西方学者对社会治理过程中民主的反思
出处：论文网
时间：2007-09-13
在马克思主义系统工程中，民主是一个必须加以探讨的理论主题；在有中国特色的社会主义建设中，民主是一个不可回避的实践课题。其实，民主是近代以来人类政治发展的主流取向，任何一个国家，在现代化的进程中，都必须对民主的问题作出回答。由于这个原因，对民主的问题需要有多视角的观察和思考。本文是阅读美国学者《后现代公共行政——话语指向》一书时所看到的一些关于民主的论述。该书的作者是两位年轻的行政学家，在政治学的研究方面并不专业，但是，在“后现代公共行政”的主题下，他们不能不对近代以来作为行政环境的民主作出反思，特别是他们对形式化的“环式民主”的批评，是我们所看到的关于近代民主制度的最形象描述，对于我们更全面地认识民主的实质，是有所助益的。
一、民主受到怀疑
近代以来，民主既是一种信念，也是一种现实的制度，还是人们观察社会和思考群体关系的视角，在很大程度上，也是人们极力鼓励的行为模式。所有这些集中到一点，就是民主意识形态的出现，几乎所有的国家，都把民主作为一种事实上的意识形态而加以接受。一个国家可以在管理体制上进行集权式建构，但是，在口头上，无不把自己描绘成民主的捍卫者，只不过对民主的诠释有所不同而已。
从20世纪80年代开始，西方国家出现了越来越多的对民主作出怀疑的声音。为什么会出现这种情况，其一，近代以来民主实践上的不成功引发了学者们的反思，特别是到了20世纪后期，当民主的意识形态在全球范围内取得了决定性胜利之后，民主的实践却失去了前进的方向，这就不能不让学者们感到忧虑；其二，历史的发展出现了新的转机，科学技术的发展以及人们的生活和交往方式的变革，都不断地呈现出人类正在从工业社会向后工业社会转变的迹象，在这种情况下，作为工业文明出现的民主及其思维和建构方式，都面临着全面“解构”的可能性，具有前瞻性眼界的学者们对民主产生怀疑，也是出于为后工业社会寻求治理方案的需要。
曾经在多个部门担任过管理实践工作的法国学者卡蓝默深切地感受到：“面对建立合理合法的治理问题，建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则，而是要包括整个复杂的社会实践。”[1] 这一判断在今天可能显得有些武断，很难为人们所接受，但是，我们相信，如果放在若干年后，也许人们就会将其作为一个准确的现象描述来看待。事实情况是：20世纪后期以来，民主的价值日益式微，为民主辩护的人越多，反而越暴露出它在合理性甚至合法性上值得怀疑的一面，当民主霸权主义者在国际社会强行推行民主的时候，简直就是在上演一场闹剧，阿富汗、伊拉克的现实就充分说明了这一点。当然，这种现象所表明的是近代资本主义民主的末日，如果抽象掉民主近代以来所具有的特定历史内容的话，那么，民主将会在更广泛的社会生活领域中发挥积极作用，可以设想，在未来合作社会的每一个层面、每一个领域，都会看到更高形式的民主。如果说中国的和谐社会追求将以合作的社会结构形式而被落实下来，那么社会主义民主将会在一切基本的方面不同于西方近代的资产阶级民主，将是一种扬弃了形式民主的实质性民主。
《后现代公共行政》一书的作者对民主政治模式的质疑主要集中在反馈循环程序上，福克斯和米勒说：“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。声名狼藉的政治—行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。这对于基层的人们来说，也是非民主的。况且，详尽阐述的规则并不能制约管理活动。宣传的规则越多，管理者越需要在这些规则中特别地选择一个系列。”[2]
近代民主制度是在三权分立理论的基础上建构起来的，鉴于民意的代表机构是立法机构，而行政部门和司法部门既是立法意志的执行者又是相互制约的平衡者。民意的运行线索构成了一个循环圈，所以福克斯和米勒将其称作为“环式民主”。在《后现代公共行政》一书中，福克斯和米勒用了很大的篇幅揭示“环式民主”反馈过程的无效性。其实，不仅在反馈过程中存在着民主失效的情况，如果进一步追问的话，我们还可以提出这样的问题：在这一民主的“前摄阶段”是否就一定有效呢？比如，代表的生成就一定是充分代表性的实现吗？当然，这是一个政治问题，公共行政的研究可能不应涉及这一问题。但是，如果不在这个前摄阶段提出问题的话，又会置公共行政于服务目标不明确这样一个位置上。也就是说，如果民主政治在前摄阶段就已经是虚假的和不充分的，那么公共行政的全部努力只不过是为一种虚假的民主制度服务的。
