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农村税费改革与统一城乡税制问题的综述

作者:未知
出处:论文网
时间:2006-08-10

  2、从当前财政收支及其结构的总体情况看,城乡一元税制不会对我国财政造成过大压力。统一城乡税制并不等于不对农民征税,只是取消专门面向农民的税费,按照城乡一体的原则,对农民征收增值税和个人所得税。所以从经济发展的长远角度看统一城乡税制后,随着以农产品为原料的加工工业的发展,地方从加工业得到的增值税足以弥补取消农业税的不足。而且纳税人由缴农业税的千家万户转为增值税制度下的农产品种植大户和加工企业,农村税费征收成本过高的顽疾也可迎刃而解。[10]

  第三种观点认为,与现行的农业税制基本要素进行比较就可发现,农用土地资源使用税在实质上与农业税在制度设计上没有大的差别,实际上仍然是农业税,本质还是一种地租。按照这一思路进行农业税制改革,并不能真正实现城乡税制统一的目标。

  1、开征农用土地资源使用税,没有跳出城乡二元税制格局的窠臼。农用土地资源使用税仍然是一种针对农民单独设置的、游离于国家整体税制之外的税种,开征这一税种,仍然秉承对农民土地课税的陈旧理念,没有贯彻现代市场经济发展所要求的对商品征税、对所得及财产征税的原则。

  2、开征农用土地资源使用税,没有考虑中国农村的基本现实。中国农业人口众多,2001年我国农民人均经营耕地面积只有1.99亩。这一份土地,对农民而言,不仅是农业生产资料,而且在社会保障体系不能全面覆盖农民的情况下,还是维系农民生存的最后一道生命保障线。对农民课征农用土地资源使用税,就有可能破坏这一生命保障线,从根本上损害农村社会稳定以至全社会稳定的基础。

  3、开征农用土地资源使用税,不符合加入WTO之后我国农业发展的迫切要求。和现行农业税一样,农用土地资源使用税不是规范的商品税,国家既不能对进口农产品征这种税,也不能对出口农产品退这种税,这将影响我国农产品的国际竞争力。

  4、开征农用土地资源使用税成本过高,农民利益得不到保障。农用土地资源使用税的征收管理方式与现行农业税的征收管理方式几无二致。按照这一思路,现行负责全国农业税征收的近30万人的队伍仍需继续保留,征收成本仍居高不下;现行农业税先征收再减免的运行机制仍然不变,农业税减免款被随意截留挪用的问题仍然得不到根本解决,广大农民的利益保障机制仍无法建立。

  5、开征农用土地资源使用税,没有铲除搭税收合法便车,向农民非法收费的机制。农用土地资源使用税的征收,无论是计算土地面积、划分土地等级,还是确定级差税额,都将强化基层政权机构在征税事务中的地位,不利于改善干群关系,不利于维护农村社会稳定。[11]

  第四种观点认为,我国农业税收制度的改革必须突破现行模式的局限,立足于解决农村长期积累的一些深层次问题,综合考虑,配套进行,要在认识上有一个大转变,在体制上有一个大的创新。为此,应当坚持以下三个基本原则:一是增强税收对农业经济调控职能的原则;二是对农民实行国民待遇的原则;三是公共产品提供应向农村倾斜的原则。

  我国农业税收制度的彻底改革不宜一步到位,而应采取渐进的方式,分阶段、分步骤实施。

  1、近期目标:以农村税费改革减轻农民负担,调整和规范农业税收制度。

  从农业税收制度改革的角度看,农村税费改革是一项十分必要的过渡性措施。农村税费改革将在三个方面为农业税收制度的进一步改革奠定良好基础和提供有利条件。一是彻底解决农村三乱问题,从根本上降低农民负担,让农民、农业得以休养生息,为农业税收制度彻底改革提供经济发展基础。二是彻底改变农民负担模式,将以费为主或费、税并重的农民负担模式转变为以税为主的模式,确立农业税收在农村分配关系中的主导地位,使农村税收管理走上规范化、法制化轨道,可以说是农业税收制度彻底改革的有效准备和铺垫。三是在农村税费改革中配套建立健全农村公共财政体制,增加对农村的财政转移支付,使农村公共产品的供给正常化,为农业税收制度的彻底改革提供保障。

