法国等西欧市场经济中政府怎样管理国有企业
出处：论文网
时间：2007-01-15
内容提要:法国等西欧资本主义市场经济中普遍存在以私人所有为主的多种所有制形式，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制。国家所有制企业的数量和资产比重虽然不大，但在国民经济运行中发挥着重要作用。
关键词:法国 市场经济 政府管理 国有企业
法国等西欧资本主义市场经济中普遍存在以私人所有为主的多种所有制形式，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制。国家所有制企业的数量和资产比重虽然不大，但在国民经济运行中发挥着重要作用。西欧的国有企业大体分为两种类型：一种是国家独资经营的企业，一般称为公营企业或公共企业，相当于我们称谓的国营企业；另一种是国家参股或控股的混合股份公司，受到政府一定程度的控制和政策的影响。二次世界大战以后，西欧各国通过国家投资新建、购买私人企业和几次国有化政策建立国有企业，获得了较快经济增长；又通过与国有化相反的几次私有化政策进行结构调整，减轻政府的财政负担。尽管私人经济在西欧市场经济中具有主体地位，但在诸多经济领域，尤其在关系国家安全的战略性资源配置和福利与分配目标方面，国有经济仍然占有重要地位。法国等西欧各国及其历届政府对国有企业的管理方式各有特色和侧重，也有较为丰富的带有规律性的管理经验，具有一定的参考价值。?
一、
1.国有经济发挥政府主导作用和弥补市场缺陷的调节作用?
根据欧洲经济共同体的定义，国有企业是“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。?
以法国为例，法律规定国家独资经营的企业和参股与控股30～99％的混合公司都是国有企业。1990年有国家直接控制的大型公营企业58家，国家控股的大型混合股份公司50家；包括由这些企业派生的子公司在内的国有企业共2268家，在全国企业中其数量占24％，固定资产投资额占25%，职工占7.2%，工业产值占18%，利润占25%。?
西欧各国国有经济作为实施国家资本主义的手段，在市场经济中发挥着政府主导的重要作用和弥补市场缺陷的调节作用：?
(1)兴建基础设施，兴办公益事业。国家在基础部门和公益事业上投资，是为了明确的社会目标而实施总体的国民经济发展战略规划，为各类企业的发展创造有利条件，增强国民经济的整体竞争能力。
(2)为国家构筑基本的、较为合理的产业结构，减少地区间发展的不平衡。国有企业多投资于战略部门、高风险部门和投资大、周期长的部门。国家对经济落后地区投资建厂，以缩小地区差距。?
(3)平抑周期性的经济波动。当私人投资不足，影响国民经济增长时，通过国有企业投资，以弥补、引导和刺激市场投资。?
(4)扩大就业，在一定程度上维持社会稳定。?
在西欧市场经济中，政府对国有企业行为的二重目标——社会目标和利润目标区别得比较清楚。国家既要控制重要部门和实施战略发展规划，又要尽量减轻财政负担和减少行政干预，就得根据各国实际情况决定必须占有的行业部门、需要直接控制的企业数量和实施控制的具体方式，以掌握“适度”和符合市场需求关系的“临界点”，在“适度”和“临界点”范围内可以更好地发挥超市场的行政力量的调节作用，并对国民经济运行更好地运用经济杠杆进行宏观间接调控。?
垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉（如能源、交通运输、邮政、通讯、航空和金融等），并积极发展公益事业（如供水、供电、环卫和市政等社会服务性的部门），优先满足社会目标，较少体现利润目标。由于这类企业经济效益偏低，政府财政负担过重，西欧各国在尽量减少垄断性公营企业的数量。法国政府在1993年以来重新调整产业结构，对58家公营企业集团中的21家（如罗纳-普朗克化学公司、雷诺汽车公司等）实行私有化，转化成混合股份公司；但仍然保留电力、煤气、煤炭、航空、邮政及电讯等领域的公营企业。1997年对国有铁路运输实施了部分私有化和重组。?
