完善我国水权制度的若干构想
（4）加强供水管道、设施的维护和管理，杜绝供水管道、网络的跑、冒、滴、漏等现象，减少水资源浪费。
3.完善城市用水制度
我国城市用水存在供水统一、水价不合理等缺陷，应当从以下几方面进行完善。
（1）改善供水体制，实行分业供水制度
目前，我国城市用水不分行业、不管水质要求而统一使用自来水，这种供水体制极不利于节约用水，今后应当按照不同行业对不同水质要求分别供水，如对向居民生活和餐饮娱乐、医疗卫生等行业供应高品质的清洁水，对消防、道路清洁、城市绿化等方面则供应品质较低的再生水或循环用水。
（2）对居民用水实行供水限额和分段计费制度
根据各住户用水的实际情况，确定家庭基本用水限额，实行限额预期。限额内用水适用正常水价，超限额用水适用高水价，对限额内用水节约部分适用低于正常水价；同时对节约的部分予以回购，或以正常价格转入该用户下一计费期间限额，或经批准后允许其在市场上出售。
（3）加强供水管网的维修和管理制度，实行有效推广节水器具制度
供水企业应当及时检修供水设施，维护供水网络，并根据实际要求用户安装节水设备，最大限度地实现水资源的节约和有效利用。
四、建立适应市场需要的水务企业制度，保证水资源的有效供给
（一）当前我国水务企业存在的主要问题
城市供水是一种经济活动。一项企业，应该遵循经济规律，对水的供给应该实行企业化经营和市场化运作。然而，在我国的供、排水行业长期以来被视为公益事业，建设靠政府拨款，运营管理费用靠财政补贴，供水企业的主要业务是由地方政府的企业独家垄断经营，政府扮演着宏观监控、投资和运营三位一体的角色。其结果造成政企不分、职责不明，垄断经营、缺乏竞争，成本高，投资回报率低，自我积累能力差，行业整体效益不佳的局面。考察我国目前水务企业，主要存在以下问题。
1.水务企业的国家垄断经营，政企不分
由于作为自身垄断企业之一的供水公司，其经营活动关涉百姓生活和工业生产，具有很强的社会公共性，甚至与社会稳定相连。因此，在这些政治和经济双重目标之下，企业几乎没有自主经营的权利，不得不听命于政府主管部门的指示，结果导致自然垄断企业几乎没有外部的竞争压力。同时缺乏市场刺激和对利润最大化的追求，从而丧失改革经营体制的迫切需求。有资料显示，1998年我国自来水价格比1978年上涨11倍，按道理说企业的经济效益应当很高，然而供水公司却是吃财政补贴的大户，这种状况的存在，造成两方面的后果：一是产品的价格并不是成本约束企业经营状况的反映，自然垄断企业的资产效率没有得到真正的实现。二是财政补贴造成国家利益的损失，更重要的是消费者受到了自然垄断企业的双重盘剥，即作为纳税人，他承担了对企业的亏损补贴；作为消费者，他又支付了与实际得到的产品与服务价值不相称的高价格。
2.水务企业内部管理制度落后，供水设施维护不力
目前，我国水务企业的政府管理体制以及企业的内部经营机制远不能适应社会主义市场经济发展的要求；尽管我国的供水体制已有一些改革，但从根本上讲，水务企业还没有完全摆脱高度集中的计划经济体制的影响。一方面表现在所有制形式单一，未能形成多元的投资主体；另一方面表现在产品和服务价格改革滞后，未能充分体现市场供求关系的变化，企业内部缺乏激励机制和竞争动力，经济效益不能充分发挥。其直接结果是供水设施建设和维护不力。据统计，到2010年，扩建和新建自来水厂及管网维护和改造的费用将可达2500亿元人民币。由于资金短缺，我国很多城市管网状况存在着很大的问题，甚至“管网之患”。东北的一些城市甚至还在使用日伪留下的管网。供水设施的更新和维护不力带来的危害在全国范围内普遍存在，自来水供应的跑、冒、滴、漏现象非常严重。有资料显示，我国地下管网漏水是地上供水设施损失和人为浪费的10倍以上。高失水率浪费了大量水资源，带来了很大的经济损失，更加剧了城市的缺水问题。
（二）水务企业经营制度的完善
水务企业所承担的任务是关系国计民生的基础性公用企业，是市场主体的一部分。因此，水务企业应当适应市场化的要求，同其他企业一样建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度，参与市场竞争，在竞争中求生存。为此，必须从以下几方面完善水务企业经营制度。
1.改变对水务企业的直接控制，实行政企分开
