试论城市房屋拆迁补偿
内容摘要：城市房屋拆迁，是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，由建设单位对现存建设用地上的房屋进行拆除，对房屋所有者或使用者给予一定补偿或视情况进行迁移安置的活动。城市房屋拆迁，既关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益，又关系到城市规划的具体落实，是一个敏感而又普遍的社会问题。由于土地的地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，因而在拆迁过程中，必须给予被拆迁人合理补偿，对其进行妥善的安置。本文对城市房屋拆迁的现状进了初步研究，就其充分补偿问题进行了探讨。
关键词：房屋拆迁；补偿
我国始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造使城市房屋拆迁成为必然，大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的步伐，也保证了城市建设的顺利进行。但在拆迁问题中，同时暴露出一些深层次矛盾。近年来，我国房屋拆迁已演化成为最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。本应彰显政府关爱的“民心工程”，在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说予以强制执行的“扰民工程”，这种现象不容忽视。十多年来，我国国家和地方先后制定了许多关于拆迁补偿和安置的法规和规章，但并没有从根本上解决房屋拆迁中的补偿纠纷，不能完全保护被拆迁人的利益。本文旨在通过分析拆迁补偿的不合理因素，对城市房屋拆迁的补偿事宜提出建议。
一、城市房屋拆迁概述
（一）城市房屋拆迁的普遍性
我国始于20世纪90年代的大规模城市扩张和旧城改造使城市房屋拆迁成为必然，近年来，为适应国家经济建设快速发展的需要，各地加大了房屋拆迁管理工作的力度。根据相关资料显示，“九五” 期间，全国城镇累计拆除房屋约3.3亿平方米，比“八五”期间增长了近一倍。北京市“九五”期间拆除房屋总量415万平方米，拆迁户近14万户，被拆迁人数近50万人。上海市1991年8月至2000年共拆除居住房屋2830万平方米，拆迁65万户居民住房，拆除了6907家单位的房屋。明珠地铁二期工程，一个项目就拆迁居民7000多户，拆迁面积21万平方米，拆除单位190个，面积15万平方米，拆迁资金29个亿，占项目总投资的22％。
大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的步伐，也保证了城市建设的顺利进行。但在拆迁问题中，同时暴露出一些深层次矛盾。近年来，我国房屋拆迁已演化成为最易激发矛盾、引起冲突的领域之一。本应彰显政府关爱、较易赢得群众拥戴的“民心工程”，近年来在某些地方却变成了以赢利为目的、动辄不由分说予以强制执行的“扰民工程”，这种现象不容忽视。
（二）．城市房屋拆迁纠纷的复杂性
根据建设部的相关统计，2002年1—8月份共受理群众来信4820件次，其中涉及拆迁问题的占28%；群众上访1720批次，其中反映拆迁问题的占70%，在集体上访的123批次中拆迁问题占83.7%；国家信访局近年来接到的关于拆迁问题的信件也逐年递增，截至2003年8月底，当年该局收到拆迁投诉信件11641封，比2002年同期上升50%；上访人数5360人次，同比增长47%。 一件件因拆迁而起的风波更让人怵目惊心。震惊国务院的湖南省嘉禾“县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁”事件暴露了少数的地方政府严重滥用职权，纵容或者放任违法违规拆迁的恶劣做法；另外，暴力抗迁、自杀抗迁的事例亦频繁出现：2000年9月12日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的旧城改造拆迁安置，在天安门金水桥上自焚；2003年8月22日，南京市邓府巷39岁的翁彪因为不满当地拆迁办强行拆迁，在南京市玄武区邓府巷拆迁指挥部点燃汽油自焚身亡；2003年10月1日，北京市人叶国强因为不满房屋拆迁跳入天安门金水河。毋庸置疑，房屋拆迁纠纷已成为值得高度关注、亟待妥善解决的重大和复杂问题。
房屋和土地是城乡居民的生存之本，土地的地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，这类纠纷一旦无法妥善处理就易激化国家与民事行为个体之间的矛盾，公权力与私权利的交锋往往会产生两败俱伤的结局，进而影响到社会的稳定和发展的大局，问题更为复杂。
（三）．当前我国城市房屋拆迁补偿的立法及其弊端
1991年6月1日国务院发布了我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号，以下简称旧《条例》）。旧《条例》的对拆迁补偿的规定已不适应当前城市房屋拆迁工作的需要，主要是对被拆迁房屋所有人的补偿标准过低。旧《条例》规定，对房屋所有人实行作价补偿的，作价补偿的金额按照所拆除房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。而对房屋的使用人则实行现房安置。两相比教，房屋所有人得到的补偿可能远低于房屋使用人，导致房屋所有人对拆迁的积极性不高，甚至产生抵触情绪；同时，旧《条例》对拆迁单位的资金运用缺乏有效的监管，出现由于拆迁单位取得拆迁许可证后抽逃资金，导致安置房不能及时建设、补偿资金不能及时到位的情况。
