浅谈地方自治问题及其对策
论文摘要：
地方自治是近代宪政的有机组成部分，最早起源于罗马的自治城市，后成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中，结合本国情况，发展了不同的地方自治理论，大体有：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其理论有一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下，传统地方自治理论面临着新的挑战。
关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系
随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进-步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。因此地方自治观念面临着新的发展。
一、地方自治的起源
1、地方自治的含义
一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。"自治市"最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。因此，地方自治和城市自治是分不开的。
自治，其字面意思为"自己管理自己"，或"自己治理自己"。从表面上看，自治与"他治"相对，有人就持此论。但其实不然，自治非与"他治"相对，而与"官治"相对。
地方自治是近代宪政的有机组成部分，"无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位"。与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种"源于人民，服务于人民的政治"的政治理想。
2、地方自治的内容
地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治："由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。"美国多数认为，它是"地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力"，或者"地方自治是通过州向地方政府发布特许状，允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排"。
有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。《中国大百科全书》中认为，地方自治是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”
综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。
但是，以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。我们因该注意的是，由于各国原有基础的差异，这-发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。
上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态。
二、地方自治的历史进程
《简明不列颠百科全书》中把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立则不是，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。
地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。
三、地方自治的分析
1、 比较“一国两制”与“联邦制”
很多人以为，“一国两制”所开列的条件，极其优厚，甚至“较联邦制有过之无不及”，对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实，联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题，要从根本上讲，“一国两制”所隐含的法理依据是，地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题，不在于授权的幅度大小，而在于“授权”本身。再以香港特别行政区为例，姑且不谈前面已经提到的行政任命程序，仅从立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的，也可以随时收回，并且完全“合法”。这就是真正的隐患所在。
联邦制则不然。其主要含义是“地方分权”，而非“中央”授权。“中央”政权与“地方”政权没有从属关系，而是分立、平行的，在各自的职权范围内，直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定，在此之下，“地方”权力，不妨理解为其本身“固有”的。联邦宪法，亦由“中央”和“地方”共同参与制定和批准，不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事，如有争端，包括释宪问题，诉诸司法独立的最高法院。
以上，从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起，随兴所至，“顺藤摸瓜”，所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机，我们因之探讨诸如联邦制，很容易推及其普遍意义，情牵“中央”与“地方”关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障，恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此，下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。
联邦制在中国，并非甚么新话题。近代继戊戌变法（1898）、辛亥革命（1911）、 新文化运动和五四（1915－1919）之后，就曾有过一场联省自治运动（1920─1926）。究其由来，应源自清末民初。孙中山的均权主义思想，内含同样的萌芽。南京临时政府的发起，明白宣称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。后来的“联省自治”，目的正在于建立联邦制。
中共党史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明确提出“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”可见当时受苏联影响，只把联邦作为民族问题的处理方式，而且走得很远。但是有此渊源，今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧，而可以抱着为我所用的态度。
今天联邦制遭遇的批评首先有：联邦制存在主权或权力的分享或分割，或有所谓“双重主权”问题；采用“联邦制”则需分权，即分割或放弃部分国家权力或主权，必然损害国家统一；联邦制违反“一个中国”的原则，为“两国论”和“台独”主张开路，为分裂主义活动谋求空间，等等，帽子满天飞。其实不然，根据主权在民的理念，或主权史传的看法，不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺，更不注定属于某单个政府所有，从来就没有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割给外人，有甚么大惊小怪的，难道是“宁赠外人，不与家奴”吗？实行联邦制的国家那么多，没有听说谁被看走了眼。
2、国家统一与多种地方制度
近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。
前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”并获得这种竞争所带来的种种好处。因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。
出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者， 联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”宪法中进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”
原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”74江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。
未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。
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