目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析
2.实行行政督察，势欲强化行政控制和行政监督，但有许多理论和实践问题未解。
公安督察是我国现代行政督察的首创。这一制度重在对警察行为进行现场检查与纠正， 称为警察的警察， 首次在同系统内部把作为行政主体的警察当成了特殊的行政客体；同时，在必要时也可以直接作用于普通的行政客体， 即对非警察对象采取警察措施。这对加强警察队伍建设应该是很有好处的。但与此同时， 若干实际问题又出来了：大量的具体行政行为、特别是其中的自由裁量和制度缝隙管理，是否督察得了？ 大量看来是正常（实际上是习惯感觉正常、而其中常含不规范运作导致大量上访、激化警民紧张）的行政运行是否督察得了？ 公安系统内部设立的政治部、纪检、行政监察等机构和力量是否就要缩小权限或者变得多余？ 实践中已变成只对警风警纪、衣着形象进行看守和纠察活动的公安督察是否有必要单独设置？
特别是公安督察制度带来了新一层机构编制和行政成本， 是否与提高行政效率为主要诉求的整个行政改革目标不一致？
土地督察是我国行政督察的进一步扩展。为防止违法违规的土管运作，加强对土地、特别是耕地的行政控制，切实守住18 亿亩红线，建立并实施土地督察制度虽然还不很久，但已获得显著成效。不过，这也同样引发了一系列实际问题：新设一套土地督察系统之后，土地行政主体原有的政策实施及其监督职能是否就取消了？而有关各级政府的土地违法行为原本属于原行政监察管辖， 因为是否全面、有效执行政策正是行政效能建设和监督的一部分。于是，土地督察权与关于土地的行政监察权之间是否是一种更科学、合理、有效的关系？ 换言之，土地督察权是否要独立于行政监察权？
对于以上两个行政督察的改革创新， 当然也可以反过来进行这样的质问： 是否行政监察在执行监察法、确保推进行政效能建设上存在重大的空挡或缺陷？ 如果是，那么行政监察就出现失职；如果不是， 那么行政督察是否硬性确立而与行政监察部分重叠？ 当然，有人认为，行政监察主要是监督行政违纪的， 但依据监察法对行政监察基本职能是促进行政效能的规定很不一致。所以，现有的行政督察与行政监察之间还有待深入研究和理顺关系， 以确保整个政府运作内在协调、顺畅高效。此外，行政督察与原行政管理中确保政策或行政决定得到严格执行的行政控制的相互关系也还特别有待于科学研究并在实践中加以重视并积极处理好。
其实， 以上问题之所以会发生， 就是继续以“一事一议，突出一点，不计其余”的思维习惯来看待和处理运行性行政职能科学化规范化问题的结果。在充分凸显行政督察以极大加强行政控制和行政监督等权能的同时， 对它们之间的科学内涵和相互关系认识不足， 致使督察这部分运行性职能只得到简单放大而关系未得理顺， 进而出现在新情况下发生权能、机制、机构继续叠床架屋的老问题， 也有这些行政督察的有效性和可持续性不足等其他问题。
可以预见， 由于各个行政部门或系统都有强化落实本部门或本系统政策和决定的督察要求，所以，继前两个行政督察之后，必将不断出现、兴起其他各种行政督察。这些新督察都将以既有的为标杆，模仿之、沿袭之。在此情况下，如果上述这些问题不能尽快得到科学的梳理、定位和解决，特别是行政改革还不能超越原有认识局限， 那么新的行政督察大量出现后所带来的行政权能关系、行政控制与监察的相互关系都将变得更复杂、更少科学含量而更多不规范实质； 而行政改革则必将因此陷入更大的困境， 必难取得真正的突破和成功。
3.推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大。
从上世纪九十年代中期起， 许多地方政府就开始探索搞绩效管理了。进入新世纪以来，各级政府部门就更是积极探索实行绩效管理。中央也很重视，2008 年2 月十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度， 建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制。”这说明推行政府绩效管理和行政问责制就成为今后行政改革的重点和方向。
但迄今为止， 我国政府绩效管理从理论研究到改革实践都还存在许多实际问题，包括：