竞争性领域中的国有企业主要是国家参股或控股的混合公司。这类企业自主经营，按照市场法则参加公平竞争，政府不干预企业管理，原则上对其亏损不予补贴。法国国有混合股份公司的行业分布仍然较宽，较多地在高新技术、制造业、石化、矿业等领域，在一定程度上体现了政府的产业政策导向，有的已发展成为跨国公司。?
2.国有企业产权集中分级所有，国有资产经营责任明确?
西欧国有企业产权的清晰程度来源于国家对国有资产明确的分级所有，并与该国的财政体制相一致。具体地说，国有资产的隶属关系与该国的预算体制直接挂钩。?
法国的财政体制分为中央、省、市镇三级结构。依照法国的预算法和财政法，其预算体系与公共行政机构相适应，按照中央公共行政机构、地方公共行政机构和社会保险机构三种类别，分为中央（或国家）预算、地方预算（包括省和市镇预算）和国家社会预算（单列，其收支由专门的社会保险机构负责管理）。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别帐户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红（上缴经济财政部的国库司）和国外收入等。凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。附属预算是专为政府经营的拥有财务自主权的非法人机构设立的法国特有的一种预算形式，中央一级公益服务性公营企业直属经济财政部的预算司。既要满足这些自给事业的财政需要，使其脱离政府部门和机关，实行经济独立核算，又不和一般预算完全断绝关系，以保证行政管理部门和立法机关能依靠一般预算来行使相当的控制。政府要求附属预算做到自行平衡，如有盈余便列入一般预算，如出现赤字则由一般预算给予补贴。?
德国分为联邦、州、地方（市、县和乡镇）三级财政体制，中央一级公营企业的财产隶属关系在财政部。英国是两级（中央和地方）财政预算体制，国有企业是两级所有。西欧各国把中央一级国有资产所有者的职能集中放在制定和实施国家财政预算的财政部门，而不是综合经济管理部门或行业主管部门，是为了使之与政府的经济管理职能分开。综合经济管理部门的主要职责是宏观调控和反垄断，不宜管理国有资产。 ?
与国有资产经营责任直接相关的是政府对国营企业领导的人事任命权。国营企业的领导人一般不允许由现职政府官员出任，而是来自企业界。在德国，国营企业领导人由各行业主管部长提名，征得财政部的同意，提交内阁会议讨论后任命。英国国营企业领导人的任免由行业主管大臣全权负责。法国国家控股90～100％的国有企业，其董事长和总经理由行业主管部长提名，经与经济财政部协商一致后，由内阁或总理以法令形式任命。对其中不称职者，政府有权予以撤换。但对子公司的领导人选不予干涉。国家控股50～90％的国有企业，政府仍可左右董事长的选举，实际上也是政府部门提名确定的。被委派的董事长和董事一经政府任命，便代表政府承担经营这部分国有资产的明确责任，政府各主管部门通过严格的监督系统评估其业绩，决定是否继续予以任命或是免职、甚至承担法律责任。董事会在作出重大决策时要同政府有关部门磋商。?
3.政府对国有企业分类管理和签定契约?
西欧各国分行业对国有企业按其垄断性和竞争性实行分类管理，并由法律予以规范。
法国把国有企业分成三类：一类是非法人的公用事业和从事工商活动、具有行政性质的公共事业机构，包括邮电局、国家印刷厂、存款银行以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构，它们大多是从中央和地方政府行政机构中分离出来的。一类是工商性质的公共事业机构和公营企业，具有法人地位，如法兰西银行、煤矿、森林、电力、化工等支柱行业的企业。实际中上述公益性和垄断性公营企业，都以公法作为法律基础。政府采取直接管理和间接管理相结合，对其财务上的控制十分严格。在投资方面，政府通过设在经济财政部的“经济与社会发展基金组织”确定每年的投资额度，控制企业的借债规模。政府有权决定企业的投资计划、投资方向和提供资金的方式，包括发放贷款、提供补助金等，并通过优惠利率引导企业投资。对于垄断性公营企业的投资，一是控制项目，即划分项目投资额的管理权限，如对国营铁路公司规定投资额在1000万法郎以上的项目均要由经济财政部审批；二是控制投资收益率，如果企业投资的预期收益率大大高于资本利率，政府往往予以鼓励；如果低于或接近资本利率，政府的审查就特别严格；三是控制资金来源，垄断性企业投资的资金来源通常由国家拨款、企业发行债券和企业自有资金组成，政府规定企业的自有资金与投资总额的比例为20-30%。另一类是在竞争性行业的国有混合股份公司，按股份法即私法经营，政府管理一般仅限于对企业主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。?