改变对水务企业的直接控制，就是要求政府放弃对企业的直接控制，不以投资者的身份参与企业经营管理和利益分配等活动，而仅仅从企业的监控者的角色，把企业完全推向市场，使企业真正成为市场主体，自主经营、自负盈亏。
过去，我们对水务企业实行的是政府投资建设，政府参与运营，政府给予补贴的政企不分的体制，结果造成企业既无外在的竞争压力，也无内在激励动力，这种体制只能窒息企业应有的生机和活力，致使企业成本居高不下，投资回报率低，靠财政补贴度日，甚至企业濒临破产的边沿，使这必然导致水资源浪费和严重污染。
要实行水务企业的政企分开。至关重要的是实现两个转变：一是要割断政府与水务企业的经济联系，政府不再对水务企业进行直接投资和给予财政补贴；二是政府不再直接控制水务企业的产权，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏，自我发展的经济主体，参与市场竞争。政府作为宏观调控者，干预水务企业的不正当行为，维护正常的竞争秩序。
2. 开放水务企业投资市场，实行投资主体多元化
受计划经济影响，我国水务企业长期由政府投资，不允许其他主体参与投资，这就形成了水务企业独占市场的局面，其结果必然是水资源资产开发利用效率低下，造成水资源浪费。随着市场经济的发展，必须打破由政府单一投资兴办水务企业的局面，放开水务投资市场，让更多的社会资金投向水务行业，鼓励和扶持他们水务市场竞争，从而实现水务市场主题多元化。只有这样才能培养市场竞争机制，促使企业改进技术，更新设备，加强管理，降低成本，提高水资源的开发效率，促进水资源的有效利用。
3.完善水务企业内部的经营管理体制，实行公司制治理机构
水务企业在政企分开、明晰产权、开放水市场的前提下，必须适应水务市场的需求。对此，必须采取以下措施：一是对水务企业进行公司制改造，实现水务企业投资多元化，从而增强企业的资金实力；二是根据公司治理结构理顺内部管理关系；三是变粗放型经营模式为集约型经营模式，引进高新技术用于水务产业，提高劳动生产率，提高经济效益；四是加强供水设施的维修和设备更新，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象，提高水资源资产的利用效率；五是积极拓展水务行业新领域，诸如开发生产节水器具、供水设施等，实现从取水、供水、排水、治污、回用一条龙的链条式服务，走集团化道路，提高企业的整体经济效益。
五、完善水污染监督控制制度，减少污染对水资源的破坏
（一）我国水污染监控制度存在主要问题
水污染是中国面临的主要的水环境问题之一。水污染加重了水资源的短缺，导致了水资源供需矛盾进一步加剧，造成了巨大的经济损失。我国水污染控制制度的不完善是导致水资源短缺的重要原因。虽然我国已制定了许多防治水污染的法律法规，但还存在以下缺陷。
1.污染处理欠缺实施监督制度
中国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能有效防治水污染。尽管我国《水污染防治法》规定城市污水应集中处理，但是具体的实施操作制度却不配套，缺乏污水处理的实施监督机制，致使工业废水处理率很低，许多处理设施没有正常运行或者基本不运行，许多城市甚至还没有污水处理厂，达标排放流于形式,大部分城市污水还是未经有效处理而直接排放。
2.排放收费制度规定不合理，水污染防治工作难以有效实施
排污收费制度是我国一项重要的环保制度，体现的是“污染者付费”的原则。我国排污收费制度早在1979年《环境保护法（试行）中就有规定，在以后的法律法规中对这一制度又进行了一些完善，但排污收费制度在实施中仍然存在着如下问题。
（1）排污费的征收方式不合理。1982年《征收排污费暂行办法》规定，排污单位排放的废水、废气、废渣中，同一排污中含有两种以上有害物质时，应当按收费最多的一种计算。这种单因素的收费方式使企业承担其污染行为的部分责任，起不到促进企业治理污染的刺激作用，反而给企业一种规避高收费的方法。同时，只对一种污染收费，难以从总量上控制污染物的排放，不利于对水污染的整体防治。
（2）排污费征收标准过低。我国现行排污费的收取标准是每吨水最高不超过0.05元，远远低于水污染恢复治理所需费用和水资源补偿费用。这种规定仅以企业缴纳微薄的排污费和超标排污费，来补偿其造成的环境破坏和污染的全部费用，严重违背了污水处理的市场价值规律，使得污染者不重视污水的治理恢复，难以体现国家用经济手段保护水资源的政策导向。
