效能政府视域下的行政伦理问题研究
第二章 行政伦理对于行政效率的影响
行政伦理是行政活动中的诸种伦理因素及其作用和结果的总称。它是政府过程中的伦理、是行政人员职业伦理、是国家机关以及公务员道德规范的总和。主要表现在行政人员的道德素质、行政组织的道德属性和行政运作的道德控制三个方面。
2.1 行政人员的道德素质对行政效率的影响
行政人员的道德素质是指行政人员内在化的职业道德品质，主要包括对行政工作的高度的道德责任感和廉洁奉公的道德操守。高度的道德责任感，使行政人员能够尽心尽力做好自己的本职工作；廉洁奉公的道德操守，则使行政人员能够正确地行使手中掌握的权力，而不是以权谋私。行政人员的道德素质的这两个部分，对于提高行政效率有着重要的作用。因为如果行政人员没有对于行政工作的高度的道德责任感，不把做好行政工作作为自己应尽的道德责任，那么，他就可能玩忽职守、消极怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和质都可能难以令人满意；如果行政人员不能廉洁奉公，那么，公共权力就会蜕变为谋取私利的工具，国家对公共领域的投入就可能被转移到私人领域，从而导致公共产出的减少。此外，在行政人员具备一定的道德素质的前提下，可以运用道德激励的方式，有效地激发行政人员的工作积极性，从而提高行政效率。
2.2 行政组织的道德属性对行政效率的影响
行政组织的道德属性是指行政组织在设定组织目标、设计组织结构、进行组织变革等时均要遵循正确的道德轨道，以使其显示出应有的道德品格。组织目标是行政组织所预期的最终结果，或者说是行政组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况。一般认为，行政组织以实现社会公益为目的，而社会公益性，就是对于行政组织目标的道德规定。实现杜会公益的最大化，是行政组织的应有效率。而如果在设定行政组织目标时偏离了道德轨道，就会导致行政组织目标的错位，即可能以私利的满足置换社会公益的实现，这显然会降低甚至取消行政组织的应有效率。行政组织结构形成行政组织的基本框架，规定行政组织的法定权力、职责及行政组织中各行为主体之间的相互关系。在设计行政组织结构时，必须坚持公平、公正的道德原则。如果违背公平、公正的道德原则，就可能因人设岗、职责不清，或有意造成部门之间的权力与利益的不均衡。而由于结构是功能的基础，如此设计的行政组织结构，会导致机构臃肿、人浮于事以及部门扯皮，这必然影响到行政组织的功能不能得以充分发挥，从而降低行政组织的效率。面对不断变化的社会环境，行政组织为了保持自身的一体化进程并有效地发挥其社会职能，有必要适时地进行或大或小的变革。行政组织的变革关系到组织成员之权力与利益的再分配，而权力与利益之再分配是否合理，则在相当程度上取决于是否有正确的道德指导。离开了正确的道德指导，权力与利益的再分配就可能演变为一场争权夺利的大混战。在这样的混战中，不道德的行政组织成员可能倾向于不择手段以谋取较多的权力与利益，这就可能改变行政组织的性质，致使行政组织不能沿着正确的方向发挥其功能和作用，从而导致行政组织应有效率的下降。
2.3 行政运作的道德控制对行政效率的影响
行政运作的道德控制是指日常行政工作的进行以及行政组织内部上下级之间关系的处理等，都需遵循相应的道德原则。一般而言，现代行政工作必须依据有关法律、法规的要求进行。但有不少具体的行政工作，可能法律、法规并没有予以明细的、直接的规定。在这种情况下，行政机关如何作出和实施行政决定具有一定的自由度，这就是所谓行政自由裁量问题。在行政自由裁量问题上，行政机关当然首先要本于对法律精神、法律理性的理解，但法律精神或法律理性以公平、适当、正义为核心，因此，行政自由裁量问题实质上又是一个道德问题。没有正确的道德准绳，行政机关在行政自由裁量领域就可能因法律没有具体、明确的规定而钻法律的空子，从而导致不能达到应有的行政效率。行政组织内部的上下级关系也离不开道德的维系。因为如果没有道德的维系，上下级关系就会被扭曲为伤害行政效率的不正常关系。缺乏道德意识的行政领导，往往任人唯亲而不是任人唯贤。面对这样的领导，下级则可能倾向于阿谀奉承、吹牛拍马。任人唯亲会导致高素质、能力强的行政人员的流失，而阿谀奉承、吹牛拍马的行政人员则不会重视行政工作的质量和业绩。这样的上下级关系，显然是与提高行政工作效率的宗旨背道而驰的。
第三章 效能政府行政伦理的取向
