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建设生态区的法制保障(上)

作者:蔡守秋
出处:论文网
时间:2006-09-05

  目前国外已有不少城市取得建设生态城市的丰富经验和显著效果,比较成功的有英国、德国、日本等国。英国伦敦非常重视城市生态化建设,大伦敦议会早在1984年就已通过决议,要求政府重视自然保护、城市生态建设特别是保护鸟类等城市野生动物。日本建设省从1992年开始组织专家研究生态型城市建设的基本概念及具体步骤,确定生态市的建设至少包括三个方面的内容:一是节能、循环型城市系统;二是水环境与水循环;三是城市绿化。日本北九州市从1997年开始实施环境产业建设、环境新技术开发、减少垃圾、实现循环型社会为主要内容的生态市建设计划,提出了“从某种产业产生的废弃物为别的产业所利用,地区整体的废弃物排放为零”的生态城市构想。日本制定的《推进形成循环型社会基本法》(2000年),从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向,提出了建立循环型经济社会的根本原则,即“促进物质的循环,减轻环境负荷,从而谋求实现经济的健全发展,构筑可持续发展的社会”;从而为在日本建立“循环型社会”奠定了法律基础,提供了法律保障。澳大利亚从1994年开始在阿德莱市实施生态城市计划,该计划提出了倡导生态文化和人文景观、改善自然生态系统(包括大气、水、土壤、能量、生物量、食物、生物多样性、生态敏感地、废水循环等)等12条要求。德国中部的海德堡市,经过生态市建设的多年努力,实现了经济增长、社会进步、环境优美、生态健康、文化繁荣、旅游发达的良性循环,于1996年荣获德国首届环境友好城市奖,1997年获欧洲可持续发展城市奖,成为德国乃至欧洲环境保护的一面旗帜、内卡河畔的一颗明珠,被海德堡人自豪地称为德国环保之都。

  这些国家通过立法,已经为各种生态园区、社区和城市建立了一套绿色(或生态)法律保障体系,即:绿色秩序制度,包括自然资源产权制度、绿色市场制度、绿色产业制度、绿色技术制度等;绿色产销制度,包括绿色生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、绿色包装制度、废物回收利用制度等;生态激励制度,包括绿色财政制度、绿色金融制度、绿色投资制度、绿色税收制度、绿色统计制度、绿色审计制度、绿色会计制度等;绿色社会制度,包括绿色教育制度、绿色信息(宣传)制度、绿色行政制度、绿色采购制度、公众参与制度等。

  根据德国海德堡市、图宾根市和日本、新加坡等国的城市建设生态城市的实践,国外建设生态城市、生态社区的主要作法和经验是:第一,生态城市和生态社区的建设一定要有理论高度和战略高度,要站得高看得远,否则将产生消极反应。第二,把环境保护、生态建设和城市建设一体化,所谓一体化就是对城市建设统筹安排、科学规划,将小区建设、工业、交通、能源等统统“涂上绿色”,使经济建设、城市建设和环境建设协调发展。第三,加强对城市社区的建设,将一个个社区建设成最适合人类居住的生态小区。第四,强调增强城市的生态功能,增强人类同自然环境的密切联系,达到人与自然的真正的和谐共处。第五,生态建设要着力发展循环经济(又称绿色经济、生态经济)。循环经济是生态城市的支撑和标志,没有循环经济作保证,生态城市的建设将是一纸空文。循环经济的重点在工业发达国家是再生资源回收利用体系和资源再生产业体系。发展循环经济也不是一句空话,而要建立生态预算、生态指标、绿色会计、环境审计、环境标志、生态标准、生态产业、绿色产品、清洁工厂等体系。第六,重视环境道德、生态文化、生态文明的建设。生态城市、生态社区的建设由物质建设和精神建设两个方面组成,离不开环境道德、生态文化、生态文明的建设。应该始终将生态道德放在突出的地位,加强环境宣传教育,用各种方式引导人们尊重生命、热爱自然、亲近大地、保护环境,自觉地将自己的行动溶入到生态城市的建设。

  二、加强生态法制建设,是我国建设生态区的基本作法

  我国在环境保护和社会生态化方面曾走过一段弯路。1958年的大跃进运动及其以后所实施的“左”的政策,使全国的土地、森林、草原、江河湖海和野生动植物造成了严重的破坏,所带来的后果不是社会的绿化,而是环境恶化、资源退化、山岭光秃化、土地沙漠化。事实说明,僵化的社会主义模式并不能使我国自动地处理好人与自的关系。