在20世纪，自觉的完善民主制度的行动一直没有止歇，特别是到了20世纪后期，西方国家不断地在各个层面上进行改革，以求通过每一个方面、每一个环节上的修补而完善民主。对于20世纪中诸多为了健全民主制度的改革，福克斯和米勒的评价是：“尽管传统理论的很多毒瘤都来源于那种环式民主，但改革的努力仍肯定该循环的有效性，并反而将官僚制拿来做替罪羊。”[3] 当然，福克斯和米勒并未打算要去替官僚制辩护，他们所要表明的态度是：应对民主制度本身进行审查，从根本上对民主制度提出怀疑，官僚制所暴露出的弊端有其自身的原因，但是，更根本的是由它所服务的民主制度引起的。毫无疑问，工业社会民主制度的无效，把政府置于进退维谷的境地。正如福克斯和米勒所指出的：“在管理人员系统内部，由于政治家为了将官僚机构控制在手中，而强加一些标准，如政绩评估等，导致了政治体制的失效，正是这些政治家们的渎职导致了立法危机，而公共服务改革则是对这些危机的弥补。由于从业的公务员被拿来做替罪羊，20世纪70年代民主怪圈的恶性循环，到了80年代达到了高峰。”[4]
我们知道，从20世纪70年代起，“社群主义”是一个新的政治现象，即使在我国，也有大批学者衷情于它，甚至试图把它推荐给中国社会。然而，在福克斯和米勒看来，社群主义的公众参与理论无非是旧的民主模式的补充，它的主要工作是在环式民主的反馈阶段展开的，所以，受到“民主行政”幻想者的欢迎。福克斯和米勒揭示了这一社群主义设计的思想来源，“……环式民主也导致了社群主义这一替代物的出现，这种管理方式通过直接与公民接触而打破了环式民主的结构，公民参与、公民主义以及公共行政文化中的类似倾向代表了取代传统治理模式的一个强有力的竞争者。这些努力的主要力量在于，它们是哲学社群主义在公共行政方面的表现，是一种包含了根植于古代、中世纪和后现代思想的极具说服力的本体论、认识论和宇宙论思想的政治观。”[5]
对于社群主义的参与治理模式，福克斯和米勒的评价是：“对于社群主义者来说，民主不仅是一个程序上的纠纷解决方式。公民需要参与到与他们的生活息息相关的决策的制定中来，因为这是完全从人的角度出发的社群主义目的论的一个重要方面。但从当前的情况看来，社群主义的理想遥不可及，不具有可操作性。”[6] 在一定程度上，福克斯和米勒是正确的，即参与治理不具有可操作性，除非是在社会治理过程中的那些微不足道的管理事务上，公民参与可能显得具有“重大的积极意义”，而实际上，这些管理事务既使没有公民参与，通过其他途径也可以做得很好。公民参与对于社会治理的“重大意义”就在于它没有意义，是一个可以用来满足公民通过参与治理的非治理需求的办法，是政治家、政府官员藉以安抚公众的工具。至于社会治理的重大问题，公民参与就变得根本不可能了，特别是在社会治理专业化、职业化以及对信息质量要求都很高的条件下，变得更加不可能了。但是，正如福克斯和米勒所宣称的那样，他们自己也是社群主义者，这一点妨碍了他们对社群主义主张的深入反思。其实，社群主义的参与治理主张也是既有社会治理模式的补充性方案，它之所以不具有可操作性，就在于它是依据既有社会治理体系的“中心—边缘结构”而作出的设计，同时，又试图颠倒这个结构的运行程序。其实，只要社会治理依然拥有“中心 —边缘结构”，参与治理就不具有操作性，至多也只是一些小打小闹的狂欢节日而已。如果社会治理的“中心—边缘结构”被解构、被拆除了的话，那么这一依据 “中心—边缘结构”而设计出的参与治理也就不再具有施行的价值了。
回顾无产阶级革命的社会主义实践，我们看到，马克思主义经典作家对近代资产阶级民主的虚伪性给予了充分的揭示，无产阶级政党为了确立起一种不同于资产阶级民主的民主制度，提出了一条民主集中制的原则，建立起民主集中制这一制度。但是，毋庸讳言，这一制度设置主要是作为党内生活的制度和体制确立起来的，在治理国家和治理社会方面，如何落实这项制度，理论研究和探讨是很不够的，从事马克思主义理论工作的人，并没有尽起这项责任。因而，在实践上，我们一直没有找到一条可行的方案。也就是说，我们并没有找到如何在社会主义框架下施行民主的方案，以至于为一些学者对西方资产阶级民主表现出无限向往的态度留下了空间。对于社会主义民主制度建设来说，马克思主义理论家需要表现出对近代以来资产阶级民主进行怀疑的理论勇气，需要根据人类社会进步的现实去积极探索替代近代以来资产阶级民主的可行方案。
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