美国低碳战略的转变及对中国的启示
[摘 要]世界低碳经济的发展过程中，美国的低碳战略不断调整变化，布什政府拒签《京都议定书》，而奥巴马政府则大打“绿色新政”牌。美国两任政府的低碳战略有很多共同点，都坚持美国利益至上的基本原则，都实行国内国际差别对待的战略，都采用立法及财政刺激等手段发展低碳经济。我们要呼吁世界各国根据各自国情对世界低碳经济的发展做出应尽的责任与义务，推动国际公约制定有效的机制，借鉴美国发展低碳经济的政策体系并加强低碳技术交流。
[关键词]美国；低碳战略；转变；启示。
一、引 言。
人类对气候变暖、生态环境恶劣的关注自上个世纪就已经开始。1997年在日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上通过的国际性公约即《京都议定书》，为各国的二氧化碳排放量规定了标准，即在2008年~2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%。2009年12月7日~18日在丹麦首都哥本哈根召开的世界气候大会上，来自192个国家的环境部长和其他官员们共同商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案并就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。
在世界各国努力减少碳排放、降低碳消耗的时候，美国这个碳排放大国及政治经济大国一直是世界关注的焦点。据2010年9月6日《经济参考报》，美国世界资源研究所统计显示，从1850年~2005年这155年间，全球共排放二氧化碳11222亿吨，发达国家排放了8065亿吨，占全球总量的72%,其中美国人均历史累积排放达1105.4吨，世界人均173吨。美国能源情报署的数据显示，截至2006年，美国占世界总排放量的累计百分比高达41%。从现有情况看，2009年美国人均温室气体排放23.5吨，欧盟10.3吨，中国5.5吨。
作为一个碳排放大国及政治经济大国理应为世界气候的变化承担应尽的责任与义务，但在布什政府期间，美国却拒签《京都议定书》，与世界各国对他的期望背道而驰。然而奥巴马政府期间，美国却又采取了截然不同的低碳战略，无论是在竞选上还是在外交上大打低碳牌，实行“绿色新政”。美国低碳战略的转变也成为世界议论的热点。
二、布什政府的低碳战略。
（一）布什政府期间美国的碳排放与碳消耗。
布什政府期间，美国的碳排放一直居于世界首位，其具体碳排放见下表所示。
数据来源于世界发展指标数据库。
2007年，美国人均碳排放为23.5吨，远远高于欧盟、日本等其他发达国家，更高于中国5.5吨的水平。2007年主要国家人均排放量见下图。
数据来源于世界资源研究所（WRI）（二）布什政府拒签《京都议定书》。
在京都议定书的谈判之前，1997年6月25日美国参议院就以95票对零票通过了“伯德·哈格尔决议”，要求美国政府不得签字同意任何“不同等对待发展中国家和工业化国家的，有具体目标和时间限制的条约”，因为这会“对美国经济产生严重的危害”。但1998年11月12日参加谈判的副总统戈尔仍然象征性地签了字。
2001年3月，以布什为代表的美国政府单方面退出京都议定书，其理由一是美国实现议定书目标的减排成本太大，会给美国造成4000亿美元的经济损失，减少490万个就业岗位；二是发展中大国，尤其是中国、印度和巴西没有以某种有效方式参与减排，美国认为不公平；三是在气候变化问题上尚存在科学不确定性。关于全球温室气体减排，美国有自己的一套理论和思路。布什称，作为美国总统，要对美国人民的福利负责，因而尤其强调经济增长：增长创造机会，增长提高公民的生活质量，增长产生投资，促进清洁技术的开发使用和能源效率的提高。富裕社会对环境保护才有高的需求，才有钱投资于环境保护。经济繁荣才容许社会承诺越来越多的资源用于环境保护。布什的结论是：“经济增长是答案，而不是问题。”[1]这就是美国真正要公之于世的关于气候变化的立场与政策。
