收入分配差距扩大的地方政府成因与政策建议
［摘要］当前收入分配差距的扩大，既有中央政策层面的原因，更有地方政府在中观和微观层面责任缺失和表现不力等方面的原因。通过调整执政理念规范政府自身行为、加强保障机制建设和积极创造就业岗位等多方面建设，地方政府可以在缩小收入分配差距方面承担重要职责。
［关键词］收入分配；地方政府；成因；解决路径。
一、引言。
近年来，随着收入差距的不断扩大，收入分配问题一直是媒体和专家学者们热烈讨论的话题。如果说之前我们讨论更多的是如何将经济总量这个蛋糕做大做强的话，我们现在讨论更多的是如何将经济这个蛋糕切好、分好。调整收入分配格局，缩小收入分配差距，不仅关乎到整个社会的公平公正问题，更关系到我国经济结构的调整、经济发展方式的转变和居民生活水平提高等诸多重大问题。为此，党中央、国务院出台了一系列措施，比如规范国有企业负责人薪酬管理制度、推进机关和事业单位工资制度改革、推进实施企业集体工资协商制度等。诸多专家学者也纷纷建议从财税政策、户籍制度、教育体制等方面加强改革。诚然，这些措施对缩小我国整体收入分配差距起到一定的作用，但是在我国这个区域间发展差距较大、区情各不相同的现实条件下，这种宏观层面上的政策具有一定的局限性。如何发挥地方政府在减少收入分配差距中的作用，积极发挥中观或微观主体的作用，弥补宏观政策的空缺，参与到收入分配改革的过程中来，是我们当前需认真研究并亟待解决的重大课题。
二、收入分配差距扩大的地方政府成因。
虽然中央政府在积极缩小收入分配差距，但各个地方政府在收入分配中主体责任的缺失和有限的作为，使得收入分配差距不仅没有减少，反而进一步加大了地区、城乡和阶层之间的收入差距。具体来说，表现为以下几方面：
（一）地方政府在减少收入分配差距的主体责任不明确。
随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，市场在收入分配中的作用逐步增强，地区间地理条件和资源禀赋差异、原有的城乡差距、劳动者素质差异等，都转化为不同形式的收入差距，这是我们当前城乡、地区和个人收入分配差距形成的重要原因。虽然中央各部门都在积极实施减少收入分配差距的相关政策，使我们看到收入分配中合理的、积极的因素在不断增多，但影响收入收入分配差距的因素众多，有些是宏观政策体制的原因，有些则是中观和微观方面的原因。而各级地方政府的主体责任不明和有限作为，进一步扩大了收入分配差距。一是收入分配的公平与政府的政绩考核没有直接联系。长期以来，各级地方政府以GDP考核为中心的工作方式，使得各地在经济发展过程中以GDP为导向，使得GDP成为衡量地区经济发展的最重要的指标，甚至是唯一指标。还有，即使有些地方规定了城镇居民可支配收入增长率、农村居民纯收入增长率等硬性考核指标，但是这种人均指标无法反映老百姓收入分配的公平性，因为财富越来越集中于少数人手中，大多数低收入者在很大程度上是“被增长”了。二是在政策的提供上，地方政府没有成为中央宏观政策“拾遗补缺”的角色。当前，我国经济社会矛盾错综复杂、区域发展极不平衡，中央的宏观收入分配调整政策难以顾及到生活的方方面面和社会的各个角落，一盘棋的宏观收入分配政策难以做到有效平衡。同时，虽然影响收入分配的一些因素在全国范围内普遍存在，但由于存在原因主次排列和大小区分不尽相同，各个地方政府最清楚、也最明白自己辖区内的收入分配状况，在如何有效调整收入分配格局也是最具有发言权的，因此，各级地方政府应成为调整收入分配的责任主体。在国家政策的统一调控下，各地应根据自己的实际情况，制定出符合自己区情的收入分配调整政策，应成为中央宏观政策的有力补充，主动承担起“拾遗补缺”的角色。非常令人遗憾的是，由于主体责任的不明晰，地方政府在缩小收入分配差距方面的积极性和动力明显不足，使得宏观收入分配调控政策的效果大打折扣。
