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农村税费改革与统一城乡税制问题的综述

作者:未知
出处:论文网
时间:2006-08-10
农业税制对农村经济发展和农民的生产生活有着重大影响。按照党的十六大统筹城乡经济社会发展的战略部署,十六届三中全会又提出要创造条件逐步实现城乡税制统一。这些举措大大加快了城乡统筹和建立城乡统一税制的进程。在这样的形势下,如何认识和设计今后的城乡统一税制,这是一个重大的课题。

  一、现行农业税制概况与存在的问题

  由于受二元经济结构的影响,一直向农民征收农业税费,导致一些地方农民负担过重,农民意见很大。不合理的农业税制,既增加了农民负担,影响了干群关系,也阻碍了农业和农村经济发展,拉大了城乡居民收入差距。

  农业税是我国现有税种中最古老的税种,最初起源于鲁国的'初税亩,主要包括农业税(牧业税)、农业特产税,随着经济的发展,时代的变迁,又逐渐出现了契税和耕地占用税,但仍以农业税为主体税种。2002年起,针对我国当前各种收费过多过滥,管理失控的状况,按照社会主义市场经济关于转变政府职能和建立公共财政的要求,结合国家税收制度的改革和完善,全面展开了农村税费改革。农村税费改革规范了农村分配制度,理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系,从根本上减轻了农民的负担,促进了农村各项事业的健康发展,得到了广大农民群众的拥护。但农村税费改革后农业税制存在的问题却逐渐暴露出来。探究农业税制存在的问题,寻求有效解决的良策,对于确保地方财政收入、确保基层机构的正常运转,坚持社会主义市场经济体制下的依法治税原则具有极其重要的意义。[1]

  我国现行农业税收制度是在计划经济或有计划的商品经济体制的发展过程中建立和发展起来的。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和农村改革的不断深化,农村经济、农业生产关系发生了巨大变化,特别是在我国加入WTO和经济结构调整的新形势下,现行农业税收制度的老化和农业税收制度改革的滞后,在一定程度上制约了农业的发展和三农问题的解决。

  农村税费改革之前,我国在农村征收的税共有17种,主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、车船使用税、印花税等等。农业税是据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的,它是按照常年产量依据地区差别比例税率计征的实物税。到现在已有40多年了,此间中国农村已经发生翻天覆地的变化,但这一条例一直沿用。1983年,国务院为了调节粮食生产与多种经营,开始单独对农业特产品征税,后来演变成了农业特产税。农业特产税的纳税品种已基本包括在农业税中,区别主要在于耕地与非耕地。但由于实际操作难度很大,乡镇就将上级下达的税收指标平摊到农户,形成了重复征税。屠宰税始于1950年颁布的《屠宰税暂行条例》,后经过多次修改,到1994年下放到地方。本应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人,地方税务局负责征收,但却演变成由村民委员会代征代缴,继而由农户饲养户代征代缴,最后直接向农户摊派。此外,搭乘着农业税这一大车一并向农民征收的费还有很多,主要的是村级的三项提留、乡级的五项统筹、行政事业性收费和集资等,如教育集资、畜禽防疫费等。现在正在进行的农村税费改革,是继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大变革。[2]

  研究我国农业税,应从其归类开始。因为税收分类是税收研究的基本方法,按征税对象分类是税收的基本分类方法。而对我国农业税进行归类则是一件困难的事情。首先,我国农业税不属于流转税,因为目前我国农产品商品率平均只有30%左右,多数农民生产的粮食主要供自己消费,能够提供商品粮进入流通的较少,也就没有多少可供征税的销售收入。其次,我国农业税也不属于所得税,因为所得税需要较为健全的会计核算条件,要有统一的收入、成本费用标准,据以计算利润所得,而目前我国农民显然不具备这样的条件。再次,我国农业税也不是纯粹的财产税,因为我国农业税虽有按土地肥沃程度定税的财产税因素,但主要还是与农产品的常年产量联系在一起。有人将农业税定为收益税也很牵强,一是按征税对象分类一般没有收益税这一类;二是收益的含义模糊,是总收益还是纯收益?如是纯收益应归入所得税,如是总收益,若指货币收益应归入流转税,若指实物收益仍然无法归类。