（三）布什政府国内有关低碳经济的法律与措施布什政府因没有批准《京都议定书》而受到国际社会的普遍批评。然而，美国也深知低碳技术在未来世界政治经济竞争中的重要作用，力图依托其在能源效率和可再生能源方面的技术和市场优势，大力发展低碳技术，继续从根本上主导未来世界经济的发展。在布什政府期间，美国通过了一系列有关低碳经济发展的法律规定与激励措施。2002年6月，美国环保局公布了《2002年气候变化报告》；2005年《能源政策法》涉及高达145亿美元的各种激励措施，对于普通消费者和中小企业，该法设立了许多颇有吸引力的经济奖励条款；2007年7月，美国参议院提出《低碳经济法案》，直接以低碳经济为名，提出到2020年美国碳排放量减至2006年水平、2030年减至1990年水平的碳排放总量控制目标。该法案还提出建立限额与交易体系，并通过鼓励CCS技术开发等多项具体措施来发展低碳经济。
三、奥巴马政府的低碳战略。
布什在其任期内一直拒绝签署旨在控制全球温室气体排放的《京都议定书》，令国际社会倍感失望。与之相反，奥巴马在竞选与就任后，提出了实现气候保护与经济发展双丰收的诸多设想，以“绿色经济复兴计划”作为首要任务，并大打清洁能源合作牌。
（一）奥巴马的“绿色新政”与“绿色外交”。
早在竞选美国总统期间，奥巴马就提出到2050年美国应减少80%的温室气体排放，并建立1500亿美元的“清洁能源研发基金”，希望借此创造500万个“绿领”就业机会。在能源结构调整方面，奥巴马也具体提出，到2012年将目前占美国电力8%的可再生能源比例提高到10%,到2025年提高到25%。
当选美国总统后，奥巴马以“绿色经济复兴计划”作为首要任务，提出要尽快确立美国在新能源竞赛中的领先地位，要成为清洁能源出口大国。在其推动下，众议院2009年6月26日以219票对212票的微弱多数，通过了美国历史上首个限制温室气体排放的法案———《美国清洁能源安全法案》
（简称ACES），奥巴马更呼吁参议院通过ACES,以创造就业、减少石油倚赖并为主导低碳游戏规则作战略部署。
奥巴马政府更热衷于绿色外交，并大打清洁能源合作牌，积极投身有关谈判，与世界上最大的碳排放国的领导人接触，建立一个新的“全球能源论坛”，创建后京都框架，重新开创全球气候变化合作的新时代；建立石油进口国联盟，努力减少石油需求，2009年7月初在G8峰会上发表力促关于气候变化的声明，确立将全球温室气体减半的长期减排目标；同年7月安排美国商务部和能源部两位部长同时访华，推进中美清洁能源技术领域合作；同年7月底又在中美战略与经济对话中以气候变化和清洁能源合作为核心议题。
（二）奥巴马与哥本哈根会议。
尽管奥巴马政府在国内设想雄心勃勃，但是在哥本哈根会议上，他却让世界人民大失所望。作为全球温室气体人均排放量最高的国家，美国是联合国气候变化大会的关键参与者。发展中国家呼吁包括美国在内的发达国家到2020年将温室气体排放量在1990年排放水平基础上至少减排40%。然而，无论是美国国会众议院业已通过的《美国清洁能源安全法案》，还是参议院正在讨论的相关法案，美国提出了2020年将比2005年减量17%、到2050年减83%的目标。但若依京都基准年1990年，美国的2020年所提减排目标均仅相当于在1990年基础上减排4%左右[2]。这一目标大大低于国际社会的预期，引起众多国家不满。
（三）奥巴马政府关于低碳经济的政策法规。
一直以来，美国十分注重通过法律法规来引导清洁能源、可再生能源的发展。如美国1990年实施《清洁空气法》，2005年通过的《能源政策法》，2007年7月美国参议院提出了《低碳经济法案》。奥巴马上任后，在政策法规的制定方面更加大手笔。2009年，奥巴马在美国国内积极推动气候立法，令众议院通过了《清洁能源安全法案》。