  1.建设生态区是建设可持续发展社会的具体化

  在我国,包括生态省、生态市、生态县、生态示范区、生态功能区、生态工业园区在内的各种生态区试点和建设,与实施可持续发展战略具有十分密切的联系。从某种意义上讲,建设各种生态区特别是生态省,则是建设可持续发展社会的具体化。

  从中共十三届全会之后,我国开始加强环境保护和生态建设。1992年联合国环境与发展会议召开之后不久,党中央和国务院批准了外交部和国家环境保护局关于出席联合国环境与发展会议的报告,提出了“实行持续发展战略”的十大对策。[7] 1994年3月,国务院第16次常务会议讨论通过了《中国21世纪议程》,该议程有120多万字,集中了政府各部门正在进行和将要组织实施的各类计划,包括184个方案领域,内容涵盖了中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架,具有综合性、指导性和可操作性,是中国制定国民经济和社会发展中长期计划的一个指导性文件。该议程强调:“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”,[8]“建立可持续发展法律体系,并注意与国际法的衔接”[9] .该议程的第3章比较详细地规定了“与可持续发展有关的立法”,并特别指出“与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径”。[10]1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,提出了“实施可持续发展战略,推进社会事业全面发展”的目标、政策和措施。江泽民主席在1996年7月召开第四次全国环境保护会议上的讲话指出:“可持续发展的思想最早源于环境保护,现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略”:“在社会主义现代化建设中,必须把贯彻实施可持续发展战略作为一件大事来抓。”[11] 1998年8月修订的《土地管理法》、1999年12月修改《海洋环境保护法》和2000年4月修改的《大气污染防治法》等法律已经将“促进社会经济(或经济和社会)的可持续发展”作为立法目的。

  我国学者于90年代初开始讨论可持续发展社会、生态社会及其法制保障的理论,例如,1992年11月,即联合国环境和发展会议召开后不久,在武汉大学召开的环境法国际学术讨论会议上,笔者发表了“论环境法与可持续发展原则的关系”的论文,明确提出应“努力研究和促进可持续社会的环境法”,认为可持续社会的环境法“是指适合于、服务于可持续社会的环境法,它既体现了当代环境法的基本特征和作用,又指出了环境法的发展趋势和目标,也是当代环境法的理想框架与模式”[12].中国人民大学哲学博士欧阳志远在其1994年出版的《生态化──第三次产业革命的实质与方向》[13]一书中认为:生态化是第三次产业革命的实质与方向,第三次产业革命所造就的技术社会形态是生态化的生物产业社会。

  从总体上讲,可持续发展战略的实施,将逐步促使建设一个经济、政治、文化和环境可持续协调发展的崭新社会,包括促进建立一个以环境正义或环境公平为旗帜的民主的政治制度,一个以环境资源权利体系为基础的良性循环的环境资源市场,一个以环境道德为基础的人与自然和谐共处的人环关系(即人与自然环境的关系)。我国实施可持续发展战略,标志着我国的经济社会发展进入了一个新的阶段。在以前,我国进行的是以阶级斗争、所有制关系变革和粗放式经营为主要特征和内容的社会主义革命和建设,对传统的生产方式并没有进行重大的、实质性的变革。而从传统的不可持续发展模式转变到新的可持续发展模式,是继政治上建立社会主义国家机器和制度后一场深刻的经济、社会和科学技术变革,是转变生产、生活、消费方式和观念的革命。这场变革的形式、深度和广度是前所未有的,它不仅对整个国家和民族的前途具有重大影响,而且影响到社会文化、思想、道德、习惯、法制等各个方面,影响到每个人的利益及子孙后代的利益。全国人大环境与资源保护委员会主任、联合国可持续发展高级咨询委员会委员曲格平在谈到可持续发展所引发的社会变革时指出:“这是一场绿色变革。这场变革虽然没有旌旗猎猎的场面和嘹亮的军号声,但是,它势不可挡,必将冲破一切陈旧观念,建立新的秩序,重塑我们的生活,从根本上改变我们的世界。”[14]