（1）对政府绩效的理解和把握有很大偏差。每级政府都在搞，每个政府部门也都在搞，都有一套自己确立的绩效指标和标准体系。彼此既似乎大同小异，又实际很不相同；虽然个别的确有真正内行的绩效管理专家参与设计与调整， 但大多数都是各自为战，凭经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定，基本没有经过仔细的科学研究和验证。其科学性、有效性和可信度均有很大的疑问。有不少地方和部门在实施所谓的绩效管理后， 不仅没有改善和促进工作， 相反却增加了更多的内在矛盾和纠纷，仔细一看，原来搞的都不是绩效管理，而是旧的考核模式———仅仅是为了更好实施年终评先评优和发奖而略做细化的考核改进。在这样一种混乱的情况下，政府绩效管理搞滑稽、搞无效了，也搞得与行政问责离得更远了。
（2）对政府绩效管理的理解和把握存在很大偏差。由于对绩效理解不深且随意，所以对政府绩效管理的理解和把握也无法抓到要害、扣住实质。
事实上，政府绩效管理已经完全超越了“行政考评”这一环节，是一个围绕提高政府生产力、事关整个行政权能运行机制而重新设计的崭新行政模式。这种模式其实就是一个最为科学合理、最为低耗高效的崭新行政流程。而达到这一行政管理水平，正是一个非常重大、极有质量的行政改革和极为非凡的行政发展和行政现代化。这个过程正是以科学化、高效化为主线的政府自身改造与革命，而不是每个相对独立的行政主体自搞一套的评奖变革。其实，政府绩效管理由于其核心在于行政绩效考评，所以就在“行政考评”这一环节，与整个运行性行政职能体系和基本行政过程紧密关联在一起了， 而且就是要通过这一关联来促进并实现整个行政管理流程的再造。
（3）目前全国上下推行的政府绩效管理，基本上都只重在指标设计和标准设定， 然后就认为有了一套考评工具，也就是实现了政府绩效考评。不用说已经存在前述两个大问题， 单就假定这些考评工具是科学有效的，也还存在一个重大缺陷，即基本忽略了绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。这一步是基础性的管理工作，就如其他大多数基础性事物一样， 都得不到应有的重视。所以， 这样按原本就有背绩效管理精神和原则的习惯做法做下来的所谓绩效管理———实质是徒有其形的行政考评，就完全泡沫化了。
（4）目前所做的政府绩效管理探索，虽然也部分注意行政成本问题， 但基本上是不知道和忽略了搞政府绩效管理的根本原由与实质， 即就是为了进行更好的财政预算和行政成本管理。从外国搞得比较好的成功经验来看， 政府绩效管理就是从绩效预算开始， 从抓好公共财政划拨与公共资源配置起步，然后再逐步推进到各部门、各环节、各个体、各行为来抓绩效的。可以说，脱离这一点，绩效管理无非是玩玩花样而已， 实际则没有任何意义或价值。可目前我国的许多绩效管理探索都不知道这一点，更不用说能够自觉做到了。
（5）行政问责在整个运行性职能和行政过程中是独立的一个环节。它与行政考评、行政监督都有直接关系，与行政激励则有相反相成的关系。它可以、也必须与其他所有行政环节一起，完全纳入到整个政府绩效管理的设计之中， 共同构成一个崭新的行政模式。
总之， 现有的政府绩效管理与行政问责理论研究和改革实践上都还存在极大的不足， 最突出的问题就是没有以绩效预算为起点， 同政府管理流程再造、行政模式重构联系起来。
4.加强政府自身建设，没有紧扣对运行性行政职能的整体改造和系统优化。
运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时， 只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别是违法违纪甚至腐败的问题， 于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作， 而很少能往前多看一尺一寸， 抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题———这是当前最突出、最普遍的问题。
总之， 在大力推进行政管理法制化的今天，行政程序法之所以会显得最难建设， 就是这一缘故。
可以说，行政管理要法制化，首先就要科学化，因为科学化是法制化的实质内涵，法制化是科学化的外在规范；没有科学化，就没有法制化。
二、政府结构层面的突出问题及相关分析。
政府结构就是行政系统的构成， 包括两大部分：基本结构和主体结构。其中基本结构包括：（1）行政区划。这是宏观纵横复合行政结构；（2）政府层级。这是宏观纵向行政结构。主体结构包括：（1）政府组成。这是独立的核心行政结构，反映的是行政领导构成；（2）行政机构构成。这是一级政府所属部门系列，是中观横向行政结构；（3）行政机构内部设置。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。