  上述分类的困难说明我国农业税的特殊性。实际上,我国农业税是从奴隶社会和封建社会的具有人头税和土地税性质的田赋演变而来的,深深根植于农业自然经济。[3]

  农民负担问题不单单在于重,更在于不公。不公不单单是税负在农民之间苦乐不均,更在于农民与我国其他公民相比,税费负担与负担能力的非对称性。我国现行的城乡二元税制损害的不仅是公平,而且也损害到了社会公正。这种社会不公不仅长期剥夺了农民的平等权利、造成城乡居民生活水平的极大差异,而且对城乡经济的协调、良性发展产生着日益明显的负作用,对城市居民的生活水平的提高也在产生着不利的影响。农民收入增长慢了,城市工人下岗就多了就是这种关系的真实写照。造成城乡不公平既有二元经济结构的原因,更有人为的制度安排的原因。其中城乡二元税制就是这些制度安排之一。

  我国城乡居民收入的差距在逐年拉大的同时,城乡居民税负的差距也在反向拉大,农民仅税款一项人均支付额就为城市居民的9倍。城市个体工商户在收入扣除成本费用和损失后,每月应纳税所得额不足5000元的部分,税率为5%,而对于农民来说不管你是否耕种、收入如何、成本多少,只要名下有地就要缴税,而且实际税率出奇地高,若将农业税换算为个人所得税,其税率竟高达117%,大大超过了城市个体工商户适用的所得税税率,且课税超出了剩余产品价值总量,对纯农户的简单再生产已造成了破坏,体现出城乡居民税负与负担能力上的极大非对称性,对收入分配进行的是反向的逆调节。由此可见,现行的城乡二元税制本身就存在对农民的歧视,是不公平、不公正的。[4]

  要充分认识建立城乡统一税制的重要性和必要性:首先,建立城乡统一税制是为国民经济协调健康发展提供制度保证。税制是调控国民经济运行的重要手段,城乡税制不统一,就难以协调产业和区域均衡发展的矛盾,抑制了农业和农村经济的发展,固化了原本不合理的城乡二元经济结构。只有统一城乡税制才能为城乡的产业发展提供一个相对公平合理的平台;才能为打破城乡二元经济结构确立制度保证,使国民经济早日摆脱二元经济结构的束缚,实现均衡协调发展。其次,建立城乡统一税制是解决三农问题的必然要求。我国三农问题的核心是农民收入问题,导致农民收入增长缓慢的因素固然很多,但不合理的农业税制严重影响了农民收入增长。只有用合理的税制取代现行的农业税制,才能从根本上解决农业税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用,调动农民发展经济的积极性,为农民增收和农村发展提供相对宽松的税制环境。第三,建立城乡统一税制是完善国家税收制度的重要内容。我国城乡税制不统一是国家税制不完善的重要表现。综观世界各国,目前只有几个国家仍在征收农业税。这也说明专门征收农业税已不适应时代发展的要求。[5]

  目前,农村税费改革后我国农业税存在着以下主要问题:

  1、农村税费改革后的现行农业税以农业总收入为征税对象,按计税土地和常年产量为计税标准,不仅属性模糊,而且与现代市场经济的发展要求背道而驰。我国现行农业税从税种属性上来说,不属于按净所得征收的所得税,不属于按商品流转额(增值额)征收的商品税,也不完全是现代意义上的财产税,更不是调节因客观原因形成级差收入的资源税(因为农业税也调节了因主观原因形成的级差收入)。如果非要论现行农业税的属性,长期以来,农业税其实是一个在特定历史时期政府以过度汲取农民剩余为目的的行为目的税。