（二）地方政府在减少城乡收入差距方面表现不力。
从20世纪90年代开始，我国的城乡收入差距就一直处在不断扩大的趋势之中。城镇人均可支配收入与农村人均纯收入比例由1997年的246.89%逐步上升到2007年的332.96%。虽然在2008年城乡收入差距下降了1.47个百分点，但在2008年城乡收入比仍高达331.49%。如果考虑到城镇居民和农村居民在社会保障方面存在的巨大差别，那么城乡收入差距目前的状况，比现在统计公布的数据还要严重得多。城乡收入差距的形成固然有户籍制度分割等宏观政策原因和劳动力素质差异等个人原因，但是地方政府也有不可推卸的责任。一是在财政支出结构中用于居民收入方面的比重较低。2009年，上海财政支出中用于社会保障和就业的为146.7亿元，医疗卫生支出为49.1亿元，两者合计占财政支出总额的6.43%，而在上个世纪90年代的美国社会保障支出占财政支出的比重为30%，德国则达到50%左右，与发达国家相比具有较大差异。二是在财政资金使用的方向上，城市大于农村。作为财政资金重点投入的城市拥有绝大多数的优质教育资源，而农村教育投入的严重不足使得农村学生难以接受到优质教育的机会，具体表现为城乡区域间的师资队伍素质、教育设施设备、课程科目开设和活动实践场所等各项教育资源存在明显的差别。还有城镇的社会保障制度已经基本建立，但有些地方农村的社会保障制度还没有真正起步。农村的低收入保障和养老保障水平低下，进一步增强了农民对土地的过度依赖，使得土地流转难以实现，土地的规模效益得不到提高，进一步制约了农民收入的提升。
还有城市中的道路、供水、供电、学校、医院等都由财政投资建设，而农村的基础设施和公共服务大多由农民自己投资建设。虽然各地已经明确要加大对农村的财政投入力度，但在地方财力严重不足和负债严重的前提条件下，财政拿出的投资资金与农村基础设施和公共服务需要的资金量相比，无异于“杯水车薪”。
（三）地方政府监管力度不到位导致收入差距的进一步扩大。
收入分配差距的扩大，固然有国家制度层面的原因，但是如果没有强有力的监管体系作保障，出台再好的政策也将是一纸空文。在当前，地方政府监督力度的不到位，不能不说是导致收入差距的扩大的一个很重要的原因。一是对于企业和个人的不法行为谋取暴利，地方政府的监管和打击力度不够。当前，很多企业和个人心存侥幸心里，通过钻法律空子，打擦边球和采用不法行为谋取暴利，一些地方的偷税漏税、制假贩假、权钱交易、骗取贷款、灰色交易等肮脏财富积累时有发生。这其中固然有国家制度不完善方面的原因，但是地方政府从保护地方既得利益的角度出发，对这些企业和个人采取默许或者睁一只眼闭一只眼的态度，其责任就难辞其咎。当前，我们的监管制度在富人面前存在一定的“失灵”，富人依靠偷税漏税迅速发家已经成为公开的秘密。越有资源和收入越高的，其偷逃税款也就越严重。在地方政府监管缺失条件下，这些不法行为无疑会加剧富者越富、穷着越穷的现象的出现，加剧了收入分配差距的进一步扩大。二是相关劳动法令在地方得不到有效执行，劳动权益得不到有效保护。与资本相比，劳动者在收入分配过程中本来就处于弱势地位。如果再缺乏对劳动者权益的保护，那么资本侵占劳动的合法权益就得到肆无忌惮的地步。而在一些地方，劳动者的工资长期保持不变的重要原因就在于相关劳动法令得不到有效执行，或者执行力度不够，导致劳动权益得不到有效保护。三是对于大量的公务消费，地府政府监督缺位、监管乏力。当前，一些县乡政府公款吃喝相当惊人，虽然他们的制度内收入水平普遍较低，但是职务消费大多采用实报实销的形式，约束力度不够，弹性很大，监督的缺位，加剧了与其他阶层的收入分化。在每年的预算审议和批准过程中，快速的“一揽子批准”使人大代表们集中关注于几个大层面的问题，而预算报告中涉及到公务接待方面的内容则难以深入分析和讨论。