2009年1月，奥巴马宣布了“美国复兴和再投资计划”，以发展新能源作为投资重点，计划投入1500亿美元，用3年时间使美国新能源产量增加1倍，到2012年将新能源发电占总能源发电的比例提高到10%,2025年将这一比例增至25%。
2009年2月，美国正式出台了《美国复苏与再投资法案》，投资总额达7870亿美元，主要用于新能源的开发和利用，包括发展高效电池、智能电网、碳储存、可再生能源（风能和太阳能）等。这一系列法律法规的颁布为美国低碳经济发展提供了较为完善的法律支持和保证。
上任之后，奥巴马在气候变化问题上与布什政府分道扬镳，扭转前任在气候变化问题上的僵硬政策。虽然哥本哈根会议上美国的表现不怎么让人满意，但相比之下，美国在世界低碳经济方面终究是迈开了前进的一步。
四、布什政府与奥巴马政府的低碳战略的对比分析。
如上所述，在对待低碳经济的态度及其表现上，奥巴马与布什采取了截然相反的政策与战略。但两任政府的低碳战略依然有着很多共同之处，体现了美国游离于世界低碳法规之外和美国经济利益至上的共同原则。
（一）两种战略都体现了美国利益至上的根本原则。
从布什到奥巴马，美国的低碳战略发生了180度的大转弯，但是深入分析不同时期的政策，无论是布什或者奥巴马，无论是拒绝签字或者是所谓的“绿色新政”，体现的都是美国利益至上的战略观。布什拒签《京都议定书》时说：“经济发展是答案，而不是问题。”这里的经济发展其实是美国的经济发展。布什之所以拒绝签字，一方面是保护既得利益集团的经济利益，如果美国按《京都议定书》要求履行减排义务，美国发达的石油和汽车工业将付出代价，布什政府顽固说“不”，明显是出于对石油、汽车等工业集团利益的保护；另一方面，美国政府多年来单边主义思潮占了上风，不愿意接受国际组织或协议的“约束”，也是他拒绝《京都议定书》的原因之一。
奥巴马认为，应对气候变化与振兴美国经济的工作是一致的。正如他所说，气候变化“将继续削弱我们的经济，威胁我们国家的安全”。这里奥巴马关心的是气候变化对美国经济的威胁。在世界各国都致力于低碳经济的发展，以低碳经济重振国内经济之时，美国岂能错过这一发展机遇。
在国内经济岌岌可危、困难重重之时，美国需要低碳经济这根救命稻草。在奥巴马政府通过的《清洁能源安全法案》中，将于2020年对于出口至美国的产品征收碳关税，这其实就是利用低碳经济实行间接的贸易保护主义。
（二）两任政府都实行国外差别化的战略。
从表现形式上看，奥巴马政府与布什政府的低碳战略是截然不同的，但是对国内与国际都采取了差别化的战略。无论是奥巴马还是布什政府，他们的低碳经济战略在国内与国际都是不一致的。例如，布什一方面拒签《京都议定书》，另一方面却在国内利用立法及财政刺激等手段促进低碳经济及技术的发展；奥巴马一方面在国内高调宣传低碳经济，另一方面却在哥本哈根会议上显得特别吝啬，其提出的4%的减排目标使得哥本哈根会议效果大打折扣，在资金与技术上的推诿使得世界对其期望值大大下降。两任政府对于国内国际都采取了相同的战略，即在国际上采取消极的低碳战略，要么拒不签字，要么拒不承担应该承担的责任与义务；在国内则采取积极的战略，通过多项措施发展低碳经济与低碳技术。在国内发展低碳技术却不愿意接受国际上的碳排放限制，体现了美国自私自利的立场和美国利益至上的根本原则。
（三）两种战略都利用立法及财政刺激等手段发展低碳经济。
虽然布什政府与奥巴马政府对待低碳经济的态度不同，其低碳目标相差悬殊，但是在发展低碳经济的手段上却是共同的，即利用立法与财政激励的政策措施来促进低碳经济的发展。布什政府期间有2005年《能源政策法》及2007年《低碳经济法案》。如为了鼓励公众使用太阳能，规定凡是安装太阳能热水器的房主都可以获得最多2000美元的减税待遇。而奥巴马政府则于2009年通过了《清洁能源安全法案》和《美国复苏与再投资法案》，其中“美国复兴和再投资计划”投资总额达7870亿美元。