（3）排污费的征收对象的范围过窄。我国现行的《水污染防治法》和《征收排污费暂行办法》只对工业“三污”排放和直接向环境排放污染物的单位和个体工商户收费。大量的非企业排污以及城市生活污水等仍未征收或低价征收排污费。这不利于遏制愈演愈烈的非企业单位以及城市居民的污水排污行为。
3.对地下水的滥采和水污染防治缺乏有效的制度规范
由于长期以来我国更多的是侧重于经济发展，而在很大程度上忽视了对环境和自然资源的保护，致使地下水资源遭到了相当程度的破坏。一是地下水污染严重。据环保部门统计，目前我国已有50%的浅层地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不适宜饮用。二是过量开采地下水出现地面沉降等严重的地质问题。我国现行保护地下水资源的法律制度还存在以下问题：
（1）缺乏对非法开采地下水资源的行为尤其是对超量开采地下水行为法律责任的规定。尽管我国《水法》规定了因违反规划造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应承担治理责任，《水污染防治法》对污染地下水行为也作出了禁止性规定，《水污染防治法实施细则》对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品、农药等危险行为规定了处以10万元以下罚款，由于缺乏行之有效的执行与监督机制，实际上很难追究违法者的法律责任，仍然不能制止污染者在经济利益的驱使下破坏地下水资源行为。依笔者之见，我国应当采取更为严格的法律责任措施，才能对地下水的非法开采和污染行为进行有效的预防和规划。
（2）缺乏对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国用水总量中占了极大的比重。在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用、污水灌溉、不适当的开垦及林木滥伐等行为又对地下水资源造成了不同程度的污染和破坏。综观我国现有的相关法律制度，极少发现有关针对农村地下水保护的法律法规。这种状况的存在必将影响到地下水资源保护工作在农村的广泛开展，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。
（3）缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定成果，但相关立法明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的并不具体的规定。如《水污染防治法》规定：“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，而在《水法》中只笼统地规定了“采取措施”防治超采纠纷。这种原则性的规定显然难以满足推行地下水人工回灌的要求，从而达不到有效恢复和保护地下水资源的目的。
4.非点源污染控制制度不完善
水污染按污染源进行划分，可以分为点源污染和非点源污染（也称为面源污染）。点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放；非点源污染的来源比较广泛，其中主要是农田的面源污染，这一种是最为重要和分布最广泛的污染。
对于点源污染，我国已在《环境保护法》和《水污染防治法》中通过“三同时”、限期治理以及排污收费等制度的设置对工业企业的非法污染的行为进行了有效的控制，使得点污染越来越少，但随着点源污染控制能力的提高，面源污染却逐渐显现出来。在美国，即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。从我国现行的对污染物排放的总量控制，只对点源污染的控制有效，而对面源污染的控制却没有任何意义。况且，我国现行法律对非点源污染的控制也及其少见。