对于居高不下的公款吃喝花费，人大也没有太多的办法。同时，由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，信息和权利的不对称使公务接待问题呈现较多的隐蔽性，容易形成“对上级不敢监督，对同级不愿监督，对下级不好监督”的局面。而在发达国家作为强大监督力量的媒体和公众的监督在一定程度上还没很好的发挥出来。在发达国家，公务人员特别是高级公务员在公务消费方面的问题，一旦被媒体曝光或被举报，往往引发强大的舆论压力和并承担相应的法律和行政制裁，因此对他们的行为形成强有力的制约作用。而在我国由于种种监督力量的缺失，加剧了社会各阶层收入分配的不公平。
（四）地府政府在创业、就业机会均等的努力程度不够。
当前，各级政府仍控制着大量的稀缺资源，受政绩导向和财政分权的激励，使得各级政府积极广泛地参与各类经济活动，形成了政府主导、投资驱动、出口导向的经济增长模式。在这种模式下，行政权利始终参与了收入的分配，导致整个社会的初次分配向政府倾斜，向地方政府所偏爱的、所支持的企业倾斜，而对于多创造就业机会，缩小收入分配差距方面的工作则无暇顾及。主要表现为：一是地方过多关注大利税项目，对创造就业项目的关注度则不够。当前的分税制，使得财力层层向上级集中，而地方特别是县乡为了维持机构的正常运转不得不寻求其他生财之道，对大利税项目关注也就与日俱增了。为了更多的税收，地方政府想方设法上项目，特别是带来大额税源的重化工项目，只要企业投产，不管有没有赢利，都要按照生产规模向地方上缴增值税和营业税。而这些大额税源的生产项目大多是资本、技术密集型的，在一定程度上是排斥就业岗位的。二是对中小企业服务业发展的努力程度不够。过去多年来，各级地方政府对于能容纳大量就业的中小企业、服务业的发展，在思想上忽视，在战略上轻视，在政策上没有多少支持，使得经济的发展对劳动力就业的吸纳能力越来越弱。我国温州等地的实践表明，越是中小企业发达的地区，收入分配差距就越小。我国台湾省以发展中小企业为立岛之本，成就了经济增长快、失业率低、收入分配公平的东亚奇迹。因此，在未来的经济发展过程中，如何通过城乡、地区均衡化的中小企业发展政策来缩小人们的收入分配差距，是摆在各个地方政府面前的一个重大挑战。
三、地方政府减少收入分配差距扩大的政策建议。
各级地方政府的责任缺失和表现不力，正是当前收入分配差距日益扩大的重要原因。在现阶段，地方政府如何努力实现分配正义、缩小收入分配差距？笔者认为，各级地方政府应当从调整执政理念、加强保障机制建设、打击非法收入和创造就业岗位等方面着力深入推进。
（一）调整执政理念，在价值取向和政绩考核上更加注重收入公平。在收入分配问题已经成为全社会关注的焦点的同时，在客观上也需要我们着力调整执政理念。从立党为公、执政为民的执政理念出发，解决好关系老百姓切身利益的矛盾和问题。在价值取向上，各个地方政府应从靠效率优先做大生产总量、创造雄厚财力基础作为价值首选，向更加注重社会公平和促进收入合理分配作为价值首选上来。在坚持初次分配和再分配体现公平和效率兼顾的同时，应力争做到使人们的收入起点公平、过程公平、结果公平。同时，在科学发展观的指引下，对各级政府的考核应摈弃GDP等硬性指标，应转向包括收入公平在内的注重考核经济发展方式和体现发展质量方面的指标。比如，四川省目前已经出台规定，不再向各市州下达GDP增长指标，而将计划生育、耕地保有量、安全生产、社会稳定和廉政建设作为考核重点。可以预计，新的政绩考核体系将彻底改变传统的干部考核办法，对于各地的收入公平、社会稳定将起着较好的促进作用。
