当代中国地方政府制度的沿革和确立
当代中国地方政府制度，其沿革和建立与中央政制不同。中央人民政府，是中共根据长期建政经验创立的一种新型政府模式，不但与苏、美等各国不同，也与民国政府的五院制没有延续关系。但当代地方政制，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。
一、1949年以前的地方政制
中国地方政制始于秦代。秦设“郡县制”，将全国划分若干郡，郡再划若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变，都未能脱离郡县制的基本模式。
中华人民共和国成立以前，民国时期地方层级分省、县2级。当时，省、县之间还设有“专员区”，1932年始设于豫、鄂、皖，后因各省辖区扩大，属县增多，遂为定制。1936年国民政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设“行政督察专员公署”，简称专员公署。抗战时期又规定，专员公署设保安司令部，专员兼保安司令，得掌一地军政大权。但是，专员区制度无论如何变化，性质仍是省府的派出机关， ［1］ 并非一级政府。
省成为地方行政区划始于元代。元设“行中书省”，通称“省”，为地方最高政权。明代废省，改设“承宣布政使司”，但因其辖区与元代的省略同，习惯上仍称之为省。清朝恢复省制，至光绪时全国划22省。民国继承清代省制，发展为28省，计有:江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、贵州、广东、广西、福建、浙江、山东、山西、河南、河北、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、热河、绥远、察哈尔、辽宁、吉林、黑龙江。抗战胜利后，东三省改为辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9省。1945年8月台湾回归中国，设台湾省。中华人民共和国成立前，全国设35省。
省是民国地方最高一级政权。设省政府，取委员制，由国民政府任命委员若干人组成“省政府委员会”，置主席1人，在委员中任命。省府另置秘书长1人，由省府委员兼任或专职。省府下设民政、财政、建设、教育4厅及秘书处。厅以下分科办事，置科长、科员。
县制始于秦代，在地方政制中起承上启下的作用。中国历代地方制度多变，但县制却很少变化，是最稳定也是最重要的一级基层政权。中华人民共和国成立以前，全国大约设2016个县。 ［2］ 民国时期，县制变化很大。据1929年《县组织法》，县综理全县行政，可以在中央及省府法律范围内发布县令。县政府置县长1人，由省民政厅提名，经省府议决任用。县府置秘书1人，承县长之命，处理各项事务，另设民政、财政、教育、建设等局或科，分置局长、科长和科员。此外还置督导县立学校的督学，指导农林工商的技士，指挥县警察的警佐、巡官，审问诉讼案件的承审及会计、出纳、事务员等。
1939年，民国政府颁布《县各级组织纲要》，推行“新县制”。其主要变化是:（1）县为地方自治单位，县长由省府派充，另设县议会为民意机关;（2）各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3至6等，由省府划分，报行政院核定;（3）县长除在省府监督下办理全县自治事项外，须执行中央及省府委办事项;（4）各县一律废局设科，有民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等，分置科长1人、科员若干人，另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等;（5）设“县政会议”，由县长主持，秘书、科长等人组成，决议有关县政重大事项及县参议会议案。新县制实施后，县级政权得到加强。
民国时除实行省、县2级地方制度外，还首创了市制。最早设立的是广州市，于1921年设市政厅，办理市政。以后各地陆续设市，分为两种:一为直隶行政院之市，称直辖市;一为隶属省政府之市。前者地位同省，后者地位同县。1941年，全国直辖市计有广州、南京、上海、北平、天津、青岛、西安、重庆。抗战胜利后增设汉口、沈阳、大连、哈尔滨。至中华人民共和国成立前，共有12个直辖市。市设市政府，置市长一人，设公安、社会、财政、工务、教育等局，下设各处、科，置处长、科长、科员。
县（市）以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政府，由县（市）分区管理。原则上每区管辖15至20个乡、镇。区设“区公署”，为县府派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长1人，设员分掌民政、财政、教育、建设等事项，设警察所掌管地方警务。不设区的小县，由县政府直接派员督导乡、镇事务。
二、1949～1954年过渡时期的地方政制