  2.加强环境资源法制建设是建设生态区的根本保障

  我国于20世纪90年代初启动生态示范区建设工作,国家环境保护总局将生态省、生态市、生态县、生态示范区、生态功能区、生态工业园区等的建设统统纳入生态示范区建设的范畴。在建设生态园区、社区方面的主要经验是:坚持从实际出发是根本,领导重视是关键,正确政策是灵魂,法制建设是保障。这里的法制建设包括制定政策、法律和其他规范性法律文件,加强政策和法律的宣传教育、实施和监督。

  为了推进循环经济,进行生态省、生态市、模范城市、生态县、生态示范区、生态功能区、生态工业园区的建设,1994年国家环境保护局组织制定了《全国生态示范区建设规划》。1995年3月发布了《全国生态示范区建设规划纲要》,明确了目标和任务。从1996年至1999年,全国先后分4批开展了154个国家级生态示范区建设试点,其中生态省2个(海南省、吉林省),生态地、市(盟、州)16个,生态县(市)129个,其他7个。1999年完成第一批33个生态示范区试点单位的考核验收,2000年3月由国家环境保护总局命名第一批17个生态示范区。2001年新增13个国家级生态功能保护区建设试点,85个国家生态示范区建设试点,到2002年国家生态示范区和生态功能保护区试点地区已经达到297个。“十五”期间,国家计划新建120个国家级生态示范区,100个生态农业示范县,积极推进海南省、吉林省、黑龙江省、陕西省、福建省等生态省建设;建立江河源头区、重要水源调蓄区和防风固沙区等15个国家级生态功能保护区、40个省级生态功能保护区。到2005年,使全国6%的县(市 、区)成为社会经济持续快速发展、生态良性循环的良好地区。

  目前我国已经制定一批保障生态园区、社区建设的法律法规。到2001年底为此,我国已经制定有关防治环境污染的法律6部,即《中华人民共和国环境保护法》(以后略去“中华人民共和国”7个 字)、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》;自然资源法律13部,即《森林法》、《草原法》、《种子法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《城市房地产管理法》、《文物保护法》、《海域使用管理法》;防治生态破坏和自然灾害的法律5部,即《水土保持法》、《防沙治沙法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《气象法》;城乡建设和区域开发整治法律1部,即《城市规划法》。还有17部与环境资源保护有关的其他法律,即《食品卫生法》、《进出境动植物检疫法》、《矿山安全法》、《动物防疫法》、《农业法》、《乡镇企业法》、《建筑法》、《海商法》、《对外贸易法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《全民所有制工业企业法》、《标准化法》、《商标法》、《科技进步法》;、农业技术推广法》。在其他法律部门中也有许多与环境资源保护、生态区法制建设有关的规定和内容,重要的法律有12部,即《立法法》、《民族区域自治法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《治安管理处罚条例》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《赔偿法》、《行政监察法》。国务院已制定30多件环保行政法规,如《自然保护区条例》(1994年)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年)、《建设项目环境保护管理条例》(1998年)、《森林法实施细则》(2000年)、《农业转基因生物安全管理条例》(2001年)、《对外合作开采陆上石油资源条例》(2001年)、《煤矿安全监察条例》(2001年)、《对外合作开采海洋石油资源条例》(2001年)等。国家环境保护行政主管部门已经制定90余项环保行政规章,如《排放污染物申报登记管理规定》(1992年8月国家环保局发布)、《防治尾矿污染环境管理规定》(1992年8月国家环境保护局发布)等。国家环境保护局已颁布427项各类国家环境标准,初步形成了我国的环境保护(主要是污染防治)标准体系,如《环境空气质量标准》(GB3095-1996)等环境质量标准,《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)等污染物排放标准,《环境空气质量功能区划分原则与技术方法》(HJ14-1996)等基础标准、方法标准。我国已制定一系列与生态园区、生态社区建设有关的规划、计划。如《全国造林绿化规划纲要》、《全国水土保持规划纲要》、《淮河流域水污染防治计划》、《全国自然保护区发展规划纲要》、《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》、《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》、《中国跨世纪绿色工程规划》、《能源节约与资源综合利用“十五”规划》、《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》、《工业节水“十五”规划》、《环保产业发展“十五”规划》、《国家环境保护“十五”计划》,等等。我国已经签订、参加30多项与环境保护有关的国际条约,已先后与美国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯、德国、澳大利亚、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、荷兰、巴基斯坦、波兰、塔吉克斯坦等国家签订30多个双边环境协定或谅解备忘录。例如:《联合国生物多样性公约》(CBD),《联合国气候变化框架公约(FCCC)》,《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约的议定书》,《濒危野生动植物物种国际贸易公约》;《联合国海洋法公约》,《保护臭氧层维也纳公约》,《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》,《防治荒漠化公约(CCD)》,《关于在国际贸易中某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约(PIC公约)》,《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约(POPs公约)》等。上述法律法规建立了一系列环境保护法律制度,包括“老三项制度”(即环境影响评价、“三同时”和排污收费制度)、“新五项制度”(即环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排污许可、污染集中控制和污染限期治理制度),以及综合决策制度、排污申报登记制度、现场检查制度、污染物排放总量控制制度、强制淘汰制度和污染事故报告处理制度等制度。