市场经济中以市场作为资源配置的基础，各国采用市场调节和计划调节这两种手段的方式和程度有所不同。法国使用两种手段相结合的双重调节机制，从1982年起对国有企业实行了法国特有的计划合同制，借以用间接管理取代直接行政管理，目的是通过政府对国有企业的指导与监督，确保国有企业的发展战略方针与国家总体目标协调一致。?
政府与垄断性国有企业签订3～5年的计划合同，内容有三个方面：（1）企业的发展目标必须落实政府的政策目标；（2）企业具体的发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划，以及在研究与开发、外贸平衡、维持就业、加强培训、支持中小企业等方面应承担的义务；（3）政府作为国家股东对企业应该承担的财政支持和提供的预算资金。对于公用事业和一些垄断性企业（如铁路运输、邮电通讯）的政策性亏损，政府要按计划合同规定的数额予以补贴，超亏部分由企业用自有资金弥补或向银行贷款，政府不承担还款的责任。其合同程序：一是准备阶段，由企业提出发展计划；二是谈判和签署阶段，由工业研究部、经济财政部、国家计划总署、其它行业主管部的代表同企业代表一起分析和预测企业经营的外部条件及其变化，如经济增长、通货膨胀、市场前景、货币汇率等，协商双方义务，把企业的发展目标和计划同国家的发展目标和计划衔接起来，双方代表正式签约；三是实施阶段，合同期内由国家计划总署每年对计划合同的实施情况进行分析，向有关主管部门提出总结报告。?
政府与竞争性国有企业签订2～5年的目标合同，只规定发展战略目标，很少列数字指标。企业在投资上有较大自主权，价格、工资均由企业自行决定。目标合同不具法律效力，政府对违约的企业只能采取撤销企业主要领导人职务的办法。?
4.政府对国有企业严厉的监督与稽核——三重监督系统?
与任命国有企业领导人相对称的是政府对企业采取严厉的监督和稽查措施。?
法国对国有企业有三重监督系统：一是经济财政部的监督，向企业派驻国家监督员，经部长授权行使部长的部分权力，检查企业的经营活动和财务管理；二是行业主管部（工业研究部、运输部、邮电部、国防部、国家计划总署）的监督，向企业派出国家稽查员或特派员，专门对企业的技术和投资进行过程监护和事后监督；三是国家审计法院的监督，专有帐目法庭的财务稽查员检查企业的会计帐目，审核财务收支是否符合国家规定和进行效益评估。近年将前两种监督简化为对口监督，即经济财政部主要向金融企业派监督员，各行业主管部接管了对该行业的企业进行经营和财务监督，但重要财务问题仍要向经济财政部报告。这些政府派员列席企业董事会，有发言权，无表决权。另外，议会通过其有关部门审查国有企业的预决算和年终总结，可以针对特定问题设立专门调查或监督委员会，检查某些企业的生产经营状况。?
