新制度经济学视野下的教师管理变革
摘要：从新制度经济学的视角考察，我国教师管理制度设计存在着诸多问题，主要表现为：重教师“道德人”假设而轻教师“经济人”假设；重视教师管理的正式制度而忽视非正式制度；重视教师管理制度的约束功能而忽视激励功能；重视政府、学校对教师的管理而忽视家长的参与等。基于对以上问题的分析，本文指出教师管理变革的方向应包括：承认教师自利行为的正当性；充分利用教师管理的非正式制度；强化教师管理制度的激励功能；扩大家长参与教师管理的权力等。
关键词：新制度经济学；教师管理
教育管理与企业管理一样都必须面对一个共同问题，即如何调动组织成员的积极性，做到人尽其才，才尽其用，避免工作中的机会主义行为。那么如何才能实现对组织成员的有效管理？无论是旧制度经济学还是新制度经济学都对这个问题都做出了一致回答：必须有效地借助于制度。诸多研究表明，制度作为一种十分重要的社会资本，对经济、社会和学校的发展，具有传统管理要素所无法取代的功能。本文拟从新制度经济学的视角探讨当前我国教师管理存在的问题及其变革方向。
一、教师管理制度设计存在的问题
新制度经济学强调研究人、制度和经济活动三者间的相互关系。它在研究方法论、人性假定、理性假设等方面对新古典经济学进行了拓展和延伸，使制度经济学更贴近现实，从而更具解释力。从新制度经济学的理论与观点出发，我国教师管理制度主要存在以下问题。
1.重教师“道德人”假设，轻教师“经济人”假设从传统到现在，我们都过于强调将教师看成“道德人”，教师被视为“道德标杆”，被设计成形象完美、不会犯错的“善良人”，好像他们应该与名利无关、不计个人得失。现实表明，这一“道德人”假设是不切实际的。教师身处“教职场”，有自己物质和精神上的追求，“道德人”只是一种理想型的人性假设，为教师的行为设定很高要求，其结果是会使相关制度安排脱离教师现实生活世界，起不到应有的激励作用。
新制度经济学遵循“效用最大化”的“经济人”假设，指出人类行为的动机是双重的：一方面追求财富或利润最大化；另一方面又追求非财富最大化，并认为这种效用最大化的追求是有边界的，必须限定在体制或制度的范围内。制度是人类应对不确定性和增加个人效用的手段，制度应该明确人类权利与责任的边界，要使权利与责任基本平衡和相称。然而教师“道德人”假设更多地是对教师行为作出种种限定与约束，而缺乏激励，且激励亦存有偏颇，即更倾向于精神激励。这造成对教师的约束与激励不对称，使教师的权利与义务相脱节。对于国家来说，权利边界的不明确和权利与义务的不相称，会忽视教师的利益，进而会使他们选择逃离教师行业。对于学校来说，如果学校的规章制度不能明确教师的职、责、权、利，不能做到权责对称，教师就会选择“出工不出力”、“劳力不劳心”、“少做事，少出错，少挨批，少挨罚”。
根据新制度经济学的产权理论，教师是否执行一项制度或怎样执行制度，关键在于成本与收益的比率，即制度能给他们带来什么好处？他们会损失什么？按照这一思路，当教师感觉到自己仅有做事的责任，而未被赋予相应的权利时，改革的阻力是可想而知的。因而，教师管理过程中需要对制度本身进行反思和完善，调整并平衡教师的收益与所付出的成本。
2.重视教师管理的正式制度，忽视教师管理的非正式制度
诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[1]威廉姆斯在理解诺斯的制度定义时指出，制度是“与具体行为集有关的规范体系”，它是由“非正式的约束、正式规则和这两者的实施特征组成的”。青木昌彦认为，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说是人类设计的制约人们相互行为的约束条件，……制度是定义和限制个人的决策集合。”[2]因此新制度经济学中的制度由非正式制度和正式制度组成。非正式制度包括道德约束、禁忌、习惯、文化传统，正式制度包括宪法、法令、产权等。在正式制度产生之前，非正式制度就一直存在，特别是国家诞生前，正是非正式制度使得社会能够有条不紊地运转。国家诞生后，开始主动制订法律及规则系统以规范人们之间的交往行为。
当然，正式制度的产生并没有使非正式制度随之消失，作为正式制度形成的基础和前提，非正式制度通过对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，成为得到社会认可的行为规范和内心行为标准。[3] 教师管理制度也包括正式制度和非正式制度，教师管理正式制度包括有关教师的国家法律、法规、规则与契约系统，教师管理非正式制度包括教育道德、教育习俗以及教育传统等。
正如诺斯所言，一个社会的变迁其实就是正式规则、非正式习俗、惯例和它们实施特征变迁的混合体，但我们惟一可以操纵和控制的就是正式规则。[4]因为正式制度容易为我们所察觉、控制，而非正式制度则由于其发挥作用的隐秘性以及非成文性与不可控性，容易被人们忽视。教师管理制度亦是如此，教师法律法规、教师职业道德规范、学校管理制度以及教师聘任合同等正式制度日益得到强化，而对教师行为起着潜在作用的教育道德、教育习俗、意识形态、文化传统等被却忽视。但是，正式制度对教师的约束与激励借助于国家权力，特别是行政权力，规范的对象是教师行为、教师的外在表现，而对教师的道德观念、行为动机、情感、思想则力不从心。正如张康之所说：“法律制度所提供的是一个形式化的规范，它可以规范人们的行为却不能规范人的道德观念”。[5]教师按照国家规定从事教育教学和管理工作，很容易达到“量”的要求，譬如一堂课必须上45 分钟等。但对教师工作“质”的要求则很难像经济指标那样去量化。正式制度只是对教师行为最起码、最基本的要求，而优秀教师则离不开道德、价值观等非正式制度的引导与规范。
