论清末的官制改革
4、删改则例
光绪二十七年六月十一日光绪帝根据李端棼关于删改则例的奏折颁布上谕，各衙门例案太繁，堂司各官不能尽记，吏胥因缘为奸，舞文弄法，无所不至。时或舍例引案，尤多牵混附会，无论或准或驳，皆恃例案为藏身之固。是非大加删订，使之归于简易不可。……实多窒碍者，概行删去，，另定简明则例，奏准实行，尤不得借口无例可援，滥引成案，致起弊端。（光绪二十七年六月十一日上谕）
事隔半月，光绪看了理藩院派司员删改则例的奏折后，又再次谕令：迅速认真删订。总期尽人意晓，吏胥无从高下其手，始为尽善。光绪二十四年七月初十，又命令衙门将办理则例情形先行具奏。“前经谕令各衙门删订则例并令各堂官督饬司员限期速办，现在已经匝月，著各衙门将办理情形先行具奏，钦此”。光绪二十四年七月十六日上谕，吏部户部奏遵旨删订则例具奏办理情形各一折。“各衙门例案太繁。业经谕令迅速删订。吏部铨选处分二项。头绪纷纭。户部收支款项名目繁多。一切章程难免歧义。著各该堂官督饬司员，悉心删订，务极简明”同日，谕旨：“詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门，现已裁撤，一切事宜归并六部，并酌各堂官分别妥速筹议，县五日内具奏”（光绪二十四年七月十六日谕旨）
光绪二十四年七月十七日再度颁布上谕，“命删订则例各衙门，按照吏户二部删订则例，督饬司员悉心编辑，不要产生分歧。内阁昨据吏部户部奏删订则例办理情形，当经谕令将核定例章，仿照史表，分门别类列为一表，使人易晓因私删订则例，各衙门均当照此办理，以归划一。著该堂官等督饬司员，悉心编辑，勿稍纷歧。”
三、官制改革的评价
1906年开始的清末中央官制改革在很小程度上实现了三权分立,在行政、立法、司法三权中,司法权首先独立出来,行政权分立也有一定程度的体现。较之改革以前行政、司法、立法三权混同行施,是一大进步。
其次清末中央官制改革改变了过去行政长官兼职过多的弊病,使之事权专一,有利于推行政务,专心政事。内阁成员由各部大臣组成,参与政务,使其“分之为各部,合之皆为政府,入则同参阁议,出则各治部务”,这一方式使内阁成员能够结合本部门工作实际处理政务。中央机构通过留、改、并、增的改革,其部局较改革前更为合理,有利于提高行政效率。在官员的任用上采取以事而定,以职而定的方式,“郎中、员外郎、主事以下,视事务之烦简,定额缺之多寡”,符合行政管理以事定人的精神,改变了过去滥设官职,官多而又无人负责的弊病。
但是,清末的官制改革是在“大权统一于朝廷”的原则下进行的,一切机构的设置和人员的任用都是围绕这一原则来展开的：对涉及皇族、宫廷事务的机构,如宗人府、内务府等或予保留,或改换名称,皇族利益未受到触动；行政大事要禀报慈禧定夺,只有慈禧首肯才可实行,就连官制改革中要留、改、并、增什么机构,要动哪些人员,不动哪些人员,都要慈禧一人同意后,才能实施,所以官制改革“分权以定限”是很有限的。此外,在军机处和11个部中,由满人、王公亲贵占据了重要的行政职位,且中央大员中满人和王公亲贵占有多数,从而保证了行政大权由皇族垄断,达到了“大权统一于朝廷”,进而集中于慈禧的目的。因此,清末官制改革形似进步,实际上要害问题、即皇权的再分配问题并没有根本解决,经过这番改革,皇权不是被分散了,而是更集中了,更集中到一批满族亲贵手中,由此引发了汉族官僚的不满情绪,增加了统治集团内部的矛盾斗争,加速了清王朝的灭亡。所以,这种在维护封建专制,使皇权永固基础上的官制改革终究是要失败的。
究其清末官制改革失败的主要原因,就在于清朝统治者不肯放松自己手中的权力,不管是中央官制的改革还是地方官制的改革,只作了些表面文章,未能触动最根本的皇权专制问题,所以改革失败势所必然。其次官制改革中应有竞争陶汰机制,如官员的任用、选拔应以什么为标准,这一点在清末官制改革中几乎看不到,所以没有竞争陶汰机制的官制改革是没有发展前途的,也是长久不了的。
清末官制改革的失败给我们的启示是：官制问题是和政府体制紧密相联的,而政府体制如何又是与国家的政治体制密切相关的。如果政治体制还是原来的样子,官僚体制即使改了,也难于改得彻底、改得科学。置身于当时具体的社会情景之中，我们可以感觉到，各种集团都是经过充分的分化组合才出现官制改革的如此格局。也许我们不能求全改革的当事人缺少足够的诚意，也不应该责备社会大众缺乏先进的政治素质，只有站在历史的高度才能真正理解历史运动带来的影响。历史总是一面借镜，总能为今天的人们提供经验和教训、减少不必要的考虑和抉择，并指示相对明确的方向。
参考书目：
[1]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官职业学院学报，122页，2003年第5A期
[2]《光绪宣统两朝上谕档》第二十四卷，广西师范大学出版社，第330页
[3]清实录424卷6-8页
[4]清实录425卷5页
[5]东华绪录146卷第10页
[6]清实录 卷424第9页
[7]清实录421卷第11-12页
[8]清实录424卷第11页
[9]清实录424卷第15-16页
[10]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官职业学院学报，124页，2003年第5A期
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