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农村税费改革与统一城乡税制问题的综述

作者:未知
出处:论文网
时间:2006-08-10

  第八种观点认为,应该看到,现阶段农村公共产品的供给,不是根据农村社区的真实需求来决定,而是根据地方政府官员的政绩利益目标函数来决定的。现行农村公共产品供给体制导致供求结构失调,信息的不对称和难以根除的体制障碍也导致有限的农村公共资源配置效益低下。当今农村公共产品供给决策是自上而下的,而供给成本却大都由农民分摊,当由外来意志决定公共产品的供给时,必然加大公共资源筹集的客观和主观压力,导致农民对政府决策的任何公共产品供给都会反感和消极反对,这也强化和固化了作为供给方的政府增加资金筹集加重农民负担的机制和冲动。因此,即使在农民税费负担没有减轻的情况下,完善农村村民自治,乡村公共产品特别是村级公共产品的供给由乡民、村民决策,建立起农村居民对公共产品偏好的良好表露机制,这也是对农民作为乡村公共产品供给纳税(费)人权利的有力维护,这样对农村社会来说也是一个重要的进步。因为它不仅能推进乡村社会的民主政治建设,激发民众当家作主的积极性,也使符合农民迫切需要的公共产品能由农民自愿和更有效率地供给出来,使乡村社会有限的公共资源发挥最佳效益。[16]

  三、统一城乡税制的建议和措施

  农村税费改革所要达到的最终目标,应是按照建立公共财政体制和现代税制的要求,逐步取消一切不应该由农民负担的税费,使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位,创造条件逐步实现城乡税制统一。

  建议之一认为,作为一项涉及中央和地方、工业和农业、城市和农村全局性利益调整的改革举措,城乡一元税制的意义远非一般的税制改革可比。为确保这项改革举措的顺利进行及取得较好的效果,国家和政府应注意以下问题:

  1、消除户口壁垒,加快农业剩余劳动力的转移。在我国三次产业就业结构中,第一产业的比重至今仍高达50%左右,这表明我国农业劳动力的数量相当庞大,也使得我国工业化的进程趋向缓慢。农村剩余劳动力向非农产业的转移将带来第一产业就业比重的下降和第二、三产业就业比重的上升,这不仅可以增加农民收人,提高我国的人均收入水平,而且也可以为城乡一元税制提供更多的税源。

  2、按照公共财政的要求,完善分税制财政管理体制,加大中央、省级政府对基层地方财政转移支付力度。根据公共产品的层次性和受益范围,在明确各级政府事权、职能的基础上,合理确定其财政的收入来源和支出范围,使其财权财力与承担的职能大体相当。

  3、精简乡镇机构,压缩财政供养人员,优化农村教育资源配置。合理设置乡镇机构,严格核定人员编制,提倡党政干部交叉任职,是城乡一元税制后节约开支的一个必要措施。另外,推进中小学布局调整,优化教育人、财、物资源配置,也应成为减轻农村基层政府财政负担的一大举措。

  4、采取措施,积极探索促进农村公益事业发展的新路子。国家可出台一些政策法规来鼓励企业、社会团体和富裕起来的个人向贫困落后地区农村捐资、助学。现行企业所得税税法和个人所得税税法中规定,对纳税人通过非营利社会团体和国家机关向农村义务教育及其他公益事业的捐赠款项,在计算所得税前予以全额扣除,不失为一个很好的办法。

  5、政府要为农村产业结构调整、农民增收提供必需的服务,以扩大税源,增加地方财政收入。如政府应当支持建立快速、准确的国内外农产品市场价格信息服务体系,为农民发展生产、调整结构提供决策参考;加强对农民的农业科技培训和职业技术培训,提高农民的科技水平和外出就业能力;鼓励农民开发、种植名特优新产品;积极引导和支持农村运销大户、专业合作经济组织等各类市场中介组织的发展,充分发挥其在引导农民进入市场、组织产销衔接、搞活农产品流通方面的作用。[17]

  建议之二认为,统一城乡税制的具体设计有如下几点:

  1、在增值税实行由生产型向消费型转型的同时,对进入市场的农产品征收增值税(农民销售农产品年销售额在2.4-6万元以下的免征增值税),在税率的设计上,考虑到我国农业生产效率较低,为促进农业经济的发展,可考虑采用13%的优惠税率,农产品出口按13%的税率全额退税,对农产品加工企业,也实行13%的优惠税率,以提高我国农产品的竞争力。

  2、在统一内外资企业所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上,对农业生产者的收益区别不同情况分别征收企业所得税和个人所得税。一是对公司型的农场征收企业所得税;二是依据个体工商户个人所得税的政策,对从事农业生产的农民征收个人所得税。将个人所得税改为以家庭为纳税单位,实行夫妇联合申报,综合考虑收入情况。同时,建议将个人所得税每人每月的扣除标准由现行的800元调高到1500元。这样,对城镇居民来说,可抵顶或减轻恢复征收房地产税后增加的税收负担;对农民来说,将会进一步扩大其享受个人所得税扣除的空间,从而达到调节收入、合理负担、缓解分配不公、促进社会稳定的目的。

  3、改革房产税和土地使用税,建立完善的房地产税制。一是将房产税、城市房地产税和土地使用税合并为房地产税;二是扩大征税范围,将单位和个人的房产不分生产经营还是自用、不分坐落城镇还是农村,全部纳入征税范围,实现宽税基的广泛征收,更好地发挥房地产税的调节作用;三是对负担房地产税有困难的城市低收入者、下岗职工、贫困农民、孤寡老人和遭受天灾人祸的纳税人等给予税收减免,体现政府的人文关怀;四是规范计税依据,合理设计税率,根据征税对象分别设计房屋产权和土地使用权两个税目,在税率的设计上,要充分考虑城乡居民的承受能力,切实保证减轻农民的实际负担,不增加或少增加城镇居民的负担,实行轻税政策。