正如上文所述，公务员的个人道德素质、行政组织的道德属性、行政行为的道德控制都对行政效率有着重大的影响，行政伦理对效能政府的创建起着重要作用，效能政府的行政伦理取向是新时期创建效能政府必须首先要解决的问题，总体说来，效能政府行政伦理的取向主要包括勤政为民、公平公正、务实高效、团结创新，这些价值取向的根本目的就是为了实现政府运作高效。
3.1 勤政为民
勤政为民的内涵是指勤勉敬业，忠于职守，实实在在为人民群众提供优质的服务。在中国现阶段，国家、人民和职守的内涵与古代封建社会的内涵有其本质的区别。我们的国家是人民当家作主的社会主义国家，人民是社会主义国家的合法公民，职守是为人民服务的事业，因而应该提倡忠于国家，忠于人民，忠于为人民服务的事业。效能政府行政伦理的价值核心是勤政，即在廉政价值基础上做到“勤勉于政务，敬业为民”，是对公务员的伦理道德要求，是公务员做好本职工作具备的最基本的思想道德素养，也是为人民服务思想在行政伦理上的集中体现。这要求公务员在思想深处树立公仆意识，在行动上贯彻我党的群众路线，真正把人民群众看作我们的衣食父母，是我们党执政的基础。公务员只有通过勤于习政，勤于调研，主动积极开展工作的勤政途径，才能达到为人民服务的根本目的。
3.2 公平公正
公共行政活动是为了实现国家的社会目标，推动社会的全面发展。作为“一种社会目标的合理调整和社会利益的权威性分配”的组织体系，作为社会公共利益的代表者和维护者，应始终把实现和维护社会正义视为其价值目标。我们强调公共行政的效率原则，并且从某种程度上来说，效率就是一种公正，没有效率显然有失公正。但是公共行政与市场原则有着本质的不同，市场和政府是两个不同的活动领域，市场中发生的是个人选择行为；政府是为社会提供公共物品、公共服务的公共生活领域，发生的是公共选择的行为。在市场中，遵循的是有限的公正、公平的游戏规则，体现市场主体的独立性和平等性，但在这有限的公正的背后却隐藏着由于复杂的自然、社会因素影响而造成的起点和机会的不平等及用于交换的物品获取方式的不平等，因而它不可能成为社会生活的普遍准则。在公共行政领域中，它追求的是实质的社会公正、整体公正，既关注公正的结果，也关注其起点和过程，既关注经济生活公正，也关注社会政治和精神公正。在对待效率方面，市场是追求“经济利益的最大化”，而公共行政以实现和维护公共利益为宗旨，以“社会利益最大化”为目标，追求公正是公共行政的首要原则，价值取向，最终要求达到的是在坚持公正的前提下促进效率和有效率地促进社会公正的目标，理所当然经济效率只有同社会发展的基本宗旨相吻合时才有正向的意义，只有这样的效率才是一种美德，没有正向意义的效率给社会虽有可能带来暂时的效率，但最终必然给社会发展带来负面影响，邓小平指出：“如果导致两极分化，改革就算失败了。”正是在此种意义之上的论述。因而我们认为，保证公共行政的公正价值优先，在此基础上获得行政效率，然后以效率促进行政公正，使得公正与效率达到“双赢”，是效能政府下内容之一。
3.3 务实高效
效率不仅是经济学概念，也是一个重要的伦理学概念。其主要是指资源的有效使用和有效配置。由于资源始终是有限的，因而使有限的资源发挥更大作用的高效率既是经济学的标准，也是伦理道德的标准。在现实生活中，一些腐败官员冠冕堂皇的依据现有政策延迟政策的执行，使拖延办事时间往往成为敲诈勒索的手段，经济实体想要迅速办理有关事宜，则首先须向他们行贿。这无疑是发展中国家普遍存在的办事难、办事效率低下的原因之一。低效率成为一些公职人员索贿受贿的资本，这不仅加大了社会的投资成本，而且破坏了社会的投资环境，对社会发展的危害是不言而喻的。因此效能政府下的行政伦理必须体现务实高效理念，必须高度体现效率的思想，引入竞争机制，最大限度的消除因制度缺陷而带来的行政个体伦理的丧失。
3.4 团结创新
团结协作是现代化大生产的必然要求，也是我们社会主义市场经济的客观要求。随着市场经济的发展以及现代科学技术的进步，社会分工越来越细，组织之间及组织内部的人与人之间的联系更为广泛、复杂和密切，就要求组织之间和人与人之间共同协作进行物质资源、技术、人才、信息等方面的交流，以充分发挥组织自身的优势。行政管理组织的各级政府以及公务员之间也应如此。在政府内部，团结协作是正确认识和处理公务员上下级之间，公务员同事之间，公务员与群众之间关系，特别是在行政国家化的今天，政府要想高效地实现行政目标必须动员各放力量，加强与社会各种力量的协作，在团结协作基础上，积极地去开拓，去创新。在改革开放不断深化的今天，随时都会遇到新问题，新矛盾和新困难。这就特别需要担负社会管理重任的公务员带领广大人民群众，充分发挥主观能动性，创造出解决新问题的新方法，实现工作的创新，真正提高政府工作效率。
第四章 效能政府视域下我国行政伦理失范的表现及其成因