  2、远期目标:取消现行农业税收,实行城乡统一税制。

  当前,我国的税收体制正在酝酿新一轮改革。应当根据社会主义市场经济建设的整体要求,以新一轮税制改革为契机,把农业税收制度包括在整体税收体系中统筹考虑,彻底改革农业税收制度,形成包括广大农村在内的统一的税收制度。在广大农村以效率型税收全面取代现行平均型税收体制,以促进农业经济的全面发展,达到开拓农村广阔市场、刺激农民巨大的潜在消费需求的目的。[12]

  第五种观点认为,对农业初级产品的生产经营主体如何征税,确实是一个值得研究的问题。取消农业税,将现行农业税的征税对象涵盖在增值税的征税范围内,存在两大问题。

  1、农业税存在的合理性问题,不单指这一税种存在问题,而且指对农业初级产品进行征税的任何行为本身就存在问题。因此,对于一个本不该征税的对象,来研究如何改征其他新的税种,是毫无意义的。

  除农村家庭承包经营外,农户、农庄或农场式的规模经营尽管商品化程度较高,并可以获得较好的农业比较效益,但其自主性的投入规模也更大,而且承载着国家粮食安全等综合的经济社会功能。特别是由于农业在经济产业链中的低层次地位,其在经济资源的分配中始终会处于弱势。在工业化进程中或工业发达阶段,对农业进行补贴将是长期的政策。国家应当把进行规模经营者作为重点对象给予农业补贴;对这些对象设置税种时,也应优先考虑补贴问题;在补贴不足的情况下,不宜设置税种。

  2、将征农业税改为征增值税等税种,缺乏操作性,也不够科学。按增值税条例衡量,家庭承包经营主体不可能具备增值税一般纳税人的条件,若对其征收增值税只能按小规模纳税人对待。另外,家庭承包经营体制下的农产品销售行为又比较灵活,无论是对其直接征收增值税或是实行代扣代缴的办法,均存在难以操作的问题。而且确定增值税简便征收率的办法,并不比现行农业税按计税面积、常年产量、计税价格和税率四因素计征的办法优越多少。两种办法只是计征方式的不同,对初级产品征收增值税和现行农业税都存在如何确定真实税负率的问题。取消农业税后,现行增值税中关于农业自产产品免征增值税的规定仍应保留,对收购农产品进行工业加工或商业经营行为征收增值税的办法也仍是可取的。总之,现行增值税对于农产品征税的边界设定和收购农产品时的税额抵扣办法都是行之有效的。将增值税扩展到农业初级产品的生产环节,应当考虑的因素很多,仅从增值税角度测算,农业初级产品的生产经营也未必能达到实际征收增值税的条件。再考虑农业土地的低经济贡献率、农民的生存状况和发展要求,将征农业税改为征增值税实属多此一举。[13]

  第六种观点认为,费税改革前农民负担过重,费税改革后乡镇财政收支缺口加大,农村公益事业难办,问题的症结主要是三方面的原因:

  1、贫困地区多,农民收入少。中西部地区的农村有盈利的企业太少,农产品商品率低,不能提供足够的税源,致使财政收入不多。而经济体制改革后形势逼人,农村建设、公益事业增加,财政收入入不敷出,只得靠乱收费、乱罚款、乱摊派来维持日益增加的乡、村支出。费改税后可以减轻农民负担,但并不能真正解决财政收支平衡问题。