  4、取消农业税后,应根据经济发展的要求和国家产业政策的需要,调整消费税征税项目,将原来征收农业特产税的烟叶改征消费税,通过税收调节来引导农业结构的调整。烟叶改征消费税后,因农业特产税属地方收入,消费税属中央收入,可通过财政转移支付的办法解决因税种变化影响地方财政收入的问题。[18]

  建议之三认为,统筹城乡经济协调发展的措施有如下几点:

  1、调整现行区划,发挥城市的带动作用,打破现行的区划体制,是发挥城市带动作用的关键。调整现有区划,一是划小,二是划少。可以大大的解放生产力。划小,就是把县域按人口、资源等因素划分成社区形式。人口以60万人左右为宜。划少,就是把行政管理层次划少,使行政管理扁平化。以中央、省(直辖市)、县、乡(社区)四级为优。并且一定要实现两少两多,减少省、多设直辖市,减少乡、多设社区。

  2、完善城市功能,大力推动农村的城镇化进程。中国城市化的特色,在于农村的城镇化。利用城市的有利条件,大力支持农村的发展。运用市场机制,做到农村经济与城市经济的互补互利。运用现代生产手段、交通工具和通讯方式,实现农村与城市的空间整合,缩小城乡社会发展的差距。推进农村城镇化是优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。

  3、城乡互促,同步大力推进工业化和农业产业化。在一定时期内,我国尤其是中西部地区,应以农业产业化作为工业化的着力点,从农产品精深加工破题,不断提高农产品附加值和加工水平与质量,同时创造独具特色的农产品品牌。

  4、扩大就业,把发展职业教育放在更加突出的地位。一是在工业化的进程中,不仅要注重发展资本密集型和技术密集型的产业,而且要发展劳动密集型的产业,结合国情,把加快工业化步伐与充分发挥劳动力优势结合起来,一举完成工业化和就业两大课题。二是要求我们把提高农村劳动力的素质和就业能力,提到前所未有高度。发展职业教育是实现这一手段的主要途径,而动员民间力量来办职业教育是必由之路。形成国家主办义务教育,民间主办职业教育的新格局。

  5、统一城乡税制,深化农村税费改革,减轻农民负担。在全国范围内取消农业特产税,逐渐免除农业税等违背公共税收理论上的公平原则的税种。世界上绝大多数国家都没有农业税,而且还向农业进行补贴。2003年,我国财政收入将突破2万亿元大关,农业税每年大约300多亿元,政府已经有能力通过转移支付来弥补农业税取消的损失。需要补贴的,应直补到农户。[19]

  建议之三认为,新农业税制试点及配套改革建议有如下几点:

  1、试点新的农业税制是当前农村税费改革的重要内容。当前农村税费改革已经进入了一个新的阶段,需要为这个阶段确立新的主题,注入新的改革内容。新的改革主题可以明确为规范税制,促进增收;新的改革内容是:积极进行新农业税制试点,不断总结,不断完善,及时推广。凡是进入试点的新农业税制模式都应该具备三个特点。一是轻税原则,也就是能继续减负,并可长期保持农民较轻的税负;二是发展原则,即有利于提高农业资源配置效率,促进农业经济发展和农民增收;三是城乡统一原则,新税制在形式上不应再搞城乡分治,但允许在统一税制下对农业实行优惠政策和特别安排。中央应对新农业税制试点地区给予政策和财力的支持,并且鼓励不同税制模式改革试点,在比较中求完善。

  2、新农业税制试点需要配套改革支持。农村税费改革是一项宏大的配套工程,任何单项改革的冒进都很难取得满意效果,新税制试点同样也不例外。

  (1)农村税费改革已经取得的成果为新税制试点提供了配套基础。一方面,持续多年的改革使得广大人民对进一步深化改革形成了良性的心理预期;另一方面,一些改革的实际成果打下了后一段改革的良好基础。

  (2)进一步改革县乡财政体制。对县乡财政体制的改革应该上下齐动,上动是指中央和省要尽快规范对县级财政的转移支付制度,特别是要考虑到实行农业增值税以后,农业主产区的进项退税问题;下动是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革,鉴于我国绝大多数乡镇不宜行使一级财政职能,建议开展将乡镇以部门预算方式纳入县级财政的改革试点,通过财政改革先行,来促进机构改革。

  (3)逐步将农村公共品的提供纳入财政渠道。要打破农民事情农民办的思维定势,把农村村落作为一个个社区来看待,将村级组织运转经费和农村基础设施建设支出纳入地方财政预算。取消各种专门针对农村征收、作为村集体资金来源的附加、基金等,不能附着农业土地使用税上收取其他任何费用。配合小城镇建设,在地方财力可承受范围内,大幅度增加对农村的投入,优先提供对农民生产、生活影响重大的公共物品,如生产生活供水设施建设、乡村主干道建设等。

  (4)进一步放开搞活农业土地流转。我国近些年来城镇化发展速度很快,农民的流动程度也大大提高,在这种背景下,农民在自己承包土地上经营的稳定性不断下降。顺应这一潮流,结合农业土地使用税的开征试点,建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心,积极探索各种土地流转模式,一方面促进土地资源更合理高效利用,另一方面也为无地少地农民提供更大的选择空间。[20]

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