行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利。这种情况就叫行政伦理失范。随着政治、经济全球化的发展，科技发展日新月异，特别是信息时代的到来，各种机遇与挑战交织在一起，给政府工作提出了新情况、新问题、新内容，行政管理再也不是“城邦政治”。面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率，提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标。在处于复杂多变的社会转型期的当代中国，加强行政伦理建设提高政府行政效率意义重大。
4.1 当前我国政府行政伦理失范的表现
行政伦理属于上层建筑中意识形态的范畴，在我国建设社会主义市场经济的过程中，国家机关及其公务员虽然不直接参与社会经济活动，但却负有管理监督和服务市场经济的功能和责任，这在客观上要求国家机关及其公务员要有为人民服务、秉公办事、敬业爱岗的职业伦理道德。特别是在社会转型的过程中，社会的经济转型要求行政伦理转型同步进行，但是目前的行政伦理现状却是这样一种状况，即新的行政伦理规范尚未普遍形成和认同，原有行政伦理观念在剧烈的社会变革中受到冲击，致使传统的行政伦理标准失去了感召力，因而造成了大量而普遍的行政伦理失范现象。在社会转型期，行政伦理失范现象的表现形式是多种多样的，集中表现在行政权力寻租化和政府信用缺失两大方面。
4.1.1 行政权力寻租化
市场交换原则侵入公共行政领域，寻租型腐败现象频繁发生。部分公务员利用制度漏洞和手中权力为自己牟取高额利润，国家法律法规形同虚设。具体表现为以下四个方面：
第一，联系群众比较差、官僚主义明显。根据我国政治制度的本质，民众是国家的主人，国家机关及其公务员的权力是民众赋予的，公务员是民众的公仆。因此，权力属公，用权为民，是公务员最基本的道德要求。但是，现实生活中一些“公仆”既没有公权意识，更没有公仆意识。相反，许多公务员特权思想严重，不能摆正自己的位置，把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具，把自己的社会责任抛到了脑后。因此，现实生活中出现这样的二律背反也就不以为怪了：干部的交通工具先进了，但与群众的距离却远了，干部的文化素质提高了，但却不会做群众工作了；群众的生活水平提高了，但群众对干部的意见却增加了。
第二，务实精神比较差，形式主义明显。坚持实事求是，从政务实，既是我党的思想路线，更是我国社会主义国家机关及其公务员处理政务的基本道德要求。但是现实生活中许多地方和部门却热衷于搞形式主义，追求个人或地方、部门的“功名”和形象。有的干部做工作，不去领会中央精神，也不去了解下情，习惯于做表面文章，喊口号；有的沉湎于文山会海，应酬接待，不能深入基层；有的热衷于沽名钓誉，哗众取宠、应付上级、应付群众；有的搞各种名目的所谓“达标”活动，形式上热热闹闹，实则劳民伤财；有的只说空话大话、不干实事；有的报喜不报忧，掩盖矛盾，以致酿成恶果……
第三，敬业和进取精神比较差，享乐主义比较明显。在我国现实生活中，虽然不乏勤政为民、忠于职守的好领导、好干部，但是，缺乏敬业精神、没有责任心和义务感、一心追求个人利益和个人享乐的人也比比皆是。从党的十五大到十六大前夕，全国纪检监察机关共立案861917件，结案842760件，给予党纪政纪处分846150人，其中开除党籍137711人。被开除党籍又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中，县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）级干部98人。这些人遵从传统行政文化中庸俗的“官本位”思想，一切为了权力，一切为了做官，并且把手中的权力当作谋取私利、贪图享乐的本钱和手段，因此，利用职位便利大搞权钱交易、权色交易，作风漂浮、生活腐败。他们的思想和行为既背离了公务员应当遵守的起码的道德要求，也为党纪和国法所不容，是社会转型期行政伦理失范的最严重的表现。