  2、财政分配体制不完善。1994年我国进行财政体制改革,实行了分税制,在划分中央和地方政府事权的基础上,按税种划分各级政府财政收入,它包括分税、分权、分征、分管等方面内容。毫无疑问,这种改革方向是正确的,它有利于理顺并规范各级政府的财政分配关系,有利于调动中央和地方两个方面的积极性,提高了中央财政收入占全国财政收入的比重,有利于中央对老、少、边、穷地区的财政支援。但改革9年来,实际运行的结果也的确出现了一些需要完善和改进的地方,如老、少、边、穷地区与发达地区的差距在扩大,三乱现象严重,农民负担过重,这实际上是由县及县以下政府未能真正实现财权与事权相统一的结果,有办事权,却无相应的财政收入,本应由财政支出解决的问题,由于没有资金来源要么停办,要么摊派。停办影响政绩,摊派加重了农民负担,政府左右为难。

  3、城乡税制在设计上不统一。由于我国在税制上城乡差异较大,因而出现城乡居民税负不均的现象,相对而言,农民税负占收入的比重要比城市居民高。就以现在开征的农业税来说,从理论上讲农民占用了土地,从事农业生产,取得了农业收入,应该交纳农业税,但它与城市开征的税种比却有许多的不同:其一,增值税、营业税是以增值额和营业额为课税对象的,而农业税以总收益即农产品收获量而不是以农产品的销售收入征税,在工商企业如果没有销售额,营业额就不征税,而农民哪怕未出售任何农产品也得交税。其二,从性质上,不少学者把农业税归于收益课税,但他与典型的工商企业的收益课税也不同,工商企业所得税是对剔除成本费用后的纯收入征税,而农业税却是对农业总收入课税,不扣除成本。其三,工商企业的税收一般是按实际发生额如销售额,应税所得额征税,而农业税是按常年产量征税,一般情况下,减产不减税,增产不增税。这实际是包税制。其四,再与个人所得税比较,现在实行的个人所得税尽管有待进一步完善,但它还是扣除了800元的基数后征税(工资薪金所得),就是个体工商户纳的税也是扣除成本,对城镇居民考虑了他们的基本生活费用,为什么对农民就不应该考虑一下它们的基本生活费用和生产成本呢?城乡居民同为国民,在税收上待遇却差异较大,如此看来我国早期制定的农业税制已显得有些不合时宜,需要改革。[14]

  第七种观点认为,目前统一城乡税制面临着农业市场化程度低的障碍。据专家测算,目前我国市场化总体程度达到65%,而农村大约在45%左右。换句话说,农村的市场化进程大大低于全国的整体市场化程度。按地域分布,东部沿海地区城镇化、工业化步伐快,农业、农村市场化程度较高,城乡二元经济结构已不甚明显。地域辽阔的中部、西部地区的广大农村,虽然现代农业已星星点点闪现其中,但总体上仍处于自给、半自给的自然经济状态,农业仍是传统生产方式占居主导地位。因此,受城乡一体市场化进程的局限,目前在全国实行城乡税制统一尚不具备现实条件。否则势必产生诸多弊端。单从税收征管角度看,取消农业税,将其并入所得税和增值税范围,不仅扣除收益和费用的资料来源难以掌握,而且面对小农经济状态下的千家万户纳税人,其交易费用将无法估量,征管成本也难以承担,从而造成农村征纳秩序的混乱。

  统一城乡税制,并不意味着非要等到全国城乡一体的市场化进程普遍达到一定程度时,一步到位。正如中央经济工作会议指出的那样,创造条件分步实施。所谓创造实现城乡税制统一的条件,即是国家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低农业税减轻农民负担,对种粮农户进行直接补贴,增加农民收入。推动农业市场化,消除城乡二元经济结构,加快城乡一体市场化进程。这一进程的推动,是一个复杂的链条,城镇化、工业化是这一链条中的几个必经环节。必须推进土地经营制度改革和农业的资本经营,为统一城乡税制创造条件。[15]

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