政府及其职能部门是基本行政职能的载体和履行主体。其设立与调整均须依行政职能的划分、设定与配置而定。有什么样的行政职能划分、设定与配置，亦即有什么样的行政职能构成，就会有什么样的政府设置。行政职能之间的关系理顺与否、分定与配置的科学合理程度如何， 将直接决定政府设置是否合理得当、关系顺畅和科学有效。基本行政职能与运行性行政职能既分别、又交叉地影响着行政系统的构成。最佳的政府结构并不取决于政府机构的大小多少， 而取决于如何更科学合理地理解和把握行政职能的构成及其内在联系。
总而言之， 政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。
目前，我国政府结构层面的问题确实有不少，其中比较突出的主要有如下两方面：
（一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题。
在地方经济充分发展的地区， 主要是经济发达的东部地区和各地中心城市或重要城市， 出现了呼声日高的行政区划和政府层级应有突破性调整的问题。其中更突出的问题主要有：
1.突破“市管县”，实行“省管县”
县域经济发达的县和县级市大都想脱离当前的上级主管———地级市，而直接归属省里，导致新型政府层级模式， 个别的甚至还希望升级为地级单位，形成新的地级行政区。这种冲动在有的地方已经有了探索和实践， 但在大多数地方仍然还处在迫切期待的状态。这一问题是否可行、是否要行，尚无完整、科学的答案，但已引起全国上下的普遍注意、重视和关心。
2.放弃第五政府层级，转成县市直辖区镇域经济发达的特大镇、街道经济强大的特大街道，由于经济总量大、人口密度大、行政管辖区域大，特别是其经济总量、人口规模与内地部分县甚至地级市的规模相当， 所以纷纷开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。在一些地方如广东佛山就出现了特大镇、街道转为“县级政府的派出机构”、“具有部分县级经济管理权的行政区”、“再经调整和整合而设立的市辖区”等等趋势。这个问题虽然刚刚萌芽， 但却事关乡镇一级行政区划和政府层级的改革，是一个非常重大的现实问题。
这里引申出整个乡镇一级的机构改革大事。
据调查，农业税取消后的乡镇职能已急剧萎缩，除计划生育工作外似乎没有更多的实质性行政事务。这在改革上就引生出两个大问题：
（1）乡镇是否还要通过大幅度区划合并来减少数量？ 乡镇是否要四套班子齐备？ 乡镇是否可以全部改成县在农村、综合协调所办站等县局下派机构、类似行政服务中心的当地最高派出机构和农村政务信息中心？
（2）在新农村建设方针、农村社区自治与基层政权建设方面， 特别是现在网络媒体急速扩展到农村， 而农民素质和公共参与热情日益提高的情况下， 村级公共管理与自然村公共管理还存在很不成熟、很不紧凑、又不断发展变化的不稳定状态，容易出现大面积失控和危机隐患，而这在特定情况下又很容易转化为重大现实危机。因此，如何加强农村公共管理的结构改造、无缝隙设计与运作，亦即政府层级如何延伸“行政神经”到基层末梢，就成为目前最突出的重大问题之一。
3.突破地级定位，城市寻求升向副省级经济实力强大的地级市和若干地级省会城市存在希望成为国务院计划单列市或者副省级城市的要求和冲动。这虽然不如“强县要脱市”那么强烈，但也成为一股强大的暗流。
上述问题是在我国城市化加速的情况下出现的新情况、新问题，不仅触及到行政区划、政府层级本身的调整变化，而且还触及到宪法、地方组织法等方面的重大调整，更涉及到全国城市化、现代化整体战略和未来走向的确定与调整。但是，目前从理论到实践都还远未深入到这些重要层面进行深入的探讨和研究， 显然是科学答案跟不上实践所提问题的需要。
（二）主体结构有老问题，更有新问题。
1.不少地方的政府组成人员和行政机构领导职数设置过多，主要是副职设置过多。
政府组成人员设置过多，主要是诸如副省长、副专员、副市长、副县长、副乡镇长的实际人数太多；其另外一个突出问题是，这些多出的副职又与当地党委主管某一领域的副书记、常委相重合，在实际领导过程中出现多中心、分散、协调难度大、甚至内耗等等问题。
行政机构领导职数设置过多， 主要是诸如副厅长、副主任、副局长等等的实际人数过多。在原本就事务明显单一、职能逐渐弱化的情况下和空间内进行迫不得已的过细分工， 导致每人常常只分管一两个内设机构， 彼此常常受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。
