中国古代中央行政管理体制沿革略论
二、中国古代中央行政管理体制发展规律。
通过对中国历代中央行政管理体制演变的大致梳理，我们可以总结出中国古代中央行政管理体制发展体现出以下几条规律。
（一） 围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制。
皇权在封建专制主义中央集权的体制下是不受任何限制的，皇帝拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力，掌管天下事务。但是，一个人的能力与精力毕竟是有限的，皇帝对国家事务的管理不可能事事躬亲，权力与能力之间的不对称性必然使得皇帝要分出一部分权力与事务给其臣子，以协助皇帝来处理国家事务。于是，有了最初的三公辅政，到后来的内朝与外朝双轨辅政以及权臣辅政制。皇帝为了保证皇权至高无上的地位，不至于使辅政权力过大而威胁到皇权的统治地位，所以也愿意采用三公辅政或双轨辅政制来帮助其治理国家。另一方面，统治集团对辅政体制调整的基点在于集中权力和提高统治效能，以适应日益发展变化的社会和日益复杂的政治局势。统治集团对辅政制度的调整，目的在于试图建立一种既对君权没有威胁损害，使辅政保持忠诚驯服，但又能保持高度保密而又具有较高工作效率的辅政体制。总之，双轨辅政制是围绕皇权的行使形成的，也是皇权与相权相互博弈的结果。
（二） 不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性。
自秦朝建立了以“三公九卿”为核心的中央决策与行政管理机构以来，作为中国历史上大一统的封建社会的第一套比较完备、比较系统的国家管理机构，为以后数千年的封建君主专制政体下的中央行政管理体制的不断完备、成熟与发展打下了基础。如秦代国家机构设置对西汉国家机构设置的影响，谓之“汉承秦制”；再如前所述的清朝前期中央政权的行政机构是在形式上承袭了明代的机构体制，同时又融入了满族特点而形成的，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是其主要的行政机构等等。总之，各个朝代的建立不可能完全摆脱上一朝代的政治、经济、文化等各方面的影响，而重新建立一个完全不同于以往的朝代，必定要在前朝的基础上，结合本朝的实际情况和社会环境来建立一套适合本朝统治者管理的政权体系，以便于更好地维护其统治管理。因此，不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性。
（三） 皇权与相权博弈促使行政管理体制发生变化。
以汉代为例，自西汉以来，任“三公”各府长官者，均为朝廷重臣与皇亲国戚。这些人大权在握，严重威胁到皇权的行使。以至东汉立国之初，光武帝刘秀便对“三公”、“九卿”诸机构进行调整———削弱、转职、缩编，其目的是为了加强皇权，削弱相权。又如东汉“事归台阁”，尚书台成为重要的中枢决策机构。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣———尚书，于是，使原归属于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。还有前文所述的明朝废除丞相制，以内阁制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部，建立内阁六部制，进一步夺取相权，加强皇权；以及清朝军机处的设立也是为了集中事权，巩固皇权等等，无不是皇权与相权相互斗争而促使行政管理体制发生变化的例证。总之，促使行政管理体制发生变化的内在原因，皇权与相权的矛盾，但实质上是君主专制集权与行政管理要求事权集中、提高效率的矛盾，最终二者要达成某种妥协。另一方面，社会的发展和各种政治势力的兴衰，也是行政管理体制发展变化的重要原因。如西汉初期，大批功臣宿将结成的政治势力，保证了丞相、御史二府辅政体制的相对稳定；一些新起的官僚和受宠信的外戚，凭借自已的才能和裙带关系，在政治上取得了优势，辅政权也就逐渐转移到这种政治势力手中；九品中正制实行，使士族门阀政治势力得以内领朝政，外督刺史，占据政治上的优势，以及科举制度的确立，使大批来自民间的士子进入仕途，其中一些人跻身于高位等等。在这种种因素的影响之下，也使得传统行政管理体制中始终没有形成合理的行政领导制度。
（四） 体制外的因素介入行政运作。
体制外因素介入行政运作，一直是传统社会，特别是高度专制集权社会行政管理方面不可避免的弊病。随着封建制度的日臻完善，皇帝为了便于统治，建立了庞大而完备的官僚机构自上而下地管理着整个国家。为了使国家机器运转协调，使每个行政机构有效发挥其职能，就必须赋予各个行政机构相应的法定权力、配备人员编制、设立制度规范等，这些都是国家职能机构活动程序化、规范化所必需的。从各个朝代编撰的“会典”、“会要”及典章制度中，我们也可以清楚地看到历朝历代对各级行政机构的权力、编制等所做的明确而详尽的规定。但由于皇帝在全国范围内拥有至高无上的权威和绝对的权力，皇权在国家权力结构中占有主导和支配地位，不受任何约束，就不可避免地滥用权力，独断专行，任意干预和处理政治事务，从而导致了政治上的混乱与失控。还如，专职君主为了防止大权旁落，常常引用身边的宦官或侍从近臣参与国家大政，这些人身居宫内，侍从皇帝左右，逐渐演变为与宫外政府官员相对应的所谓的中朝官或内朝官。这些官员“往往以皇权代表的身份出现，手握王爵，口衔天宪，经常干预和操纵国家中枢机构的活动，成为凌驾于政府百官之上的特殊权势集团”，[12 ]干预行政运作。
三、现实启示。
研究古代中央行政管理体制是为了更好地完善今天的行政管理制度。借鉴其中有益的部分，同时也是为了也避免犯相同的错误。通过对中国古代中央行政管理体制的研究与探讨，当今行政管理过程中，存在的行政机关的监督体制的不完善；行政主体在行使权力的过程中的私权公权化；政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚，以及行政副手职能定位不明确等问题。结合当今行政管理过程中存在的问题，本文得出以下几点启示：