尽管我国《环境保护法》有“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”的规定，《水法》有关“有关各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级人民政府应当加强对水污染防治监督管理”的规定，但是这些过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。农业非点源污染又主要来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。在目前我国的不少省份，农业非点源污染是一个主要水污染源。虽然开始推广节水灌溉设施，但是就广大农村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，与此同时，巨大的粮食需求和地面积水的急剧减少，又使得化肥农药的大面积使用，成了提高土地产的重要途径。虽然有关的法律法规明确规定了农药的使用必须符合农药安全使用的原则和标准，但是由于缺乏相配套的管理监督措施，这些规定也得不到有效的执行。
（二）水污染监督控制制度的完善
随着城市化进程的加快，我国水污染呈现急剧上升趋势，必须从多方面采取措施，完善水污染监督控制制度，减少水污染和水资源破坏。笔者认为，这些措施至少应当包括以下几个方面：
1.实行污水处理监督责任制
现在的关键是要贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》关于污水集中处理的有关规定，根据城市供水量及排污量的大小，兴建污水处理厂，新城镇必须优先规划建设污水设施，实现城市污水集中收治；环境保护行政主管部门加强环境监测，及时了解城市周边河湖的水质状况及变化情况，为污水治理提供科学依据；将当地的污水集中处理设施建设情况、污水处理率和水质状况作为对地方行政领导的考核重要内容，强化其领导责任，层层抓好落实工作，以彻底消除环境与资源保护中的地方保护主义；实行全国统一的环境资源保护督导组和巡视员监督制度，加大环境资源保护监督，并对污染破坏严重的违法犯罪行为和政府的不当保护行为开展调查，严肃处理，以保障法律法规的准确及时施行；在地方召开人代会期间，《政府工作报告》应当包括水污染的治理内容以供人大代表争议；在人大闭会期间，当地环境行政主管部门和水行政主管部应当定期地向同级人民大会常务委员会汇报有关水污状况和污染治理情况，以供人大监督。
2.完善排污收费制度
为了更好地体现“污染者付费”的原则，使外部成本内部化，应当加强排污收费工作。首先要强化现有收费制度，对企业除按照资源水价、生产水价和环境水价收取水资源使用费外，对其排放的废水、废气、废渣应当按照规定的范围、排污的数量征收排污费，并促使其积极采取有效措施，实现水资源的综合利用；二是扩大排污费征收的范围，不仅对排污企业征收排污费，对其他排污主体包括企事业单位、个体工商户、城镇居民家庭也应当征收排污费，真正落实“污染者付费”的原则；三是提高现有排污费的标准，以切实体现排污费的惩罚性和补偿性，彰显国家用经济手段惩罚污染和破坏水资源的行为，使外部不经济性真正的、彻底的内在化，促使排污者自觉减少污染物排放，保护水资源。
3.建立地下水保护制度
目前，我国地下水保护制度还存在诸多空白，应当从以下几方面进行完善。
一是尽快建立地下水保护制度。这一方面必须规范开采地下水的行为，对地下水的开采实行严格许可、定量开采制度，杜绝未经许可私自采水、超量采水以及破坏性采水等严重危害地下水资源的行为发生；另一方面必须严厉制止使用低效用、高污染的化肥和农药以及不适当开垦、滥伐林木等污染和破坏地下水资源的行为。
二是强化对地下水资源的污染、破坏行为的法律责任。一方面对滥采、超采地下水的行为，不仅规定要承担治理责任，还应当规定更为严厉的行政责任，对情节特别严重的行为，还应追究刑事责任，如增设非法取水罪、确立水资源犯罪无过错责任和举证责任倒置原则等；另一方面对污染和破坏地下水资源的行为，给他人造成的损失应当承担赔偿责任。
三是完善有关地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通过向地下水开采者征收回灌费，给采水者完成规定的采水量后，由水行政主管部门组织水资源集中回灌。这样才能避免开采者不回灌或用污水回灌等现象发生。
4.加快非点源污染控制立法