德国对国有企业有三种监督方式：一是经济审计人的监督，详细检查每个国有企业的原始凭证、年度报告和年终决算，结果上报财政部。二是财政部直接委派审计人员对国有企业进行年度财务检查；三是联邦审计署专门稽查国有企业经营行为的合法性，并向国会提出稽核报告。英国政府由运输部、能源部和工业部派出常驻代表对国有企业的大部分活动进行经常性监督，审计部门派会计总监审计企业帐目，议会通过立法对国有企业进行监督与控制。可见政府对国有企业建立了严密的监督体系，董事长和总经理可以得到高工资的待遇，但是违法经营、滥用职权或贪污腐败就要受到撤职或司法惩处。
关键词:法国 市场经济 政府管理 国有企业
法国等西欧资本主义市场经济中普遍存在以私人所有为主的多种所有制形式，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制。国家所有制企业的数量和资产比重虽然不大，但在国民经济运行中发挥着重要作用。西欧的国有企业大体分为两种类型：一种是国家独资经营的企业，一般称为公营企业或公共企业，相当于我们称谓的国营企业；另一种是国家参股或控股的混合股份公司，受到政府一定程度的控制和政策的影响。二次世界大战以后，西欧各国通过国家投资新建、购买私人企业和几次国有化政策建立国有企业，获得了较快经济增长；又通过与国有化相反的几次私有化政策进行结构调整，减轻政府的财政负担。尽管私人经济在西欧市场经济中具有主体地位，但在诸多经济领域，尤其在关系国家安全的战略性资源配置和福利与分配目标方面，国有经济仍然占有重要地位。法国等西欧各国及其历届政府对国有企业的管理方式各有特色和侧重，也有较为丰富的带有规律性的管理经验，具有一定的参考价值。?
一、
1.国有经济发挥政府主导作用和弥补市场缺陷的调节作用?
根据欧洲经济共同体的定义，国有企业是“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业”。?
以法国为例，法律规定国家独资经营的企业和参股与控股30～99％的混合公司都是国有企业。1990年有国家直接控制的大型公营企业58家，国家控股的大型混合股份公司50家；包括由这些企业派生的子公司在内的国有企业共2268家，在全国企业中其数量占24％，固定资产投资额占25%，职工占7.2%，工业产值占18%，利润占25%。?
西欧各国国有经济作为实施国家资本主义的手段，在市场经济中发挥着政府主导的重要作用和弥补市场缺陷的调节作用：?
(1)兴建基础设施，兴办公益事业。国家在基础部门和公益事业上投资，是为了明确的社会目标而实施总体的国民经济发展战略规划，为各类企业的发展创造有利条件，增强国民经济的整体竞争能力。
(2)为国家构筑基本的、较为合理的产业结构，减少地区间发展的不平衡。国有企业多投资于战略部门、高风险部门和投资大、周期长的部门。国家对经济落后地区投资建厂，以缩小地区差距。?
(3)平抑周期性的经济波动。当私人投资不足，影响国民经济增长时，通过国有企业投资，以弥补、引导和刺激市场投资。?
(4)扩大就业，在一定程度上维持社会稳定。?
在西欧市场经济中，政府对国有企业行为的二重目标——社会目标和利润目标区别得比较清楚。国家既要控制重要部门和实施战略发展规划，又要尽量减轻财政负担和减少行政干预，就得根据各国实际情况决定必须占有的行业部门、需要直接控制的企业数量和实施控制的具体方式，以掌握“适度”和符合市场需求关系的“临界点”，在“适度”和“临界点”范围内可以更好地发挥超市场的行政力量的调节作用，并对国民经济运行更好地运用经济杠杆进行宏观间接调控。?
垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉（如能源、交通运输、邮政、通讯、航空和金融等），并积极发展公益事业（如供水、供电、环卫和市政等社会服务性的部门），优先满足社会目标，较少体现利润目标。由于这类企业经济效益偏低，政府财政负担过重，西欧各国在尽量减少垄断性公营企业的数量。法国政府在1993年以来重新调整产业结构，对58家公营企业集团中的21家（如罗纳-普朗克化学公司、雷诺汽车公司等）实行私有化，转化成混合股份公司；但仍然保留电力、煤气、煤炭、航空、邮政及电讯等领域的公营企业。1997年对国有铁路运输实施了部分私有化和重组。?
竞争性领域中的国有企业主要是国家参股或控股的混合公司。这类企业自主经营，按照市场法则参加公平竞争，政府不干预企业管理，原则上对其亏损不予补贴。法国国有混合股份公司的行业分布仍然较宽，较多地在高新技术、制造业、石化、矿业等领域，在一定程度上体现了政府的产业政策导向，有的已发展成为跨国公司。?