当代中国政府与政府制度概念不同。前者建于1949年10月1日，后者确立于1954年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年宪法）。1954年宪法确立的当代政制的基本原则，延续至今。1949～1954年，是当代政制建立和过渡时期。
这个时期，《共同纲领》未对地方层级做统一规定。但是，从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡3个实级;大行政区、专区、区3个虚级。 ［3］ 所谓“实级”，该区域通过召开人民代表大会产生人民政府;“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。
1952年前，省、市、县各级地方政府除数量和辖区有所变动外，体制上变化不大，只是将民国时的“省政府”、“市政府”、“县政府”改称“省人民政府”、“市人民政府”、“县人民政府”，均加“人民”二字以示政权性质区别。省仍采取委员制，置主席，市、县仍采市长、县长制，一律由上级委任。“行政督察专员公署”改称“专员公署”，“区公署”改称“区公所”。1950年后，虽开始在一些少数民族聚居地方实行民族区域自治，但尚处于推行和总结经验阶段。1952年后，开始将以前实行自治的乡、镇改为地方一级基层政权，但原先的“乡公所”、“镇公所”大多保留和沿用。过渡时期地方政制的最大变化，是大行政区一级政权的建立。
大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。这种政权模式源于清代。顺治元年（1644年）设总督 ① 为地方最高长官，作为朝廷代表，总揽一省或数省军政，至乾隆时成为定制。当时全国设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8位总督，光绪末年增设东三省总督。
大行政区远比清代总督的辖区大。新中国成立后，初设5大行政区，1952年11月，中央人民政府增设“华北行政委员会”，正式划华北为第6大行政区。各大行政区简况如下:
华北大行政区包括:河北省、察哈尔省、绥远省、山西省、平原省、北京市、天津市。 ② 东北大行政区包括:辽东省、辽西省、吉林省、松江省、黑龙江省、热河省、沈阳市、长春市、哈尔滨市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市。政府驻地为沈阳市，主要领导人是高岗。
华东大行政区包括:山东省、浙江省、福建省、台湾省、苏北区、苏南区、皖南区、皖北区、上海市、南京市。政府驻地为上海市，主要领导人是饶漱石。 ③
中南大行政区包括:湖北省、湖南省、河南省、江西省、广东省、广西省、武汉市、广州市。政府驻地为汉口市，主要领导人是林彪。 ④
西北大行政区包括:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、新疆省、西安市。政府驻地为西安市，主要领导人是彭德怀。 ⑤
西南大行政区包括:西康省、云南省、贵州省、西藏地方、川东区、川西区、川南区、川北区、重庆市。政府驻地为重庆市，主要领导人是刘伯承。 ⑥
大行政区制度的设立，是中共根据当时客观情况做出的重要决策。在1949年3月七届二中全会上，周恩来首次提出中央向地方分权的问题，即:由分散到统一，不是几个月而是要几年才能完成的。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。 ［4］ 中共中央随后发出文件，正式提出“中央领导之下的区域制”，指出由于中国地方广大，经济落后，又由于革命发展不平衡，战区与非战区、新区与老区、解放区与国统区有很大的区别。因此，在中央领导下的区域制，在相当长时期内仍然必要。 ［5］ 由此确定将全国划分不同行政区域的方针。9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》中规定:“依据政务院的提议，任免或批准各大行政区和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。” ［6］ 大行政区制度在法律上得到确定。12月，中央人民政府委员会分别任命东北、华东、中南、西北、西南5大行政区领导人，政务院随后通过《大行政区人民政府委员会组织通则》，大行政区制度正式建立。
大行政区政权机关是“人民政府”或“军政委员会”，分别为各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为政务院领导地方政府的代表机关。 ［6］（p.144） 大区人民政府和军政委员会并不完全相同。《大行政区人民政府委员会组织通则》规定:“凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立后，军政委员会即宣告结束。” ［6］（p.144） 因此，大区“人民政府”须经民主程序选举产生;“军政委员会”则是在此之前代行人民政府职权的过渡机构。