我国非点源污染重要是来自农村使用化肥，农药、除草剂、生长素、洗涤剂等导致的污染。我国非点源控制理发比较落后，必须从以下几方面进行完善：一是加快制定剧毒、高残留物农业生产资料生产工艺和设备的淘汰制度，从源头上控制非点源污染物质投放市场；二是禁止生产、销售、运输、使用已被淘汰的剧毒、高残留物农业生产资料；三是对开发生产高效低毒低残留物的农业生产资料产品实行鼓励政策；四是禁止淹没或灌溉方式，违者处以重罚，以减少污染的面积；五是规定奖励和奖励节水灌溉农机具的研制、生产和使用。
六、建议《刑法》增设非法取水罪，加强水资源的保护力度
（一）现行保护水资源刑事立法的缺陷
我国现行立法对水资源法保护的规定见之于刑法分则第六章和水法相关条款，同时还包括环境保护法及其他相关法律法规中的一些原则性规定。这些规定对打击刑事犯罪、保护水资源发挥着重要作用。但这些规定也存在一些缺陷，不利于水资源的切实有效的保护。
1.《刑法》实行过错责任的归罪原则，不利于打击资源刑事犯罪
我国《刑法》针对水资源犯罪的认定采取的是过错责任原则，即以故意或过失作为犯罪构成的主观要件。如重大环境污染事故罪仅以过失构成此罪。然而，一方面实践中许多水资源污染和破坏行为虽然不存在故意或过失，而其结果仍然给国家、社会或公民个人带来严重的危害后果；不对这种行为加以制裁，不足以对公民的生命健康安全和国家、集体或个人的财产予以切实保护，不足以对所侵害水资源社会关系安全加以保护，不足以保护该行为所破坏的水环境和水资源。另一方面，即使采用过错责任原则，也由于水资源破坏的隐蔽性和水资源危害的潜伏性和积累性，从而导致是资源违法行为实施后往往取证困难而使司法机关无法及时对犯罪嫌疑人抓获归案，或者虽然抓获归案却因证据不足而不起诉，撤销案件，甚至作出无罪判决。这就无形中纵容了水资源犯罪，使本该受刑事制裁的犯罪分子逃之夭夭，极不利于打击水资源刑事犯罪。
2.《刑法》未将水资源的合理开发利用纳入保护范畴，对非法取水问题没有相关规定
我国《刑法》第338条重大污染事故罪规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处以罚金。”这是对水污染犯罪的规定，对水污染违法犯罪行为起着打击和预防作用。然而，我们对严重危害水资源的行为包括两方面：一是对水资源污染；二是对水资源的破坏。《刑法》仅对前一方面作出规定，对后一方面则漠然置之，未免放纵了大量的水资源犯罪行为。依照我国《水法》规定，水资源属于国家所有；同时，除特殊情形外，其他单位和个人直接从江河取水必须征得水行政主管部门许可；单位和个人必须按照许可的时间，地点、程序、方式及数量取水。事实上，许多单位和个人并不是完全按照取水许可的内容进行取水，经常恶意超取、滥取或违背取水顺序甚至未经任何申请而进行取水，不仅造成国有资产大量流失，扰乱了正常的取水、用水秩序，给其他单位和个人带来很大的经济损失，更是对水资源的极大破坏。这种行为已经不是简单的违法许可的行政违法行为，而是有一定社会危害性的严重违法行为，不对其采取相应的刑事制裁，不足以纠正非法取水行为以保障取水许可制度的有效实施。
3.《刑法》只规定了惩罚水资源犯罪的结果犯，对水资源的保护力度不够
《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中规定了“破坏环境资源保护罪。”在涉及环境犯罪的各种罪名中，除了极少数罪名外，绝大多数以结果犯作为惩罚对象，而没有以危险犯作为惩罚对象。这对于旨在保护水、大气等自然资源的重大环境污染事故罪也不例外。也就是说，危害水资源的行为只有在“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”时，才构成犯罪；换言之，水资源犯罪为结果犯。然而，同普通犯罪相比，水资源等环境犯罪行为有其自身的特殊性，表现在：普通犯罪行为遵循的是行为直接作用于他人的人身或财产；水资源等环境犯罪行为则是行为作用于环境，然后以环境为中介产生对他人的人身或财产造成损害。这就是说，如果仅仅以对他人的人身或财产的损害后果为构成要件，则众多的破坏水资源因为只对环境造成破坏，而并不一定产生危害人身财产的严重后果，对这类行为就不能实施刑事制裁。这显然与刑法打击水环境犯罪，保护水资源的初衷是背道而驰的。如果放任不管，势必引发对水资源严重的危害后果。因此，对水资源犯罪的犯罪构成客观要件的规定过严，就意味着行为人受到刑事追究可能性很小，只要不发生重大的危害后果，就不会产生刑事责任，从而降低了刑罚实现的可能性，对预防重大水资源污染事故的发生十分不利。