  2、现行农业税税负较重,几乎把农业利润全拿走,有时甚至伤及税本。首先,农业税以常年产量为计税依据的负担率早已不能反映农民真实的负担水平。其次,从农业税实际负担率来看,事实上,近年来农村居民家庭来自农业的人均纯收入仅有1000多元,如果扣除劳动力成本,大多数农村居民家庭从事农业生产经营所得寥寥无几甚至为负数。

  3、横向比较来看,农业税的征收致使农村居民的税负高于城镇居民。统计资料表明,2001年我国城镇居民家庭人均纯收入为6860元,农村居民家庭人均纯收入为2366.4元,这说明农村居民的负税能力明显低于城镇居民,而现行农业税的征收致使农村居民的实际税负却高于城镇居民。

  4、现行农业税税种设置不合理。首先,尽管我国农业特产税的开征有其历史背景,然而,现行农业两税并存的税种设置,在如今粮食生产产量大幅度提高且丰年有余,价格竞争已经使农业特产作物与粮棉作物的收益平均化的情况下,加之现行农业两税又并未覆盖全部农业品种(如养殖业不纳税),导致税负轻重不一,这既不符合公平原则,也扭曲了税收对农业经济结构的调节功能。其次,农村税费改革之后,现行农业税依然单独立法,设独立税种,使城乡二元税制得以延续,这有悖于税收公平原则和国民待遇原则。[6]

  5、现行二元税制与社会主义市场经济体制不适应,成为统筹城乡经济社会发展的制度障碍。目前农业税仍然以土地及其生产总量为计税依据,农业税成了一种类似于地租的土地税。与之相比较,城镇居民和城镇工商业者却没有这种类似地租的税收。税收是政府调节不同社会阶层之间、不同地区之间、不同行业之间利益分配关系,促进公平,促进城乡经济社会协调发展的主要杠杆之一。但由于城乡税收制度的不统一,这种调节作用不仅没有得到发挥,反而使城乡经济、城乡居民之间收入的差距进一步扩大,制约了农村经济的发展。

  6、现行二元税制有失公平,侵害了农业生产者的利益,加重了农民负担。公平原则是现代税收的首要原则,其基本功能就是政府通过各种税收制度和税收政策来促进公平竞争,进而实现社会公平。但在现行二元税制结构下,这种公平仅仅局限在城市居民内部和农民内部,忽视了城乡居民之间的负担公平。

  7、现行二元税制影响我国农产品的国际竞争力,制约了农民收入的增加。世界多极化、经济一体化是全球发展的大趋势。以加入WTO为标志,我国经济逐渐与世界经济融为一体,国与国之间的经济竞争日趋激烈。农业作为基础性产业,获利不高,为此,各国政府普遍采取优惠政策对农业生产者提供支持和保护,除对其采取直接补贴的政策外,在税收上也给予了轻税或免税政策。相比之下,我国对农业生产及农民不仅直接投资少、补贴更少,而且还要向农民征收较高的农业税。可见,我国现行的二元税制不仅不能适应全球经济一体化的要求,而且影响了我国农产品的国际竞争力,制约了我国农业比较优势的发挥,加大了农民增收的难度。[7]

  8、农村税费改革企图通过降低平均税负水平来减轻广大农民的负担,却忽视了农民之间的负担差距。税费改革后,农民的负担由于取消了各种收费确实有了明显的减轻,但农业税的税率却成为了影响农民负担的惟一因素。农业税税率提高到7%,再加上20%的农业税附加,农民的实际负担水平为8.4%.改革前的按人头收的三提五统都打入了按产量征收的农业税,全部落到了种地农户身上,真正务农的农民直接受到提高农业税税率的负面影响,造成纯农业户的税负反而加重,这恰恰与农村税费改革的初衷背道而驰。

  9、农村税费改革强调税外收费的清理,并没有真正触及到乱收费现象背后的体制因素。农村基层政府职能错位,基层政府与上级政府财权、事权不对称因素是导致乱收费现象发生的内在原因之一。不解决农村公共产品需求与财力不足之间的矛盾,不打破城乡居民之间既定的利益分配格局,农民负担就不可能彻底减轻。一旦农村公共产品等成为迫切需要,而农村基层政府又没有力量通过财政预算安排时,基层政府还是会通过巧立名目再收费来解决,如此一来,农村税费改革必将难以为继,农民负担必定激烈反弹。