教育习俗、意识形态，尤其是道德，是制订正式制度的应然立足点与出发点。教师道德与教师法规在本质上是一致的。如果正式制度脱离非正式制度，它将很难得到教师的认同和执行。非正式制度不是对正式制度的替代，而是对正式制度的有效补充，非正式制度能够促进正式制度的改进，提高正式制度的绩效。正式制度因为信息搜寻不完全，制订得不可能彻底全面，会为机会主义行为留下某些空间，而非正式制度则会有助于制约人们的机会主义行为。[7]
3.重视教师管理制度的约束功能，忽视教师管理制度的激励功能
新制度经济学认为，制度之所以能够实现行为预期，是因为制度具有双重功能，即约束与激励。一方面，在一定信息基础上，制度可以预见人们的机会主义行为，并对这些行为进行有效的制止或遏制，如果违反制度，机会主义者就得面临物质和精神上的惩罚，承担违反制度的高昂成本；另一方面，制度对合理的行为又要予以肯定、尊重和倡导，要肯定人们的勤奋、创新、诚信，鼓励“按劳分配”、“多劳多得”。现有的教师管理建立在科层制基础之上。科层制实际上是一套上下级之间等级森严的控制系统，人与人之间的身份界限分明，上下级之间是一种命令与服从的关系。这种管理方式在某种意义上提高了管理效率。但是科层制之下机械式的办事程序不仅限制了个人的自由与创造性的发挥，使得个人仅仅停留在不犯错误与向规则负责的层面上，而且也很难适应外界环境的变化。
我国现行《教师法》对教师的义务、教师资格与任用、教师培养与培训、教师考核以及教师的相关法律责任都做出了比较严格的规定，刚刚修订通过的《中小学教师职业道德规范》对师德也提出了相应要求。可以说，我国对教师从法律和道德层面建立起了一整套约束系统，树立起了理想的教师职业形象。同时我国也开始关注到了教师物质上的需求以及权利与义务的对称，如《教师法》也规定了教师六个方面的权利。但是，教师的权利与待遇能否得到真正落实，人们不免存疑。因为按照《教师法》的规定，教师仅有一条途径保护自己的合法权益，即教师申诉。这样一条法律救济途径很难充分实现对教师复杂权利系统的保护。美国心理学家赫茨伯格发现，组织的制度、监督、工作条件、人际关系、薪金、地位、工作安定等因素与职工不满意高度相关。这些因素的改善可以预防或消除职工的不满，但不能直接起到激励作用，成就感、赏识、挑战性的工作、高度的工作责任感以及成长和发展的机会才是使职工感到满意的关键因素，这些因素的改善可以使职工获得满足感，产生强大而持久的激励作用。然而我国的教师管理在这方面却存在缺失。
4.重视政府、学校对教师的管理，忽视家长对教师管理的参与
一直以来，教育教学事务实际上存在一个长长的委托代理链条，公民（家长）将孩子的教育教学事务委托给政府，政府则将其委托给学校，学校将其委托给教师与学校管理工作者。新制度经济学认为，在存在委托代理关系的情况下，代理人也是一个具有独立利益的经济人，他的行为目标与委托人的目标不可能完全一致，为了自身利益的最大化必然会做出损害委托人利益的行为，而委托人为了避免这种情况的出现也会采取种种措施加以约束，但是由于信息不对称等因素，委托人与代理人之间不可能签定一个完全的契约，因而代理问题和代理成本问题是不可避免的。政府、学校、教师与学生的关系亦是如此。虽然他们的根本利益和目标只有一个，即要为学生服务，提高教育质量，但是现实中政府、学校、教师与学生在具体利益上仍然存有重大的差别，他们的目标会有不同程度的矛盾和冲突。目前我国对教师的监督分为内部监督与外部监督两种方式。内部监督主要是学校通过对教师设计任务和安排，并对任务完成程度进行检查和监督。外部监督主要是上级教育行政部门的监督和法律监督。外部监督由于“信息不对称”而疲软乏力，教师通常对上级“报喜不报忧”，使外部无法获得教师管理的真实情况。内部监督因为学校领导及其机构在监督教师的过程中，并不是直接受益者，他们本身缺乏监督的动力，同时学校领导为了自己的“仕途”，往往向上级汇报教师管理的功绩，对存在的问题则“蜻蜓点水”。
以新制度经济学的观点来看，传统公立学校科层管理体制之下教育质量不高的主要原因在于学校过多地依赖于政府，缺乏自主权，学校的发展情况与财政供给没有直接的联系，学校与学校之间缺少竞争，学校工作的好坏，教育质量的高低并不会影响到学校的生存与发展。学校为了争得更多的教育资源，通常只向政府负责，而忽视了他们服务的直接对象———家长和学生。如何使政府及公立学校履行公共责任，提供更好的公共服务和提高教育质量，以往通常的想法和做法是政府加大公共支出和进行技术调整。但是世界银行用大量的经验事实证明，仅仅做到这些是远远不够的，并指出更有效地提供服务的一个办法就是在服务提供者与受益人之间建立一种直接的联系。换言之，就是建立一种类似经济领域中的消费关系，即使消费者有更多的决策权，避免决策权集中在政府手中，使公共服务提供者之间进行竞争以赢取更多的客户，而客户则可以自由选择。因此必须改变过去我们对学校及教师的管理只依赖于政府，学生和家长对学校影响甚小的做法。[论文网 LunWenData.Com]
- 上一篇：浅谈和谐社会与经济发展
- 下一篇：区域经济学教学模式的改革与创新
