政策性银行法律地位研究
摘 要：作为国家重要金融工具的政策性银行，在我国已经有十多年运营的历史的了。各大政策性银行为中国的经济发展和金融改革作出了不可否认和无法替代的贡献。政策性银行在我国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成我国金融体系两翼中的一部分。
但是，到目前为止，我国还未出台相关政策性银行的法律法规，对我国的政策性银行的法律地位问题没有做出明确的规定，其法律地位问题没有明确。而通过对政策性银行进行准确定位、走法制化之路将是实现政策性银行的功能性调整以及规范化运作根本途径。因此，在实践中，缺乏对政策性银行的法律定位，政策性银行无法可依将成为未来中国三大政策性银行健康稳定发展所面临的一道无法逾越的瓶颈。
本文通过对政策性银行广义的法律地位研究，指出了我国政策性银行的法律地位应包括：政策性银行的法律人格定位；政策性银行与政府、中央银行、商业银行之间的权利义务关系；政策性银行产权制度，分析了我国政策性银行的制度困境和法制缺陷，并为政策性银行立法作出了一系列的建议。
在写作结构上，本文的第一部分讨论了政策性银行产生的必然性、政策性银行的职能和特征；第二部分分析了政策性银行在国家体系中的地位，并对政策性银行的面临的问题和法制缺陷作了探讨；第三部分，通过对国内外政策性银行法律地位的比较研究，得出了我国政策性银行法律地位的应然状态；第四部分，对政策性银行的立法作出了一系列的建议，对政策性银行的法律定位作了全面地回答；第五部分，对全文的写作进行了总结。
关键词：政策性银行 法律地位 产权 立法
第一章 政策性银行概述
政策性银行的建立，一般都是由国家通过出台文件或立法，然后出资完成的。但是，政策性银行本身却不仅仅是政府行政命令的产物，它的产生有其经济上的必然性，有着深刻的社会背景和历史背景。
第一节、政策性银行产生的必然性
政策性银行，是指那些由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接从事政策融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。⑵政策性银行由现代国家对市场经济予以宏观干预和调控的客观需要而催生，并已经成为世界各主要市场经济国家干预、协调和参与经济生活的重要工具。
一、政策性银行的产生是因为国家为了对经济进行宏观调控产生的。
而国家之所以对经济进行宏观调控，是由于资源配置不平衡决定的。而资源配置不平衡是社会经济发展的一个基本现实，资源配置的目标与方式是经济学的永恒主题。我们要系统的理解政策性银行产生的必然性，还要从经济学本身去寻找原因。
在资源配置不平衡的背景下，资源配置的合理性不仅关系到资源本身的合理有效利用，而且对经济与社会的发展稳定产生重大影响，尽可能合理配置有限的资源，以满足人类日益增长的需求就成为经济学的永恒主题。资源配置的根本目标是：经济有效性和社会合理性。经济有效性是指资源配置最终应取得一定的经济收益，应有较少的投入和较大的产出；社会合理性，是指资源配置要有利于经济的发展，有利于协调各种利益关系，有利于维护社会公平、机会均等和安全稳定。上述两大目标是理想化的目标，但现实中，两大目标常常是相互矛盾的。即实现经济有效性往往与社会合理性不相一致，也就是说实现经济有效性资源配置往往可能导致社会公平和机会均等遭到破坏，使各种利益关系发生逆变，进而威胁社会安全与稳定；但两者并不总是矛盾的，有时也是一致的。例如，任何实现社会合理性的资源配置很难完全抛开或背离资源配置的有效性。因此，协调上述两大目标的关系，使经济活动和各种形式的资源配置既能满足经济有效性目标，又能尽可能实现社会合理性目标，就成为资源配置主体的基本任务。⑶
二、国家之所以对国家进行宏观调控是因为“市场失灵”。