针对这些弊端，2001年11月1日《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）开始实施。到目前为止，取得了明显成效，但仍存在拆迁评估随意性大的问题。拆迁评估是否准确，决定了拆迁补偿是否公平、公正，被拆迁人的合法权益能否得到有效保证。一些评估机构违法操作，按照委托人的要求或与拆迁人串通，做不实评估；甚至有些城市拆迁评估为独家经营，缺乏监督，评估实际难以达到市场价格的标准，损害了被拆迁人的合法权益，而被拆迁人对评估结果有异议时难以得到合理解决。
（四）.国外立法情况
国外立法无“拆迁”的说法，但是按照国外的立法及释义，其“有偿征收”（指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为），究其实质，应该就是我国所说“拆迁”。美国的有偿征收制度是这样设计的：
美国联邦宪法对政府实施强制征税来保护公民的财产。在《权利和自由法案》（即美国宪法前十条修正案）中，第五修正案规定：无论何人，“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用”。规定在保护公民私人财产的同时默示了联邦政府享有行使有偿征收的权利，条件是正当程序、公共使用和公平补偿。其中公平补偿常以“对公众和私有财产所有人同样公平”为标准，双方是否能够真正签订合理的征收补偿合同，关键在于被征收人是否得到了合理的补偿。具体包括：第一，合理的主体。即不仅财产的所有人有权得到补偿，财产的相关使用收益人如房屋的承租人也有权得到补偿。第二，合理的客体。即获得补偿的对象不仅包括房屋本身，还应当包括其附属物以及与该地产商誉相关的无形资产。 第三，合理的估价。即对被征收物补偿的价金应以“公平的市场价值”为依据。而目前对公平的市场价值最普遍的评估方式是各自单独聘请资产评估师作出评估报告（虽然资产评估师的报告并非绝对完美和科学）；如果双方各自独立的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在美国的司法实践中，法院通常会认定高出政府补偿价格的评估报告。
德国现行公益征收制度的基本原则主要规定于德国基本法（宪法）第14条中。依据基本法的思想，一个合宪的公益征收行为，必须予以公正的补偿。同时，为了确保公民的财产权在征收时获得补偿，规定对财产进行征收必须依据法律，而且立法必须同时规定征收补偿的“额度”和“种类”有效，这种“无补偿即无征收”的规定，促使财产权保护、征收和补偿在法律上融为一体。
二、城市房屋拆迁的补偿
（一）补偿的概念
在我国，城市拆迁补偿，是指在城市建设和开发过程中，由于拆除房屋而给予房屋所有权人的补偿，是典型的行政补偿。
（二）补偿的原则和标准
世界大多数国家对拆迁补偿的原则和标准是在土地征收制度中加以规定的。前文概括介绍了美国征收制度中的“合理补偿”原则，美国的合理补偿所要依据的公平市场价格，既包括财产的现有价值，也包括财产未来赢利的折扣价值。 英国则主要按征收土地之前的市场价格计算，如果被征土地因变为公共用地造成地价上涨，原则上不考虑上涨部分的补偿。
法国实行“公平补偿”原则，在占用被征收财产前，事先支付补偿，公平补偿被征收人的损失。
德国实行“公正补偿”，在征收时的补偿协议价格计算标准，以官方公布征收决定时的被征土地交易价格为准。
根据宪法，日本实行“正当补偿”，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则。可见这里所说的正当补偿实际上是一种比较全面的补偿。
由此看来，各国宪法确定的征用补偿程度虽不完全相同，但它们多少都受到传统宪法理论的影响，有的要求“充分”补偿，有的规定“公平”或“公正”补偿，有的要求“适当”或“合理”补偿。 “合理补偿”、“正当补偿”和“公平补偿”，一般说来，是指补偿价值与被征用财产价值大体相当。但“合理”、“正当”和“公平”都是空泛的表达方法，从现实情况来看，认定何为“适当”与“合理”的权力显然握于政府之手，被征用财产的人无权要求。“适当补偿”和“相当补偿”则是一种较低标准的补偿，即只要给予补偿即可。从“充分补偿”、“合理补偿”再到“适当补偿”，从本质上都是不完全补偿。
相比较而言，我国的《宪法》仅言明了“给予补偿”，《〈物权法〉草案建议稿》也只是规定了“公平补偿”，除此之外再无更高层次的补偿。如前所述，“公平”是空泛的说法，对国家“公平”和对个人“公平”的标准肯定不同，而且公平补偿的操作权掌握在政府手中，被拆迁人的利益无法得到正当的伸张。所以至少我国立法应规定补偿的标准为“充分补偿”，才可能保护被拆迁人权益。
当前许多国家补偿的标准是按照被拆除房屋的当期房地产市场价格为依据的。我国新《条例》第24条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。这在我国是一个进步，它打破了以往以房屋重置价作为补偿标准的旧模式，在综合考虑房屋位置、用途、建筑面积等诸多影响房价的因素之后按市场评估价来确定补偿价格，这相对来说是比较客观公正的，在一定程度上保障了被拆迁免受或少受欺诈。
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