2.国有企业产权集中分级所有，国有资产经营责任明确?
西欧国有企业产权的清晰程度来源于国家对国有资产明确的分级所有，并与该国的财政体制相一致。具体地说，国有资产的隶属关系与该国的预算体制直接挂钩。?
法国的财政体制分为中央、省、市镇三级结构。依照法国的预算法和财政法，其预算体系与公共行政机构相适应，按照中央公共行政机构、地方公共行政机构和社会保险机构三种类别，分为中央（或国家）预算、地方预算（包括省和市镇预算）和国家社会预算（单列，其收支由专门的社会保险机构负责管理）。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别帐户构成。一般预算是中央预算的主体部分，其收入主要来自税收，其它为国有企业利润分红（上缴经济财政部的国库司）和国外收入等。凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报其财产隶属关系所在的经济财政部决策，重大问题还要由内阁会议决定。附属预算是专为政府经营的拥有财务自主权的非法人机构设立的法国特有的一种预算形式，中央一级公益服务性公营企业直属经济财政部的预算司。既要满足这些自给事业的财政需要，使其脱离政府部门和机关，实行经济独立核算，又不和一般预算完全断绝关系，以保证行政管理部门和立法机关能依靠一般预算来行使相当的控制。政府要求附属预算做到自行平衡，如有盈余便列入一般预算，如出现赤字则由一般预算给予补贴。?
德国分为联邦、州、地方（市、县和乡镇）三级财政体制，中央一级公营企业的财产隶属关系在财政部。英国是两级（中央和地方）财政预算体制，国有企业是两级所有。西欧各国把中央一级国有资产所有者的职能集中放在制定和实施国家财政预算的财政部门，而不是综合经济管理部门或行业主管部门，是为了使之与政府的经济管理职能分开。综合经济管理部门的主要职责是宏观调控和反垄断，不宜管理国有资产。 ?
与国有资产经营责任直接相关的是政府对国营企业领导的人事任命权。国营企业的领导人一般不允许由现职政府官员出任，而是来自企业界。在德国，国营企业领导人由各行业主管部长提名，征得财政部的同意，提交内阁会议讨论后任命。英国国营企业领导人的任免由行业主管大臣全权负责。法国国家控股90～100％的国有企业，其董事长和总经理由行业主管部长提名，经与经济财政部协商一致后，由内阁或总理以法令形式任命。对其中不称职者，政府有权予以撤换。但对子公司的领导人选不予干涉。国家控股50～90％的国有企业，政府仍可左右董事长的选举，实际上也是政府部门提名确定的。被委派的董事长和董事一经政府任命，便代表政府承担经营这部分国有资产的明确责任，政府各主管部门通过严格的监督系统评估其业绩，决定是否继续予以任命或是免职、甚至承担法律责任。董事会在作出重大决策时要同政府有关部门磋商。?
3.政府对国有企业分类管理和签定契约?
西欧各国分行业对国有企业按其垄断性和竞争性实行分类管理，并由法律予以规范。
法国把国有企业分成三类：一类是非法人的公用事业和从事工商活动、具有行政性质的公共事业机构，包括邮电局、国家印刷厂、存款银行以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构，它们大多是从中央和地方政府行政机构中分离出来的。一类是工商性质的公共事业机构和公营企业，具有法人地位，如法兰西银行、煤矿、森林、电力、化工等支柱行业的企业。实际中上述公益性和垄断性公营企业，都以公法作为法律基础。政府采取直接管理和间接管理相结合，对其财务上的控制十分严格。在投资方面，政府通过设在经济财政部的“经济与社会发展基金组织”确定每年的投资额度，控制企业的借债规模。政府有权决定企业的投资计划、投资方向和提供资金的方式，包括发放贷款、提供补助金等，并通过优惠利率引导企业投资。对于垄断性公营企业的投资，一是控制项目，即划分项目投资额的管理权限，如对国营铁路公司规定投资额在1000万法郎以上的项目均要由经济财政部审批；二是控制投资收益率，如果企业投资的预期收益率大大高于资本利率，政府往往予以鼓励；如果低于或接近资本利率，政府的审查就特别严格；三是控制资金来源，垄断性企业投资的资金来源通常由国家拨款、企业发行债券和企业自有资金组成，政府规定企业的自有资金与投资总额的比例为20-30%。另一类是在竞争性行业的国有混合股份公司，按股份法即私法经营，政府管理一般仅限于对企业主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。?