在资源配置的过程中，微观与宏观经济主体的目标是完全一致的。资源配置是由经济主体进行的，但在任何国家都同时存在着两个层次的经济主体，即微观层次的经济主体――众多的企业和个人；宏观层次的经济主体――政府及政府机构。各微观经济主体之间在社会地位上是彼此平等的，他们依据市场原则进行公平交换、公平竞争、自由决策与自由选择，以实现自更利益最大化为目标来配置资源。显然，这种资源配置方式的取向是高盈利率，结果形成资源配置的经济有效性。例如，在市场机制自发调节下，资金资源从低利项目向高利项目流动，应该说这种流动有助于稀缺资源的有效利用，具有相当程度的合理性。若从社会合理性的角度来考察，它可能忽视了资金流出项目的资金需求，扶强弃弱，制造不公平，进而导致社会结构失衡或危机，从总体和长远上看，也无助于资金流入项目或地区的发展，显然不具有社会合理性。于是，政府依据非商业性原则，在主要运用经济手段的同时辅之以必要的行政干预手段，对社会资源进行配置，以实现社会合理性的目标。由此可见，在市场经济条件下，微观主体关注的侧重点在经济有效性，而宏观主体关注的侧重点却在社会合理性。两者往往不一致。
在现实的市场运行过程中，市场机制并非万能，易于产生“马泰效应”。市场经济条件下资源配置微观层次与宏观层次的经济主体，对于资源配置两大目标的关注侧重点的不同，暴露了市场机制的某些缺陷或弊端。（l）在市场经济条件下，微观经济主体的资源配置是第一位的，是基础，是主导；宏观经济主体的资源配置是第二位的，是辅助性的，仅在于强化这种配置，或者是弥补或纠正前者的不足或偏差。这种资源配置基础性与辅助性的差异，更加加剧了实现资源配置两大项目的难度与矛盾。（2）市场机制并非万能，存在明显“缺陷”或“不足”。它的选择有时不完全可靠、不完全合理、不完全有效。市场机制往往选择那些投资风险相对较小、投资期相对较短而又有较高微观经济效益的项目；而对投资额巨大、周期较长、风险较大而社会效益也较大的项目，则不予选择或常常滞后选择，并在此基础上形成一国产业结构及地区间、部门间、行业间生产发展的小平衡与分配的不合理，造成社会与经济发展中的波动、矛盾、资源的重大浪费和发展的不平衡。在许多情况下，单纯依靠市场机制并不能完全实现社会资源的合理有效配置，实现社会的协调稳定发展，于是政府的某种形式的干预便成为必然的选择。⑷论文网http://www.lunwendata.com
三、政策性金融是实现资源合理有效配置的必然选择。
那么，在这种两难的背景下，实现资源合理有效配置的三种方法最终指向“市场调节为主、政府干预为辅”。古典经济学认为市场机制、竞争机制是唯一能将社会有限资源实现合理有效配置的机制，认为只要通过市场机制这一“万能的”“看不见的手”，的自发调节即可实现资源合理配置，从而排斥任何形式的干预或调控。与此相反的另外一个极端是传统的社会主义计划经济，它排斥市场机制，企图完全依靠国家机关这一“万能的”“看得见的手”的主观性指令性计划来实现资源的有效合理配置，但实践表明这一目的远远没有达到，反而造成一系列严重经济与社会问题。介于两者之间的，就是承认市场机制，并利用市场调节，在人为它“很能”的同时，也看到它并非“万能”，并进而承认它的“缺陷”与“不足”，将上述两者适当地结合，以市场调节为主，以政府的某种形式的干预为辅来实现资源合理有效配置。两手并用，政策性金融应运而生。以市场调节为“主”（看不见的手），以政府的某种形式的干预为“辅”（看得见的手），来实现社会资源的有效合理配置。“两手”并用是当代几乎一切国家的现实理智选择。政府金融是诸多。“两手并用选择”中的最佳选择。如前所述，政策性金融已存在运行百余年，但直到最近才赋予其基本的经济学和金融学涵义。
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