者的重要性如何。2.计划体制中的个人利益作用将使信息的获得受到很大的影响。现实中的政府并不能先验地得到信息，它只是一个“大脑”，其信息完全依赖于它的感觉“细胞”——各基层单位和个人提供。由于在集中计划体制中，基层单位设有独立的行为能力，他们的利益完全由计划所决定，这就使得信息的收集和传递受到阻碍，主要表现在以下几个方面：（1）收集信息的动力不足。由于计划体制中的基层单位缺乏独立的利益，因而也就缺乏收集信息的积极性。这在实际中往往表现为政府对环境的变化表现迟钝、麻木、熟视无睹；（2）信息污染。有效的计划取决于计划者所获得的信息的真实性。然而，基层部门为了维护自身的利益往往对信息，或者编造一些对自己有利的信息；另一方面又隐瞒对自己不利的信息，即报喜不报忧。这样，政府计划者得到的信息就会是片面的，失实的。这种信息污染将造成政府信息失灵；（3）信息滞后。信息具有很强的时效性，计划者的信息必须是及时的，一旦事过境迁，本来的信息就回转变为不准确的信息。集中计划体制的一个特点就是信息传递链较长，而且层次重叠。由于情况是不断变化的，从基层单位到计划制定者之间有众多的环节，每一环节不仅起着信息污染的放大器作用，而且还会阻碍信息的传递速度，使信息滞后，造成政府计划与反馈的信息失灵。
二、公共决策中的经济人行为。计划机制实际上是以公共决策代替私人决策。计划机制产生理想结果的必要条件之一是参与公共决策和执行过程的所有个人都是一心为公的，他们的行为目标是使社会全体成员的福利最大化。然而在现实中，计划的制定者和执行者都是具有自身利益和偏好的个人。他们承担公共责任，掌握公共权力，这一事实本身并不必然使之具有追求公共利益的行为为目标。他们可能在一定程度上像在市场活动中一样具有经济人的行为特征，即在自己能力所及的范围内最大限度地追求自身利益。计划体制中的信息失灵部分达到地就是这种追求自身利益的结果。然而，一旦经济人行为在公共决策中发挥作用，导致计划机制失效的原因就不单纯是信息失灵。换言之，即使计划制定者和执行者能够获得实现效率的所有信息，计划机制的运行结果仍然可能是无效率的：1.从计划的制定者来看，他可能根据自己的偏好来决定生产什么，怎么生产以及为谁生产。可以用两种不同的方式来解释计划制定者的行为。一个解释是，计划制定者认为消费者的偏好是不合理的，不理智的，他们所需求的不能真正代表他们自己的利益。因此，不能根据公众的偏好来制定计划，社会的资源配置和收入分配应由社会中的某些精英来决定，因为他们的偏好代表了社会所有成员真正的和长远的利益，而政府计划的制定者则是这些精英的代表。从这一论点来看，计划制定者的目的仍是社会的总体利益。他不按公众的偏好来制定计划并不是因为他追求自身利益，而是认为自己的偏好能够更好地体现社会公众的利益。但是，从经济人的观点来看，计划者不依据广大公众的偏好而是根据他自己的偏好来制定计划，是因为这种偏好代表着他个人的要求、愿望和利益，能够使他得到更多的物质财富，或者更大的功名和权力。2.从计划的执行者来看，如果计划的制定者得到了充分的信息并且按公众的偏好制定计划，这一计划是否能得到不折不扣地贯彻执行呢？由于计划的执行者都是具有自身利益的个人，在计划执行过程中追求个人利益的行为就可能发生。当计划执行者的利益相冲突时就会出现对策性反应，所谓“上有政策，下有对策”就是计划执行者追求自身利益的表现。在他们能够自主决策的场合，就有可能利用自己所掌握的权利谋取本部门或个人的私利。这些行为都会使计划在执行过程中“走样”，从而无法实现计划所要达到的目标。
三、公共决策程序的缺陷。如果我们假定政府计划者能够得到充分的信息，并且愿意根据公众的偏好指定计划和执行计划，即排除他们利用特权追求个人私利的可能性，计划机制仍存在着一个独立的非效率因素。这就是公共决策程序所具有的缺陷。如果一个社会的所有成员都参与公共决策，并且在决策过程中拥有相同的权力，即使每一个参与者都是追求私利的，这种行为也会受到公共决策程序的制约。在民主社会中，计划是一个公共决策，由公众同来决定。然而，不同的个人有着不同的偏好，这就产生了一个问题：按照谁的偏好来制定计划？人们曾经设想能否将各个人的偏好“汇总”成为社会偏好，整个社会就像一个人那样具有一套符合逻辑的偏好体系。这一偏好体系能够反映这一社会所有人的愿望和要求。然而研究表明这是不可能的，公共决策在符合一部分的偏好的同时必然要违背另一部分人的要求和愿望，在实际过程中，政府在某些事上又根据另一些人的偏好来进行决策，换言之，政府并不像一个人那样具有逻辑一贯的偏好体系，它没有一个稳定的判断是非的标准。这个问题与参与决策过程的个人品行无关，它是公共决策本身所固有的缺陷，无论采取怎样的决策程序都无法消除这一缺陷。
综上所述，政府由于忽视基础安全设施支出引起的效率低下以及所造成的安全事故有其主客观方面的原因，针对政府存在的缺陷我们又应如何加以解决？
首先，对于政府信息失灵，改革的重点是强化政府对实际情况的调查研究，采用现代化的信息工具（例如电脑和互联网）完善信息传递中的管理，提高计划方法的科学性，以及提高计划制定者和执行者的思想觉悟，使他们全心全意地为公众服务。对于公共决策中的经济人行为与公共决策程序具有不可克服的缺陷是现实社会中不能从根本上得到改变的这个事实。改革的重点就不单纯是强化政府的管理技术手段，而是考虑如何限制计划机制的作用范围。在那些可以用市场机制去替代计划机制的领域中，用私人决策去代替公共决策积极改革政治决策程序，以便将公共决策中追求私人利益的行为对社会造成的危害限制在尽可能地的程序。具体做法可以考虑如下：对于既竞争又排他的基础设施安全设施，政府可以民间资本参股，控股甚至独资经营；对于竞争性弱但是排他性强的基础安全设施，如果有利可图，私人企业愿意投资，那么政府应该引导民间资本介入，而不应该禁止其参与；对于如不敷出，无利可图的基础安全设施项目，政府可以采取给予一定补贴或者补偿使投资者愿意参与；对于纯公共物品，如果能对使用者强制收费，民间资本仍然可以参与。此外，非政府组织来承担基础安全设施的提供也不失为一个解决的良策。
注释：
[1]“政府”可作广义和狭义两种解释。从广义来看，政府是指国家各级权力机构；从狭义来看政府是指国家政权机构中的行政部门。不包括立法和司法部门，本文按后一种理解定义政府。
参考书目：
1.赵志耘。《财政支出经济分析》。北京：中国财政经济出版社，2002年版。
2.上海财经大学公共政策研究中心。1999中国财政发展报告。上海：上海财经大学出版社，1999年版。
3.丛树海。《财政支出学》。北京：中国人民大学出版，2002年版。
4.冯宗容。《财政学》。成都：四川大学出版社，2002年版。
5.姜维壮、李俊生。《当代财政学主要论点：续编1985~1995年》。北京：中国财政经济出版社，1996年版。
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