五、美国低碳战略及其转变对中国的启示。
无论从经济现状还是碳排放总量上来说，美国都应该对世界环境的改善作出更加负责任的行为与措施，但是美国的低碳战略及其变化体现了美国对本国利益的关心与对人类利益的冷漠。中国与美国是世界上碳排放大国，推动世界低碳经济的发展需要我们的共同努力，应该根据各国的具体国情实行切实有效的补偿制度与减排制度。
（一）坚持规则的公平性，遵循“共同但有区别的责任”原则。
近代工业革命200年来，发达国家排放的二氧化碳占全球排放总量的80%,其中美国的碳排放占世界25%以上[3]。如今美国人民已经过上富裕的高消费生活，其人均碳排放远高于发展中国家的人均排放水平。包括我国在内的发展中国家近几十年才开始工业化，其碳排放主要是生存排放和国际转移排放。因此，发达国家必须率先大幅量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持，这是不可推卸的道义责任，也是必须履行的法律义务。应对气候变化必须在可持续发展的框架下统筹安排，决不能以延续发展中国家的贫穷和落后为代价。所以“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化的核心和基石。
（二）积极参与国际低碳经济合作，推动国际公约制定有效的机制。
从布什政府到奥巴马政府，美国的低碳战略体现的都是美国利益至上的原则。从拒签《京都议定书》到参加哥本哈根会议，美国在世界低碳经济发展的道路上迈开了前进的一步，但是哥本哈根会议上美国对发展世界低碳经济的资金与技术的支援问题上躲躲闪闪，没有体现出一个发达的政治经济大国与碳排放大国对世界环境恶化应尽的义务与责任。因此，国际社会要在公约框架下做出切实有效的制度安排，促使发达国家兑现承诺，向发展中国家持续提供充足的资金支持，加快转让气候友好技术，有效帮助发展中国家加强应对气候变化的能力。
（三）推进低碳发展模式需要高度重视低碳技术的开发与引用。
低碳技术的开发与引用是推进低碳发展模式的最终动力。我国是新能源与可再生能源增长速度最快的国家，水电、核电、生物质能、太阳能、地热、风能等新型可再生能源发展迅速，其中水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和光伏发电容量均居世界第一位。但是在全球经济一体化的形势下，低碳经济已不是一个国家的事情，也不是一个国家能够解决的，在国际领域开展多边合作才是解决低碳经济最根本和最有效的措施。所以，我们应积极开展低碳技术领域的国际合作，最大限度地引进和利用国外的低碳技术。
（四）推进低碳发展模式是一项系统工程，需要构建一整套完善的政策体系。
从经济、社会可持续发展层面看，发展低碳经济符合我国贯彻科学发展观、实现经济社会长期可持续发展的内在要求、符合中国的长远利益。
积极发展低碳经济，有利于我国抢占未来国际经济竞争的战略制高点，有利于在国际上树立我国负责任大国的形象。因此，要构建一套完善的政策体系，包括立法、财政激励等。例如，我国已经制定了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法和民用建筑节能条例等一系列法律法规，对于我国低碳经济的发展起了很大的作用。今后我们要继续完善法律法规，并辅之以相应的财政激励政策，以实现我国减排降耗的目标。
参考文献。
[1]李慎明。国际形势黄皮书：2003年全球政治与安全报告[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[2]中美两国分别宣布减排目标国际社会评价微妙[N].经济参考报，2009-01-27.
[3]哥本哈根会议出现转机温家宝力促凝聚共识[N].经济参考报，2009-12-18.
