居委会自治性质的重新探讨
[关键词] 居民委员会；业主委员会；群众自治组织
居民委员会（居委会）自《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（《居委会法》）定为“基层群众性自治组织”以来，其性质一直倍受争议。伴随《物业管理条例》（《条例》）的出台，居委会的法律地位进一步受到质疑。作为物业管理的行政法规《条例》其层级低于法律，并且未就业主委员会（业委会）法律地位明确定性，然而透过内容却展示了业委会作为一个居民自治组织的内涵与外延。
作为“居民自治组织”不仅应有“一定地域范围内人们集聚为生活共同体”的社区特征，而且需要具备自主成立、民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治特征，并且这些特征应在其产生、委员代表性以及工作内容与制约机制等方面得到真实体现。那么居委会究竟是何性质的自治组织，试从居委会和业委会法律法规比较中寻求答案。
一、组织产生的比较
居委会是否居民自治组织，首先应对其设立范围、选举主体构成以及与居民会议之间的权利与义务关系进行观察和比较。
对此，《居委会法》对居委会设立的规定是“一般在100户至700户的范围内”， 居委会委员的产生由其中享有选举权的居民或每户派代表或每个居民小组选举的代表组成权力机构居民会议，然后通过召集居民会议选举产生。 居委会与居民会议的关系是，居委会向居民会议负责并报告工作，居民会议有权撤换和补选居委会成员。
《条例》对业委会设立的规定是，业委会成员由“房屋的所有权人” 即业主组成业主大会选举产生， 业主大会的设立在“考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素”基础上以划分为物业管理区域为其辖区范围。 业委会与业主大会的关系是，业委会是业主大会的执行机构，业委会的决定必须由业主大会授权；业主大会对业委会拥有选举、更换和监督其工作的职责。
表一：组织产生的比较
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比较 |
居委会 |
业委会 |
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设立范围 |
居民100户-700户之间 |
一定物业管理区域并兼顾社区建设等因素 |
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权力机构 组成 |
100-700户中符合条件的居民或每户 代表或居民小组代表组成 |
区域内全体拥有房屋所有权的居民组成 |
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委员的产生 |
由100-700户中有选举权的居民或户 代表或居民小组选举的代表选举产生 |
一定物业管理区域内有“房屋的所有权人” 组成的业主大会选举产生 |
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委员会与权 力机构关系 |
居委会向居民会议负责并报告工作， 居民会议有权撤换和补选居委会成员 |
业委会是业主大会的执行机构，业主大会对 业委会拥有选举、更换和监督其工作的职责 |
比较可见，居委会和业委会设立范围不同，一个以居民户数为其设立范围，另一个则以一定管理区域为其设立范围。然而现实生活中社区规模不同，少则几百户、多则几千户甚至上万户，单一以户数为设立指标必然遭遇一个地域内存在几个居委会或者无法成立居委会的情况，并且居委会之间的边界也难以确定。而以地域为主、兼顾社区建设和共用设施等多项要素设立，可以根据区域大小、人数或增或减，确保每一个区域内有一个组织。
在权力机构组成上，《居委会法》规定居民会议的人员组成有居民、居民户代表或居民小组代表三类。其中“居民”是指100-700户中有选举权的人；“居民户代表”是指由每户中多个有选举权的人推派一名代表参加；“居民小组代表”是指若干居民户组成居民小组，然后由居民小组选出2-3人为该小组代表，通常情况是一个居民楼为一个居民小组。故此，居民会议的主体呈现出居民、户代表和小组代表的多样性和非确定性。而业主大会主体是单一和确定的“全体房屋所有权人”，同时为确保业主权利的公平公正，选举大会上首次投票权还充分考虑房产建筑面积和住宅套数等经济权利。 可以说业主大会的主体具有质和量的双重规定性。
在委员产生上，虽然居委会委员和业委会委员都由大会选举产生，但是由于各自权力机构的主体结构存在质和量的差异，委员的产生必然受其影响：居民会议主体的多样性和非确定性使委员产生带有一定随意性，而这种随意性容易引发指定居民小组代表和指派当选委员的弊端。业委会成员的产生由于出席业主大会的是房屋所有权人，除了物业管理企业可能串通个别业主指选作弊外，政府难以进行干预或干涉。