（一） 权力互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提。
在中国古代封建社会君主专制体制下，皇权至高无上。虽然存在着自下而上的制约皇权无限扩张的政治因素，如具有相对独立行政权力的政治实体或执政大臣，各种典章制度或不成文的约束，以及官僚士大夫集团的政治压力等相对的制约机制，但始终不存在与皇权平行或对等的制约机制。中枢机构经常遭受皇权的干预和冲击，以至于无法长期、稳定、有效地行使职权，导致其权力的大小与效能缺乏恒定性，影响国家政治活动的有序进行。结合我国现实来看，以政府系统内部的监督为例，上、下级行政机关之间是一种相互监督的制约关系，即上级领导机关可以监督下级行政机关及其工作人员，下级行政机关也可以反过来监督上级领导机关和有关领导人。但从目前我国行政系统内部的监督来看，自上而下的监督比较容易实现，也较为有力，而自下而上的监督则相对比较薄弱。通常表现为：对下基本上做到了“无所不纠”，对上则普遍存在着“弱监”、“虚监”、“失监”甚至“禁监”的现象，致使一些该纠正的问题得不到及时纠正。因此，应逐步将自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上相结合的双向监督模式，才能有效地避免或减少决策失误和权力滥用，保证国家政治活动有序进行。
（二） 加强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要手段。
权力不受监督必然导致权力的滥用和腐败。监督的主要目的在于防范行政官吏滥用职权。“大行政”
是中国古代政治的基本特征，专制主义集权政治的本质决定了历朝历代的横向权力监督根本不存在，以至于演变为中央各机关权力越来越分散，作为“外官”的职能部门权力越来越衰微，而皇权越来越强化。作为皇帝近侍的“内官”原本地位低下，但自汉朝起逐渐参与军政，先后出现在尚书省、中书省、门下省、枢密院、内阁、军机处等要害部门，私权公权化。由此可以联想到现在有些行政官员，将人民赋予的权力变成为自身谋利的资本与手段，而对官员手中权力的监管不足，以及监察权的独立性与权威性不够是导致政府官员私权公权化的重要原因之一。例如，原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了”。由此可感受到一个做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。还有，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，以及近年来的被揭露的震惊全国的贪污腐败官员等等真实的案件，不能不说明我国在加强监察权的独立性与权威性方面，还有很长的一段路要走。
（三） 机构设置应适应于社会经济变化发展的需要。
中国古代机构设置在管理国家事务、维护社会正常运转方面起到了一定的作用，是值得肯定的。但是机构的设置更多的是皇帝为了巩固其统治地位的需要而设立的，而非是根据社会发展的实际需要而设立。
如官员的品级与其手中的权力有时也不完全成正比；“位居极品”的大臣在国家权力结构中并不一定处于首要或核心的地位“， 位尊而权不重”。机构的设置，各级政府官员手中权力的轻重大小，不是根据实际需要而定，而是取决于皇帝信任的程度，有时甚至是皇帝维护其绝对统治地位的手段。结合现实情况，从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。如我国现在公务员队伍中，存在着极少数手中握权力的人，随意增设或取缔机构，将其作为自己升迁的台阶或取得的政绩；或将自己的亲信、熟人等安插进政府机关，扩大关系网，造成政府机构恶意的膨胀和行政管理成本的增加；同时也降低了公务员队伍的整体素质。总之，机构设置不是为了适应社会经济发展的需要，而是为了迎合个人利益。由于政府机构设置不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。
（四） 参谋职权的界定应明确规范。
就中国古代中枢辅政机构的演变而言，不难看出君主与辅政官之间相互利用也相互排斥。统治集团对辅政制度调整的基点在于集中权力和提高统治效能，以适应日益发展变化的社会和日益复杂的政治局势。统治集团对辅政制度调整的目的在于试图建立一种对君权没有威胁，同时又能帮助君主处理政务的制度。君权与辅政权之间界限不清，相互矛盾，也导致权力之争。联系现在行政管理体系中对参谋权的界定，也存在着职权界定不明确与不规范的问题。如行政领导与秘书之间形成的过于亲密的私人关系；秘书冒着领导的名义滥用职权，收受贿赂等。原揭阳市政府副秘书长赖振才收受价值300 万元的别墅，违规动用住房基金导致1758 万元无法追回，给国家造成巨大的经济损失。又如，行政领导与副手之间过于猜忌，而将时间与精力耗费与权力斗争之中，忽视了本职工作等等现象依然出现在政府机构之中。 [论+文+网]
参考文献：
[1 ] [2 ] [3 ] 司马迁。 史记[M] . 北京：中央民族大学出版社，2005.
[4 ] 班固。 汉书[M] . 北京：中华书局，2000.
[5 ] 蔡放波。 中国行政制度史[M] . 北京：中国科学文化出版社，2003.
[6 ] [9 ] [11 ] 李琪。 中国古代行政中枢的沿革与中央集权制的关系研究[J ] . 史学理论研究，1997 , （4） :50.
[7 ] [8 ] 陈振。 宋史[M] . 上海：上海人民出版社，2004.
[10 ] 萧一山。 清史[M] . 北京：中华文化出版事业社，1974.
[12 ] 李渡。 中国历代中枢权力机构沿革略论[J ] . 政治学研究，2004 , （2） :85.