  10、农村税费改革没有涉及到农业税制的根本弊端。现行的农业税制是一种歧视农业和农民的税制,与现代化市场经济所要求的税收原则不相符合,它既不是对农业生产净所得征收的所得税,也不是按商品流转额征收的商品税。比如,农业税不允许扣除必要的生产成本,计征基数中包括了农民的自食口粮,农民的生产耗费(包括农业生产资料与劳动力消耗)不仅得不到相应的补偿,反而还要缴税。再如,农业税的计税常年产量自20世纪60年代确定以来,长期以来保持不变,改革后使农业税已经退化成一种定额土地税,不分收入多少,平均税收负担,既不能发挥组织收入职能,更难以调节收入分配。以这样一种税制作为农村税费改革的基本载体,使农村税费改革的局限性与不彻底性与生俱来。[8]

  二、农村税费改革的目标与理论分析

  近两年多来,为减轻农民负担,在我国许多地区都陆续推行农村税费改革。从两年多来试点地区的实践效果来看,农民过重的负担明显降低,各试点地区减负幅度一般在30%以上。然而,从税费改革的政策设计以及改革过程中暴露的一些问题来看,此次改革仍不够彻底,具有比较明显的过渡性色彩,没有打破城乡居民之间既定的利益分配格局,无法从根本上解决农民负担和农村财政问题。

  第一种观点认为,1、统一城乡税制是改善工农关系的重要手段。目前中国的人均GDP按汇率计算,约为1000美元左右;按购买力计算大约为3000-4000美元,农业与非农产业的产值结构大约为15: 85,农业与非农产业的就业结构大约为50:50.城镇化水平为40%.综合上述四项指标,目前是调整工农关系的关键阶段。根据国际经验,此阶段不同国家从各自国情出发,都采取相应措施,以工业反哺农业。中国工业化进人中期阶段以后,为从根本上调整国民经济分配格局,在工农关系、城乡关系上提供了可能。这一阶段,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,国民经济增长的动力主要来自于非农产业。在这种背景下,再设立农业税从农村抽取资源就不合时宜了,而且当前我国农业税占国家税收收人的比重已经很低。因此逐步取消农业各税,而将其纳入所得税、增值税等税种的征收范围,已不会对我国财政收入有太大的影响。

  2、逐步将农村公共品的供给纳入各级财政负担的范围,完善农村公共财政体制。这项目标的实现,不仅是取消农业税,实行城乡统一税制,更重要的是要进行一系列的配套改革。当然,这是一项宏大的系统工程。首先,必须通过政府体制改革,大幅度降低政府的运行成本。其次是加大中央财政和省市财政对农村义务教育和农民社会保障等有关方面的投入。[9]

  第二种观点认为,1、总体上看,目前我国的经济发展水平已经到了工业化中后期,市场经济体制的基本框架也已建立起来。世界上许多国家都在工业化进行到一定程度时及时结束了农业剩余的提取,转入工农业协调发展阶段。从西方发达国家的经验看,一般是以工业产值超过农业产值作为结束提取农业剩余的标准。如美国早在1890年就结束了农业对工业提供资金的活动。当时美国农业产值占工农总产值的40.6%,农业劳动力占三次产业劳动力的37.5%;日本结束农业对工业提供资金的政策是在1910年,当时的日本农业产值占工农业总产值的42%农业劳动力占三次产业劳动力的53.6%.而我国在1970年,工业产值就已达到36.8%占该年度工农业总产值的51.11%.近几年来我国工业产值占工农业总产值的比重一直保持在70%及以上的水平,2001年这一比例高达74.5%.从就业结构看自2001年开始农业劳动力占三次产业劳动力的比重基本维持在50%这一水平。由此可见,我国经济已经发展到了改变工业优先发展战略、实行工农业协调发展的时期,这也使统一城乡税制有了较为客观的现实基础。

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