（二）完善水资源刑法保护的若干建议
针对现行《刑法》的上述缺陷，笔者提出以下建议。
1.在水资源犯罪案件中确立无过错责任原则，增设有关举证责任倒置条款
无过错责任，是随着近代民法理论与实践的发展而逐步确立的一项新的归责原则，其基本含义是：无论行为人在主观上是出于故意还是过失，只要行为人造成了危害后果，行为人就应当承担法律责任。它首先在民事案件中被采用。目前，已有不少国家采用该原则来追究水资源犯罪行为人的刑事责任。美国《废料法》规定，只要行为人导致任何废料倾倒入江河、港口，不论其主观上有无过错，均构成犯罪；日本《空气污染控制法》、《水污染控制法》规定，只要排污物对公民生活或身体造成了损害，无需查明排污者主观心理即可追究其刑事责任；法国《农业法》有关水污染犯罪规定中，以实质犯罪或客观的实体侵害行为为事实基础，在法律上建立了客观归罪即无过错构成犯罪的立法体例。
我国水资源犯罪的认定也应借鉴他国立法经验，确立无过错责任原则，理由如下：
（1）确立无过错责任原则，有利于加大水资源犯罪惩罚力度，维护社会利益，符合环境资源刑事立法目的。
（2）无过错责任不考虑主观意识，因而对行为人提出了更高要求。可以促使行为人在开发利用水资源过程中规范自己的行为，以产生预防水资源犯罪的功效。
（3）确立无过错原则，有助于减轻司法机关认定、审理水资源犯罪案件的压力，提高司法经济效能。
总之，在水资源问题日益尖锐的今天，只有确立无过错原则，才能逐渐减少，进而避免那种因主观过错不明确而逃脱刑事制裁只承担民事责任的适当补偿了事的不公平现象。在确立无过错责任原则的同时，增设举证责任倒置条款则是必然的要求。当今社会，企业的生产规模、生产过程日趋专业化、系统化、复杂化，显然控诉方发现事实真相的难度也随之增大。如果被告方承担罪轻或无罪的证明责任，那么事实真相往往更容易被发现。因为被告方一般而言对企业的生产、运作具有相当的专业知识，并且通常亲历了危害水资源行为发生、发展的全过程，应该更清楚自己是否有过错，能够更好地承担证明责任。因此，针对水资源犯罪增设举证责任倒置条款，同样具有积极的现实意义。
2.增设非法取水罪
针对我国《刑法》设有对非法取水等行为规定相应的刑事责任，笔者建议应当增加非法取水罪。非法取水罪是指行为人实施了未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水造成或可能造成严重后果的行为。其犯罪构成包括：①犯罪主体是一般主体。包括一切单位和个人。②犯罪客体是复杂客体。包括国家对水资源的管理制度，正常的用水秩序和水资源的国家所有权。③犯罪客观方面是行为人实际未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水行为且造成严重后果的行为。一方面行为实施了未经许可滥取水资源的行为或虽经许可但是未按照许可规定的时间、地点、方式，数量等进行取水的行为；另一方面必造成或可能造成严重的后果。如国有水资产大量大流失（以应缴纳水资源费达到一定数额为严重后果的界限）、地面塌陷或沉降、造成生态破坏、地下涵水层被挖穿地下水流失等。如果后果轻微则不构成犯罪；所以在认定犯罪时，一定要掌握度，即后果严重否则社会犯打击面过宽、滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。行为人的行为与造成或可能造成的严重后果之间存在因果关系。④犯罪主观方面是故意。包括直接故意和间接故意。
非法取水罪的设立使有效制裁非法取水行为有法可依，有利于打击非法取水的一切犯罪活动，有利于维护正常的取水秩序和取水许可制度，保护国有资产和水资源不受非法侵害。非法取水罪和《刑法》第388条重大环境污染事故罪等规定一道，共同打击水资源的污染和破坏行为，完善了水资源刑事犯罪方法，实现对水资源的全面保护。
3.追究水资源犯罪危险狂的刑事责任
水资源危险狂是指无论危害水资源的行为是否已经造成了严重的危害后果，只要客观上使水资源处于危险状态，就应当认定已构成犯罪既遂。这种危险是客观存在的，使水资源处于一种实际的危险状态，而非主观臆想或推测；并且，危险的程度较为严重，有可能引发范围广、程度深、难以恢复的危害后果，甚至可能危及人们自身的安全或导致公私财务的重大损失。如果已经造成了实际的损害后果，则应当按照结果加重犯处理。