第四，全局观念比较差，本位主义比较明显。不少公务员本位主义、分散主义意识滋长，不能正确地处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系。比如，对上级的方针政策和指示，采取“上有政策，下有对策” ，有令不行、有禁不止；对待同级单位和个人则以邻为壑、互相制肘，对自己有利的争着干，对自己不利的则踢皮球；为了地方利益、部门利益和小团体利益，甚至不惜损害国家的利益和其他组织与个人的利益。在我国，各个层次、各个领域的国家机关一般都是法人单位，相对独立的法人利益往往使一些行政单位形成牢固的小团体主义思想，在市场经济大潮的影响下，一些公务员在社会比较中出现了较强的经济利益和社会地位失落感，于是，在本团体与其他团体、与国家利益的分界处，极力地维护本团体利益，有的甚至利用本单位的职能权力去谋取小团体利益，损害国家和其他团体利益。其极端表现是法人犯罪。比如，以行政单位的名义经商办企业、以政府的名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱搞赞助等等。更有甚者以单位名义利用职能权力进行侵害国有资产、行贿受贿、走私等违法犯罪活动。
4.1.2 政府信用缺失
政府信用有广义与狭义之分。从广义上来讲，政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公众对政府本身行政行为所产生的信誉的心理反映；同时也是政府在维护和构建社会信用体系中所担负的职责，表现为其是否为社会提供信用环境。狭义的政府信用概念仅指政府行政行为本身的信用，不包括政府为社会提供信用环境。本文所分析的政府信用指的是狭义的政府信用。
第一，行政规则随意多变。立法和决策是行政行为的首要环节。一些地方政府在制定政策时不从实际出发，不深入调研，不考虑时代的发展变化和政策的长期适应性，仅满足于本届政府的任期，搞短期行为，出现“一届政府一套政策”、“新官不理旧事”，继任政府不对前任政府的执政情况负责。一些地方政府在研究决策时，不广泛吸引各界公众的参与，缺乏相应的科学性、可行性，导致制定的政策“朝令夕改”，民怨纷起。政府及有关部门政策多变，政出多门，甚至政府随时收回“解释权”，说变就变，常常令当事人无所适从。这在行政许可和审批领域表现得尤为突出。
第二，行政行为公信受疑。政府在重大社会管理活动中随意承诺，出尔反尔，“口头一套、行动一套”，不按协议、合同办事，行政机关不能及时有效公开行政规则以及其他理应公开的社会公共资信，也是政府信用缺失的重要表现。目前，政府行政过程中信息不对称的现象严重存在。在信息传递上，社会组织和个人处于弱势，而政府的很多决策、法规、程序等行政信息却不能及时得到公布，这种现象加剧了政府信用的下降。行政机关应该充分注意到，现在已经进入信息时代，如果从官方得不到权威消息，公众可以通过其他多种渠道获知所谓“小道”消息。政府在一些重大社会问题上躲躲藏藏，必然会造成谣言满天飞。事实证明，社会实际存在的信息与公众能够得到的信息不对称，大道消息和小道消息的信息不对称，其后果只会使政府公信力受损。
第三，行政执法方式简单粗暴。受传统权力观念的支配，一些地方政府对政府信用问题认识不够，他们认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题，以至于自以为是，吃、拿、卡、要，为所欲为。一些政府职能部门对市场经济中的不法行为及失信行为打击不力，监管乏力，致使假冒伪劣商品、虚假广告、上市公司造假、恶意欠账逃债、银行呆坏账、偷漏税、走私骗汇等现象大量存在，引起人们对政府能力的怀疑。一些基层政府部门“官本位”思想严重，法治观念淡薄，对抗、藐视“法律”时有显现。在行政执法领域，我们的一些执法机关平时疏于管理，一旦出了人命，有了领导指示，或者舆论批评了，才似乎如梦初醒。行政执法不注重于长效、动态管理，动辄采用运动式的方法，试图一蹴而就。这样使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。运动式的执法方式，在社会发展瞬息万变、市场交易频繁复杂、违法行为层出不穷的今天只可偶尔为之，而日常执法运作机制的形成才是最重要的。
4.2 当前我国政府伦理失范原因分析
4.2.1 中国传统行政伦理文化的影响
第一，在传统的政治伦理文化中，突出道德管理和道德教化的作用。在古代中国，政治、行政、伦理的关系是难解难分的，但核心是伦理秩序，注重“关系”和“人情”，法律和个人权利似乎是附带品，正如费孝通先生所说，中国传统社会不是法治社会也不是人治社会，而是礼治社会。在传统习俗中，强调“礼”和“秩序”，而不是法律、法规，也没有契约的意识。所以到今天，许多公务员仍受到“人情”、“关系”的影响，办事情要“凭交情”、“讲面子”，而不是按照规章制度去办事情，因而陷入行政责任冲突中，不知如何抉择。[论文 LunWenData.Com]
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