2.从中央到地方都有行政机构设置还不够合理之处， 主要是与基本行政职能和运行性行政职能的划分、设定和配置不够科学、得体直接相关（1）经济职能和行政运作权能切得较细甚至较乱，没能科学、正确、合理地梳理和处理事务性质天然交叉复杂的基本职能问题， 更未经过仔细的科学研究来考虑和处理具体的运行性行政职能相互链接以及与经济职能落实相匹配的问题。所以，即使是同管一个市场的行政主体，也就变得多种多样，商务、工商、质检、卫生、价格、公安、城管等等一齐出现，对市场似乎各有管理，而实际则是分散管理、多头管理、重复管理、矛盾管理乃至胡乱管理，终归是无效管理和无管理。所以，各种甲醇酒、注水肉、病猪肉、红心蛋、孔雀绿鱼、有毒食品、有毒玩具等等假冒伪劣商品长期不绝，搞坏了政府的公信力和我国在国际上的经济形象。此类政出多门、重复设置、高耗低效的机构问题还很多，无需在此一一列举。
（2）政治职能和社会职能与运行性行政职能的划分、切割、设定和搭配也还存在不足，导致行政主体设置也出现不少混乱。这里最典型的情况是警察的设置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海关警、边防警、消防警、户籍警、机关警、网络警、森林警、铁路警等等，此外再加上一个准警察———城管。在加强社会治理方面有这么多主体，常常造成乱象丛生。城管原本在很大程度上属于警察管理的范围，结果单设城管，而城管在很多情况下又管不了很多实质性的城市社会问题， 常常又得寻求警察助力。而庞大的警察体系中，既存在重大内耗问题，如山西某市的刑警就敢于暴力冲击交警，也存在与外部严重矛盾的问题，如交警总是胡乱罚款、破坏警察形象和政府形象，甚至与交通行政职能部门发生严重冲突， 如湖南发生过高速公路管理主体对交警大打出手、造成严重流血事件如此等等。
由此产生的直接问题是：把警察分得这么细，其科学性、协调性、有效性、必要性和运作成本的实际情况到底怎样？ 治安执法、交通执法、维护国家安全稳定执法、乃至城管等等执法是否集中统一比分散进行要更节约、顺畅、高效？ 为此最多只设两个警种也许最佳？
（3）在其他职能领域的主体设置上，也存在类似警察体系那样不集中、甚至很零碎、实则有失统一高效的划分切割、随意由利而定的问题。譬如，航空、铁路、水路、海路、陆路等交通运输在行政职能的性质上是一样的；文化、文物、广电、新闻出版、知识产权、网络媒体、城市风貌、历史档案、国家遗产与世界遗产等等在行政职能上相同、相近或相交叉；农业、林业、水利、生态环保、水陆动植物养殖和保护以及进出口等在事务上高度交叉、重合；乡镇企业、农村工业化和城镇化、住房与城市化、人口增长与流动、户籍、城乡福利、创业与就业等等在行政职能上是内在高度相关至密不可分；如此等等。然而，在实践中这些事务却都分得太细，切割太碎，非常分散，很不集中，并由此分设了大量行政机构。这就为不同行政主体在同一或相近领域运作产生争执、矛盾、纠纷、内耗和低效提供了不竭源泉。
还有，应急管理、城市应急联动、110 和120 等的应急管理与应急服务、地质地震防灾救灾、洪涝防灾救灾、海洋防灾救灾、气象防灾救灾、粮食与食品安全、卫生安全、生产安全、金融安全、经济安全、信息安全、社会矛盾、宗教冲突与危机、群体纠纷与冲突、组织纠纷与冲突、黄毒赌淫、腐败堕落、违法犯罪、敌对势力防范、分裂势力防范、恐怖势力防范、国土安全、国家战略安全等等，均同属一个范畴，具有极其高度的内在相关性和相通性，但也遭到同样过分细致的分开、切割，多数分属于不同的行政机关， 个别的则由于属于非传统安全问题而在行政主体上存在模糊归属或者空白归属的状态。这里的实质是我们在危机管理机构上严重缺乏必要的、集中统一、高效专责的行政机关。
这些问题在形式上都是行政结构问题， 其实都是行政职能胡乱切割配置的深层次老问题，一直都在最严重地阻碍行政管理科学化、规范化和高效化， 一直都在深深地困扰和羁绊着整个现代化事业。
3.行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。
这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。这里存在不少还需要大力科学化、精细化、规范化的基本问题，其中，最突出的问题就是岗位设置和人员配备与具体任务之间的科学协调问题、以全面科学的政府绩效管理和政府信息化来梳理并重塑微观结构与关系的问题，导致机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等等问题。
总之，政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细， 承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。