水作为人们生产和生活的重要的资源，在人类社会的生存发展中发挥着不可替代的作用。在目前水资源日益紧张的形势下，必将影响到国家和社会的发展甚至人类的生存。鉴于此，追究水资源犯罪危险犯的刑事责任，其意义在于：一是有利于防患于未然，及时、有效地保护水资源；二是有利于充分发挥刑法的预测、指引作用，帮助行为人预测自己的行为可能产生的法律后果，使行为人更加谨慎地对待水资源；三是增加水资源犯罪危险犯既可以弥补对行为人的打击不力，又可以预防对结果犯的打击滞后，是一种比较积极、合理的措施。
当然，这里存在一个问题，即只有那些对水资源足以造成严重后果的危险状态的行为，才能认定为犯罪，否则社会犯打击面过宽，滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。
七、完善公益诉讼制度，保障各项水权的实现
（一）建立公益诉讼制度对保障水权的必要性
1、公益诉讼概述
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’指对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。”①（①周楠、吴文翰、谢判宇：《罗马法》群众出版社,1983年版,第350页） 周楠先生在《罗马法原理》一书中对私益诉讼和公益诉讼进行了论述，指出了两者的差异：“前者乃保护个人权益的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”② （②周楠：《罗马法原理》,商务印书馆,1996年版,第88页）可见，公益诉讼制度自古法律有之，历经变迁，延续至今，其应用范围更为广泛、制度本身更为完善。在当代，英美法上的公益诉讼包括三类：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。日本法则有所谓民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为诉讼，属行政案件的一种。③ （③梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第278～279页）我国学者认为,公益诉讼是任何组织和个人均可以依据法律规定,对违反法律、侵犯国家利益及社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由于法院追究违法者相关法律责任的活动。④（④韩志红、院大强：《新型诉讼—经济利益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年版,第27页）
2、公益诉讼制度对保障水权的意义
从广义上说，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，在现代社会，组织既包括公法人，也包括私法人及其他非法人组织。因此，公益诉讼可分为由公法人提起的公益诉讼和由私法人、其他非法人组织和个人提起的公益诉讼。当前，我国法治建设进程中的一个重要障碍就是行政权力过大，行政权力侵犯公民权利的事件屡见不鲜。有学者就提出，开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，将行政权行使纳入司法审查的范畴。⑤（⑤梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第275～280页）笔者认为，开放纳税人诉讼是必要的，对公权（主要指行政权）的制衡是我国法治建设中的不可或缺的重要一环；但是，就水资源环境问题而言，仅开放纳税人诉讼是不够。我们知道，水资源是关系到每个人切身利益的公共产品，现实生活中污染和破坏水资源等行为固然与政府行为有着密切联系，但更直接的是排污等行为造成的。因此，应当允许任何组织和个人对政府、企业及其他主体的污染和破坏水资源等侵害水权的行为（包括作为和不作为）提起诉讼，由人民法院依法追究其相关法律责任。也就是说，对污染和破坏水资源等侵害水权的行为提起的诉讼应属公益诉讼的范畴，而我国现行诉讼法中还没有关于公益诉讼的有关规定。这就不利于保护公共利益，不利于遏制污染和破坏水资源的行为。为此，有必要尽快建立、健全我国公益诉讼制度，确保国家、单位和个人的各项水权的充分实现。