大行政区人民政府仅建于东北。华北曾于1948年9月建立华北人民政府，于1949年11月撤销，所辖5省2市归中央直属。 ① 大行政区制度建立后，次年9月，中央人民政府增设“政务院华北事务部”，负责联系并指导华北5省及京、津2市工作。1952年4月，撤销华北事务部，成立“政务院华北行政委员会”。11月，各大区人民政府或军政委员会一律改为“中央人民政府行政委员会”，华北与其他大区行政委员会一样，归中央人民政府直属。因此大行政区时期，华北一直未曾设立大区政府一类的政权机关。
东北人民政府前身最早称“东北政联行政委员会”，为东北解放区最高行政领导机关，1946年更名为“东北行政委员会”。1949年8月，东北人民代表会议选举产生东北人民政府，12月经中央人民政府委员会批准正式成立。其体制与机构设置与原华北人民政府略同，置主席1人、副主席3人、政府委员若干人组成东北人民政府委员会，下设民政、教育、财政、工业、商业、农业、交通、公安、卫生、司法、文化等部、财政经济委员会、司法委员会、人民法院、东北银行等。另设劳动局、荣誉军人管理委员会、文物保管委员会、办公厅、外事处、东北科学院（后称中国科学院东北分院）。另在东北财经委员会内设计划委员会。
大行政区军政委员会建于西北、华东、中南和西南4个新解放区。“军政委员会”这个机构的名称，最早由前国民党湖南省主席程潜提出。程潜于1949年6月向中共递交《备忘录》，表示愿谋求湖南局部和平，要求在湘设立由自己领导的“中国国民党湖南人民临时军政委员会”。毛泽东复电同意，随后在致林彪关于和平解决湖南问题的电报中提出，应建立“湖南军政委员会”，以程潜为主席，以中共的人为副主席。 ［7］ 不久，毛泽东致电彭德怀进一步提出，整个西北，地区甚广，民族甚复杂，欲求彻底、健全而又迅速的解决，必须在采用战斗方式的同时辅以政治方式。其办法即为组织“军政委员会”，以为临时过渡机构。 ［8］ 军政委员会从此成为新解放区最高政权机关。至1950年7月，4大行政区军政委员会相继正式成立。
军政委员会作为过渡性机构，不经各该地区人民代表会议选举，由中央人民政府任命产生。由主席1人、副主席若干人、委员若干人组成，一般设民政、公安、财政、商业、工业、农业、水利、交通、邮电、劳动、人事、文教、卫生、司法等部，体育运动、民族事务、人民监察等委员会等。
中央人民政府正式宣布撤销大行政区，是在1954年第一届全国人民代表大会召开前夕。但在此一年多以前，大区性质已发生变化。1952年底，中央人民政府将各大区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会，为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”。 ［9］ 大行政区从此不再是地方最高一级政权机构，只作为中央人民政府的派出机关，对地方行使督导之责。新设大区的政权机关也由实级变为虚级。1954年6月，中央人民政府正式撤销各行政委员会，大行政区制度结束。
大行政区时期，全国省级行政区划变化很大。最初划有辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、云南、贵州、西康、河北、察哈尔、绥远、山西、平原，以及内蒙古自治区、川东、川西、川南、川北行政区、重庆和西藏地方。1952年撤销平原省和察哈尔省;1954年撤销绥远省;东北合并为辽宁、吉林、黑龙江3省，此外，将川东、川南、川西、川北、皖北、皖南、苏北、苏南行政区，合并为四川、安徽、江苏3省。
市的变化也很大。除有直属中央人民政府的直辖市外，还有隶属于省人民政府的市、隶属于专区的市。最初，直辖市设有北京、天津、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、长春、哈尔滨、旅大、鞍山、抚顺、本溪。但当时除北京、天津因华北未设大区政府，确属中央，其他上海、南京等市实际都隶属于各大行政区。以后，中央人民政府在撤销大行政区的同时，将沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、长春、哈尔滨、武汉、广州、重庆、西安11个市改为省辖市。
撤销大行政区和省、市区划的变化，为1954年《宪法》确立当代中国地方政制打下基础。
三、1954年宪法确立的当代中国地方政制
1954年《宪法》首次对地方政府制度做出法律规定，确立了当代中国地方政府制度。
首先，1954年《宪法》对地方政权组织做了明确规定。人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。此前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”，即中央人民政府不但是最高行政机关，也是最高权力机关。地方各级人民政府一律由上级任命组成，既是地方行政机关，又是地方权力机关。
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