三、政府行为层面的突出问题及相关分析。
政府行为亦即行政行为， 是政府和行政人员依法依规履行基本职能和运行性行政职能、对行政相对人乃至整个行政客体施加影响的具体行动。在内容实质上，它包括行政管理和行政服务两大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行为和具体行政行为两大部分。目前，我国在这一层面还存在的突出问题主要有如下几方面：
（一）重管理，轻服务，常难落实“为人民服务”
宗旨和“以人为本”的科学发展观。
1.没有摆正主人与公仆位置，更未奉行“一切权力来自于人民”的宪法精神。
不少行政机构和行政人员在潜意识里就认定：行政相对人是可以随意对待、不需在乎和尊重的对象，对他们只需要管理、再管理；在自己不满意、不高兴时还可以横眉冷脸、恶劣态度、拖沓推委、糊弄折腾、甚至半暴力性地相对相待，所谓“门难进、脸难看、事难办”就是这样发生的。而在稍微有点纠纷、紧张或者自身道理不足时，这些行政主体就骂他们是刁民、好讼之徒、民风凶悍、民心顽劣等等，而随意动用警力，乃至随意开动公检法等整台国家机器，对他们实施强硬回应、强制管理和“果断”治理。这就把官民完全对立起来了，常常发展成民众与政府的对立、对峙、对骂、对贬和对抗。
2.不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，不惜违法乱纪。
在涉及行政机构和行政人员（特别是行政领导）的利益时，很多行政主体都会不顾党纪政纪、法律法规而大行腐败之为，以至出现行政机构总有小金库、行政人员总有索贿受贿的情况发生。特别是当这些当权的部门和个人利益与群众利益发生冲突时，这些行政主体常常是不惜露骨地站到自身利益一边，采取与民争利的行动，不讲道理，滥用权力，同时直接伤害、破坏群众利益、政府形象和执政基础，导致种种潜在的和现实的重大危机。
3.行政执法常常不当而过分。
经常可见可遇的是：蛮横凶横，简单粗暴；滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于加重处罚；多是为处罚而处罚， 为私利而处罚， 为快感而处罚。交警执法、城管执法是其中的最大典型。
4.行政收费仍然过多。
只要能有一点借口， 只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有部门利益在作怪。
（二）习惯于主观决策、经验决策和微观决策，乐于权力决策、自利决策和随意决策。
1.行政决策科学化、民主化常常显得非常苍白、脆弱和形式化。
无论是否跟民生直接相关， 很多行政决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的；群众或行政相对人基本不能参与，甚至旁听也不行；专家参与也不多， 有时咨询专家也是在样子上做给社会看的。即使个别地方和部门出台了诸如行政听证制度， 在行政决策时让群众代表参加或旁听，但是这样的进步也很有限：（1）只限在涉及民生的个别事件上；（2）代表性有限；（3）并不经常，更不深入和科学；（4）其他大量实质性的重要行政决策都没有或者不可能实行对社会公开、有民众参与。
2.行政决策规范化、法制化不足。
各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场， 致使行政立法和政策制定都由此而来而定， 结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政令、法令的严重不统一和操作失控。
有的地方如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列， 但主要也只在文件出台管理上实现了规范， 而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。
3.随意决策太严重。
每新一任领导上台， 就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明， 而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办， 哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。
4.只顾眼前，不顾长远。