  由于建设生态园区、社区的工作是一项新的工作领域,大都处于试点阶段,因而在条件不够成熟时很难制定专门的法律法规。为了加强对各种生态园区、生态社区建设的指导,各种规划起到了特别具有特别重要的规范作用。例如,自1998年11月国务院发布《全国生态环境建设规划》后,接着有关部门相继制定了《全国草地生态环境建设规划》(2000年农业部制定)、《全国已垦草原退耕还草规划》(2000年农业部制定)等规划。2000年12月,国务院印发了《全国生态环境保护纲要》。该纲要提出:到2030年,全国50%的县(市、区)实现秀美山川、自然生态系统良性循环,30%以上的城市达到生态城市和园林城市标准。到2050年,力争全国生态、环境得到全面改善,实现城乡环境清洁和自然生态系统良性循环,全国大部分地区实现秀美山川的宏伟目标。该纲要提出了生态功能区、资源开发区和生态良好区保护的“三区”保护战略,国家环境保护总局在贯彻该纲要的通知中明确提出:“各地要结合当地实际,积极开展生态省、生态市、生态县的建设和环境优美小城镇的创建工作”。同年,中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,决定在全国开发创建文明小城镇的活动。中央文明委发出了《关于在城市深入开展创建文明社区的若干意见》,国家环保总局要求各地环境保护行政主管部门结合贯彻该《若干意见》,开展创建绿色社区活动,启动争创“环境执法全国100佳活动”。2001年9月20日,中共中央印发《公民道德建设实施纲要》,提出“要大力倡导以……爱护公物、保护环境……为主要内容的社会公德”。2001年12月26日,国务院批准了《国家环境保护“十五”计划》,该计划明确提出: “建立江河源头区、重要水源调蓄区和防风固沙区等15个国家级生态功能保护区、40个省级生态功能保护区”:“新建120个国家级生态示范区,100个生态农业示范县,积极推进海南省、吉林省、黑龙江省、陕西省等生态省建设”:“建成一批国家环境保护模范城市”:“创建一批环境优美小城镇”:“建成20个国家级自然保护区的示范样板”:“创建15个ISO14000风景名胜示范区”。

  注释:

  [1] 《马克思恩格斯全集》第23卷,第12页。

  [2] 《马克思恩格斯全集》第23卷,第560页。

  [3] 刘东辉,从“增长的极限”到“持续发展”:可持续发展之路,北京大学出版社,1994年第。33~37 页。

  [4] 世界环境与发展委员会著,王之佳、柯金良等译:《我们共同的未来》。吉林人民出版社1997年版,第52页。

  [5] 世界自然保护同盟、联合国环境规划署、世界野生生物基金会共同编制,国家环境保护局外事办公室译,中国环境科学出版社1992年版。

  [6] 参看陈学明主编:《苏联东欧剧变后国外马克思主义趋向》,中国人民大学出版社2000年版,第408页。

  [7] 《中国环境报》,1992年9月17日第一版。

  [8] 《中国21世纪议程》,中国环境科学出版社1994年版,第7页。

  [9] 同上注,第8页。

  [10] 同上注,第12页。

  [11] 《中国环境报》,1996年7月20日第一版。

  [12] 蔡守秋的论文“论环境法与可持续原则的关系”,登于蔡守秋、王曦主编的《当代环境法》一书,香港中华科技出版社,1992年版。

  [13] 欧阳志远:《生态化──第三次产业革命的实质与方向》,中国民大学出版社1994年版。

  [14] 1996年10月8日《中国环境报》文章《世界正面临着一场变革》。

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