（二）水权公益诉讼的制度设计
关于公益诉讼的问题，近年来学界讨论的比较激烈。有的学者主张专门制定一部公益诉讼法用以解决公益诉讼纠纷。笔者认为，没有必要制定公益诉讼法，公益诉讼的范围没有超出现行三大诉的讼范围，只要对现行诉讼法理论和法律法规进行相应的完善即可达到目的，同时又减少了立法和执法的成本。因此，应从以下几方面对现行诉讼法进行完善：
1、扩大诉讼主体范围
其一，扩大民事诉讼主体（原告）范围，改变原告的主体资格必须“与本案有直接利害关系”的规定。任何人只要为了公共利益的需要都可以提起诉讼，即公益诉讼。之所以要建立这种诉讼制度，主要因为环境民事侵权同普通民事侵权存在着重大的区别，即普通民事侵权纠纷行为侵害的是特定受害人的利益，而环境侵权行为侵犯的是不特定多数人所享受的环境利益和民事权益。如果严格按照诉讼主体必须与案件存在直接的利害关系的规定，那么多数环境侵权损害将无法得到救济，这就会纵容环境侵权行为，违反了社会公平和正义。其二，扩大行政诉讼主体（原告）范围，改变只有具体行政行为相对人才能提起行政诉讼的规定。只要行政行为侵犯了不特定的多数人的合法权益，任何公众都有权提起行政诉讼。其三，扩大刑事自诉案件的受案范围和刑事原告主体，改变现行刑事诉讼法只有直接受害人才能对犯罪嫌疑人提起刑事自诉的规定。只要水事行为人的侵犯公共利益达到了犯罪的程度，任何公众都有依法向人民法院提起刑事自诉的权利。
2、举证责任倒置
所谓举证责任倒置，即原告只需要提出受到损害的事实证据，而无需承担更多的举证责任，被告对原告提出的侵权事实否认的，由被告举证。其理由在于，环境污染具有相当的隐蔽性、持续性和长期性，且专业化程度很高，如果由原告承担举证责任，由于原告的科学文化知识水平有限，很难收集到相关的证据。若由被告承担举证责任，不仅解决了这一问题，而且有利于加重被告的责任，促使其在生产经营活动中自觉保护环境。
3、实行因果关系推定
所谓因果关系推定，即并不要求受害者提出损害行为与结果之间有因果关系的直接证据，而仅需作表面性举证，如果被告不能举出相反证据予以推翻，就认为行为与结果之间存在因果关系，从而承担相应的责任。
4、规定较长的诉讼时效
依照《环境保护法》规定：“因环境污染损害赔偿提起的诉讼时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”，这一规定当然适用于因水污染而侵犯水权的行为。上述规定无疑是受害者保护自己水事权益的有效保障。
在此值得一提的是，国外环境民事诉讼的如下做法值得我们借鉴⑥（⑥陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版,第327～328页）：一是被诉对象的扩大。即依照传统法律规定不可诉的事项纳入受诉范围，以更好的保护环境。如美国《清洁空气法》第304条规定：任何人均可以自己的名义对任何依照本法提起诉讼。言下之意，任何人都可以依照《清洁空气法》提其关于环境侵权诉讼，对国家也不例外，这就把不能作为被诉对象的国家等列入被诉对象范畴。日本也有公民可以对日本行政厅提其因公害控制不力而产生的公害损害提起诉讼的规定。二是诉讼费用支付方式的改进。按照传统诉讼法规定，诉讼费用由原告方预付，但由于环境诉讼的费用高昂，收集证、举证等活动耗费巨大，即便普通经济状况的人也难以承受，何况受害者本已遭受损失，经济能力绝大多数非常微薄，如仍然要求其预付巨额诉讼费用，必将导致绝大多数受害者无力起诉，这与宪法保障人权的初衷格格不入。于是许多国家采取了对原告有利的做法，如美国规定法院可将原告的律师费用和专家作证等费用判给败诉的一方承担；日本则对原告收入低、胜诉可能性大且诉讼费用大、诉讼时间长的案件予以减免原告的预付额。考察世界各国的通行做法并结合我国的国情，笔者认为，我国诉讼法应规定由直接利益关系人之外的组织和个人提起诉讼的公益诉讼，可以免收诉讼费用。
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