市场经济中以市场作为资源配置的基础，各国采用市场调节和计划调节这两种手段的方式和程度有所不同。法国使用两种手段相结合的双重调节机制，从1982年起对国有企业实行了法国特有的计划合同制，借以用间接管理取代直接行政管理，目的是通过政府对国有企业的指导与监督，确保国有企业的发展战略方针与国家总体目标协调一致。?
政府与垄断性国有企业签订3～5年的计划合同，内容有三个方面：（1）企业的发展目标必须落实政府的政策目标；（2）企业具体的发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划，以及在研究与开发、外贸平衡、维持就业、加强培训、支持中小企业等方面应承担的义务；（3）政府作为国家股东对企业应该承担的财政支持和提供的预算资金。对于公用事业和一些垄断性企业（如铁路运输、邮电通讯）的政策性亏损，政府要按计划合同规定的数额予以补贴，超亏部分由企业用自有资金弥补或向银行贷款，政府不承担还款的责任。其合同程序：一是准备阶段，由企业提出发展计划；二是谈判和签署阶段，由工业研究部、经济财政部、国家计划总署、其它行业主管部的代表同企业代表一起分析和预测企业经营的外部条件及其变化，如经济增长、通货膨胀、市场前景、货币汇率等，协商双方义务，把企业的发展目标和计划同国家的发展目标和计划衔接起来，双方代表正式签约；三是实施阶段，合同期内由国家计划总署每年对计划合同的实施情况进行分析，向有关主管部门提出总结报告。?
政府与竞争性国有企业签订2～5年的目标合同，只规定发展战略目标，很少列数字指标。企业在投资上有较大自主权，价格、工资均由企业自行决定。目标合同不具法律效力，政府对违约的企业只能采取撤销企业主要领导人职务的办法。?
4.政府对国有企业严厉的监督与稽核——三重监督系统?
与任命国有企业领导人相对称的是政府对企业采取严厉的监督和稽查措施。?
法国对国有企业有三重监督系统：一是经济财政部的监督，向企业派驻国家监督员，经部长授权行使部长的部分权力，检查企业的经营活动和财务管理；二是行业主管部（工业研究部、运输部、邮电部、国防部、国家计划总署）的监督，向企业派出国家稽查员或特派员，专门对企业的技术和投资进行过程监护和事后监督；三是国家审计法院的监督，专有帐目法庭的财务稽查员检查企业的会计帐目，审核财务收支是否符合国家规定和进行效益评估。近年将前两种监督简化为对口监督，即经济财政部主要向金融企业派监督员，各行业主管部接管了对该行业的企业进行经营和财务监督，但重要财务问题仍要向经济财政部报告。这些政府派员列席企业董事会，有发言权，无表决权。另外，议会通过其有关部门审查国有企业的预决算和年终总结，可以针对特定问题设立专门调查或监督委员会，检查某些企业的生产经营状况。?
德国对国有企业有三种监督方式：一是经济审计人的监督，详细检查每个国有企业的原始凭证、年度报告和年终决算，结果上报财政部。二是财政部直接委派审计人员对国有企业进行年度财务检查；三是联邦审计署专门稽查国有企业经营行为的合法性，并向国会提出稽核报告。英国政府由运输部、能源部和工业部派出常驻代表对国有企业的大部分活动进行经常性监督，审计部门派会计总监审计企业帐目，议会通过立法对国有企业进行监督与控制。可见政府对国有企业建立了严密的监督体系，董事长和总经理可以得到高工资的待遇，但是违法经营、滥用职权或贪污腐败就要受到撤职或司法惩处。
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