同样，在委员会与权力机构的关系上，《居委会法》参照《党章》有关党的委员会与党员代表大会关系， 将居委会与居民会议的关系确定为“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。然而这一规定未能确立居委会是“居民会议的执行机构”的法律地位，相反却成了党的上下级组织关系的复制，丢失了“群众自治”特征。相形之下，《条例》对业委会的角色定位十分明确是“业主大会的执行机构”，直接受业主大会的领导与监督，体现了自治组织的本质。
因此，从居委会产生可以发现其缺乏“群众自治”的可操作性和可行性。
二、委员代表性比较
居民自治组织的另一个重要特点是“自我管理”，而实现自我管理的首要条件是居委会委员来自本辖区或已在辖区内居住一定时间的居民，这是考察组织是否代表全体居民诉求与利益、是否居民自治的另一个重要方面。
《居委会法》虽然规定了居委会成员应当选举产生，应当遵守国家法律和政策、办事公道并热心为居民服务， 但是没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居委会委员非本辖区居民。大量非辖区居民当选居委会委员的事实，一方面反映居委会产生存在的问题，另一方面表明其缺乏代表辖区居民的代表性。当一个自治组织其成员不是来自于自治区域内部，如何实现居民自治，又如何代表居民、代表居民的诉求和自治利益？显然是难以做到的。
相比之下，业委会成员较好地体现了居民代表性。首先，业委会成员来自辖区内具有房屋所有权的业主， 这就保证当选成员来自共同体内部；其次，条例规定业委会成员必须代表全体业主与物业管理企业交涉，与政府有关部门沟通，监督物业管理企业，并为业主保管涉及重大利益的资料等； 而做好这一切，业委会委员必须具有热心公益事业、责任心强和一定的组织能力， 然而，这些正是其代表性的充分体现。
表二：委员代表性比较
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比较 |
居委会委员 |
业委会委员 |
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委员来源 |
无所谓是否本辖区居民 |
必须是辖区内具有房屋所有权的业主 |
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代表性体现 |
法律没有规定代表性需要， 实践中也缺乏代表性体现 |
代表业主与物管企业交涉、与政府有关部门沟通、监 督物业管理企业、为业主保管涉及重大利益的资料等 |
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对委员要求 |
遵守法律和政策、办事公道、 热心为居民服务 |
热心公益事业、责任心强、有一定的组织能力 |
因此，从委员会成员的代表性考察，居委会委员缺乏与社区与居民的直接权利义务的关联和代表性；而业委会成员无论对内与对外都具有来自业主、服务业主、代表业主的代表性，其行为与业主之间形成紧密的利益与利害关系，体现并表达着他们的诉求和愿望。
三、工作职责的比较
判别居民自治组织的第三个方面是考察其工作职责。一个民间自治组织的工作职责应是自治事项而非包罗万象，工作优劣应依法受其权力机构和政府监督而不是超越其上，与其他群众组织发生工作交往应是平等法人关系而非上下级关系。
从居委会来看，法律赋予其工作内容有七项：进行法律政策宣传、对居民履行义务和爱护公共财产教育和开展精神文明建设活动；办理居民的公共事务和公益事业；维护居民合法权益、向政府或派出机关反映居民意见要求和提出建议；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育；以及开展社区服务内容等。
对这七项工作进行分类，可以发现它们并非都是自治事务而是包括行政工作、社会工作和自治事项三大类，其中行政事务占据了居委会工作的主要方面。对此，如果居委会没有行政能力和行政功能，或者说居委会确是居民自治组织的话是难以承受和完成的。
相形之下业委会工作主要集中于业主自治事务。其中包括代表全体业主与业主大会选聘的物业管理企业交涉和签订合同，了解业主和物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行合同，监督业主公约的实施，召集业主大会并报告物业管理实施情况， 以及配合公安机关搞好社区内治安等工作。
从工作优劣的监督来看，作为一个自治组织必然受法律法规、政府部门以及权力机构的监督制约。如业委会受《条例》的约束和政府主管部门以及业主大会的监督，如发生违法行为，业主大会和政府部门可据《条例》追究业委会的法律责任。 然而类似约束《居委会法》的条款里找不到，可见的是居委会工作经费和生活补贴由政府规定并拨付，居委会办公用房由当地政府统筹解决。
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