单位制向社区制的回归
——中国城市基层管理体制50年变迁
中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。
1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。
进入80年代以后，社区的概念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。
中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并重新配备了行政干部。经过几次反复后,区的行政地位最终确定为一级政府。1949年6月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”。1950年8月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。
中共对城市社会的掌控远远超过国民党统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。
1?扫荡传统社区组织
在军事接管完成后，中共通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民总数的3.2％。当事人回忆：“记得有几次大搜捕、大扫荡，当天逮捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯人坐在地上满满一屋子。”这种强烈的冲击和震撼既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。
2?组建街道办事处
中共对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸方面的原因，以失败而告终；而中共则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。
在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3人至7人。
中共在50年代中期决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道。彭真在1953年6月8日写给毛泽东等的报告中谈了主管当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”
3?改组和强化城市居民组织
1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。在1952年开展的“民主建政”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。
彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了起来。
彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基层政权交付给它的很多事情，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性也就很清楚了。
单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以中共党员为核心的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。
中共夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（毛泽东对此很不情愿，“大跃进”和“文革”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中共要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作过以下的分析：⑴由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。⑵决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。⑶由于同样的原因，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。⑷对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。
在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在有的城市中还占到60％，而在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。