很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少，只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩， 并且为此不顾一切地奋力追逐，包括大肆卖地、用地甚至发行公债，真是竭泽而渔， 用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源，而根本不考虑可持续发展，不考虑资源的有限性和节约使用， 不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当前普遍存在的所谓“短期行为”
———其根源就在于这种不当的领导决策上， 就在于没有在决策上切实落实科学发展观。
（三）行政运作上还存在许多不规范、不妥当甚至不正确的情况。
1.选择性地执行政策和上级指令。
这是一个老问题，长期以来得不到解决。这主要是下级行政主体对上级制定并颁行的政策、指令和方略总是进行有选择地执行； 其选择原则就是“适我者用，异我者弃”，“利我者用，不利者弃”。
在执行实践中，这些下级行政主体总是搞“上有政策，下有对策”，变着法子，找足理由，糊弄上级，扭曲上级决策。这已不仅仅是行政信息的逐渐失真和扭曲了，而且还是行政信息的被改造、被利用。
这在理论上就叫做“权力博弈”，而其实质则是官僚博弈、权术博弈。
2.为造政绩，不惜造假。
为了在当前资源枯竭、几乎黔驴技穷的情况下创造出政绩，以便赢得社会好评和上级青睐，常常不惜大搞造假活动。上级和社会要什么，本届领导就能造出什么；要数字有数字———诚所谓“数字出干部”，要面貌出面貌———大广场大雕塑不由得上级和群众不心服。于是，就连即使秦岭没有华南虎，也能造出头野生华南虎来。为此，官场盛行一句话：有点假，没人查；不做假，没人夸；造假无成本，何乐而不为！ 所以，政府公信力不高甚至丧失殆尽。
3.行政执行缓慢，行政效率低下。
无论是发现了执法不当甚至错误，还是群众有正确合理的诉求，也无论是发现新问题、新方向，还是已经获得新思路、新对策，甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事，都会由于程序繁复漫长、能推能等就放放而有所耽搁，甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见，则更是爱理不理、多一事不如少一事，即使全耽搁了也无所谓，因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕，最终能赢得胜局者基本上不是他们，而只能是行政主体。所以，行政救济途径不畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。
4.行政行为规范严重不足。
这主要是至今难以诞生具有充分科学性的行政行为法。行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬， 交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动， 是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程， 是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列， 更是直接体现政府性质和政府形象的每一个具体作为和表现。其内政构成的复杂性及其对科学性、合理性的要求是所有社会公共行为当中最高的。因此，要设计并建立这样一部行政行为法远非易事， 但却是深化行政体制改革所必须解决的大事、所必须攻克的难关。只是目前也只有《湖南行政程序规定》在这方面做了一个初步的探索，还需要今后在整个国家层面投入更大的努力。
四、结语。
上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源； 政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤， 这个硬伤一旦外化， 就自然会变成各种各样的政府行为问题， 致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。
总的来说，我国行政管理体制问题有老的，更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。
要解决这些问题，就一定要从政府职能入手，首先从职能层面上解决问题，这样，再解决其他层面的问题就必定要容易得多了。 [论/文/网 LunWenData/Com]