（二）调整城乡差距，加大对农村居民的收入保障机制建设。为了迅速改变分配政策偏向城市居民，农民收入远远低于城市的状况，各级地方政府作为首要责任人，要加大对农民等低收入群体的收入保障机制建设。一是要加大财政对农业、农村基础设施和农业科技的投入力度，着力改善农村和农民的生产、生活条件，提高农业综合生产能力。二是在国家加大财政转移支付力度的同时，重点保障农村义务教育的发展，弥补农村义务教育投入的不足，从而不断提高农村劳动力素质。三是建立城乡互动的协调机制。通过建立城乡互动的市场，实现城乡要素的自由、合理流动。通过大力发展城乡关联产业，建立促进农业产业化和现代化的机制，从而提升县域经济，带动农业和农村经济结构的调整。同时，用现代化手段改造传统农业的生产方式，实现农业产业化经营和标准化生产，不断促进城乡资本、技术、人才、信息方面的交流与合作，从而使农村居民的收入水平不断提高。
（三）规范政府行为，严厉打击各种非法收入。各级地方政府要以服务型政府为目标，规范政府自身消费，减少权力对分配领域的干预，逐步取消各种行政特权，减少政府官员权力寻租的机会。同时通过健全各项法规，提高腐败及其他非法行为的成本，防止“权钱交易”的非法收入逍遥法外，维护正常的分配秩序。坚持引导和纠正相结合，在促进公平分配、保护合法收入的同时，严厉限制不合理收入，及时纠正因法制不健全、调控不到位以及故意违法而形成的收入扭曲。
严格依法办事，打击非法暴力者。对一些知法犯法、走私、以权谋私等非法牟取暴力者，要严惩不贷，以弱化不合理不合法因素造成的贫富差距的负面影响。
（四）完善社会保障体系，拓展社会保障覆盖面。为了防止居民因病致贫，因病返贫现象的发生，各地要加大城镇和农村社会保障体系建设的推进力度。在城镇社会保障制度方面，要以扩大社会保险覆盖面和提高保障能力为重点，把养老、医疗、失业、工伤和生育保险覆盖到城镇各类企业职工。并加大对用人单位拒不参加社会保险和拒缴保险费等行为加大惩处力度。各地结合各自实际，积极稳妥地进行医疗保险制度改革，建立“基本保障，多种层次，广泛覆盖”的医疗保险体系。在农村社会保障方面，各地要理顺劳动保障部门、农村工作部门、民政部门和卫生教育部门的关系，形成分工合理，各部门紧密配合的农村社会保障管理体系。各地要考虑自己的区情，在现阶段应采取循序渐进和区别对待的做大，经济发达地区应提高缴费标准和保障资金标准，落后地区适度降低，做到社会保障体系建设的区域平衡。同时，各级政府要按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保障各项社会资金的落实，并鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助，并全部用于社会救助项目。
（五）调整就业思路，创造各种形式的就业机会。通过建立失业预警机制，严格控制失业率，通过政府购买岗位、实行岗位补贴等方式，帮助居民顺利实现就业。对于困难人群，地方政府的各个部门要积极提供职业介绍、转岗培训和就业指导等全程服务，帮助失业人员再就业。对大中专院校的学生要提供岗前培训、见习实习、就业指导、职位推荐等专项服务，打通毕业生与企业需求的通道。对农村转移劳动力的就业需求，对外来务工人员实行全程免费服务，并依法保护外来务工人员的合法权益。要积极发展社会公益事业，大力提高社会对弱势群体就业的的扶持和帮助。同时，通过深化服务内容、完善服务措施、健全服务体系，使各类人员的就业得到较好的解决。
当然，缩小当前存在的收入分配差距是一个长期的过程。这既需要中央政府痛下决心，大胆改革，大幅度的进行收入分配机制的调整，更需要各级地方政府的高度重视，积极配合，承担责任。只有汇集中央和地方两个层面的优势，齐心协力，对症下药，就一定能够解决当前的收入分配差距不断扩大的局面。
◇参考文献。
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