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法治政府是群众信任的基础

作者:姜铁敬
出处:论文网
时间:2011-10-20

  一、法治政府才能协调好利益关系。

  能否密切党群关系、干群关系,在很大程度上取决于我们能否协调“利益关系”,能否理清“公利与私利”的关系,而法律正是协调利益关系的最有效手段。美国大法官萨蒙·P·蔡斯说过:“法律就是利益的分配。”但有一个事实必须明确:哪怕最野蛮的政权,对于自身权力的分配和运行,都有一套规则体系,否则这个政权就必然由于混乱而难以为继。但是,哪怕是最“文明”、统治技巧最高超的“前法治时代”国家,其行政规则体系由于缺乏法治与权利保障的内核,依照当代的标准,充其量只能被视为较为成熟的行政组织法或者被称为“萌芽状态的行政法”。孟德斯鸠在《论法的精神》中说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”

  现代行政法包含了对行政权进行规范和控制的精神实质,行政法作为宪法的实践法的作用不仅仅是保障行政权有效行使、促进行政主体依法行政、提高行政效率,更重要的是行政法具有保护公民、法人和其他组织合法权益的最终目的,行政法是重塑政府职能和形象的最有效手段。加拿大专门出台了《防止利益冲突法规》,目的就是为了尽可能减少公务员在私人利益与公共职责中出现冲突,并为可能出现的利益冲突提供解决之道。

  1990年10月1日起《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行,之后又陆续出台《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国立法法》等一系列具有里程碑意义的法律,基本建成了行政法体系,确立了“民告官”制度,完成了从重实体轻程序向实体与程序并重的转变。

  但由于行政行为合理性以及抽象行政行为未完全纳入司法审查问题,使对部分行政行为的监督存在空白或缺乏力度;部门利益法制化,则使行政法沦为管制正当化的工具;行政法律法规缺乏细致的行政问责规定,使得执行层面上的行政问责没有成为常态。我国目前的行政问责只是局限在特大安全事故上面,对于决策上过失或故意造成的巨大损害(如生态破坏等)极少受到责任追究,影响了群众对政府的信任。

  二、法治政府应多使用“软法”。

  法治的本质是“民治”,而不是“治民”,法治的关键是“治官”与“治吏”,是政府率先守法、依法行政。在现实生活中有许多行为规则,既明显区别于道德,同时也不能用国家强制力来保证实施,而主要通过社会舆论、组织自律、自愿服从等方式得到遵守和执行,这就是软法,与之对应,依靠国家强制力保证实施的法律规范是硬法。众所周知,硬法带来硬伤,比如有的政府部门“罚”字当头,根本不考虑能否奏效,会不会带来负面影响,潜意识只是为了强化部门利益,其结果必然不能服众。

  软法有四种:一是法律、法规和规章中那些宣示、号召性的条款;二是国家机关制定的大量纲要,指南、规划等规范性文件,旨在满足公共管理特别是国家机关自我管理的制度需求;三是各类政治组织,比如政协、共青团等制定的自律规范;四是协会、社区等社会团体和自治组织制定的自治规范。

  在弥补硬法不足方面,软法具有举足轻重的作用。执政党的很多文件,在某种意义上比硬法本身的效力要强,执行效果明显。所以凡是软法能解决的就不要用硬法,凡是软法能规范的就不要去强制。政治学学者俞可平教授认为,善政仅仅强调有一个好的政府,而善治则更加宽泛,不光要有一个好的政府,在政府不发生作用的地方,社会也要治理得很好。善政与善治首先是主体不同:善政的主体就是政府,而要实现善治,主体除了政府以外,还有企业、社会团体和民间组织;善政和善治的依据也不一样,善政的依据是国家的法律,而善治的依据除了国家的法律,更多的是社会团体自己的规范,也就是软法。我们要进一步发展社会主义民主政治,而民主政治的一个重要内容,就是社会自治,社会自治的主要依据也是软法。软法是法治走向文明的一个主要标志和表征,法律的文明化是和去强制化分不开的。①在肯定软法积极功能的同时,也要看到,目前软法的制定亟待法律规范。由于软法规范的制定并不受国家立法程序的规制,生成过程屡屡出现漏洞。有的甚至突破了程序正当和实体正义的底线,游离于法治原则和法治精神的规制之外,损害了公民的合法权益。

  三、法治政府不应过多过深干预公民和社会生活。

  并不是所有问题都必须依靠法律规范来解决,调整社会关系的手段历来是多种多样的,除法律外,还有道德、风俗习惯、行业规范等。要避免政府过多、过深地干预公民和社会生活,应当努力构建公民社会,构建公民社会的组织基础———种类齐全、覆盖广泛的社会组织,来实现公民社会的自我管理。如果不给群众自治以一定的发展空间,中国社会的自组织力就永远无法增长,出现社会问题、群体性事件就无法依赖社会本身力量去制衡,还会演变为党、政府与群众的矛盾。当前,社会组织的作用不断凸显:首先,社会组织充当了政府与企业的桥梁,履行了行业协调管理职能,在维护企业利益、反映企业诉求,提供产业信息,创建企业品牌、建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷等方面发挥了重要作用;其次,社会组织的发展带动和开发了许多新的产业和岗位,吸引了大量下岗人员及原居民就业;再次,社会组织通过各类公益活动,将常规化、制度化的公益活动(如捐资助学)与临时性,突发性的救助活动(如冰雪灾害,汶川地震救助)紧密结合,在消除贫困,尊老爱幼,教育培训,卫生保健,社区公共服务等方面做了大量工作,有力促进了社会公益事业发展与和谐社会建设。所以,只有当政府与群众“彼此信任,才能最终打造一种和谐、民主的政治与社会氛围”。②对于公权力来讲,法无许可即禁止;对私权利来讲,法无禁止即许可。当前,社会阶层日益分化,转型期的矛盾纠纷使公共服务供求矛盾凸显,社会管理和公共服务面临更大的挑战和更高要求,如果政府采取那种不辞劳苦、事无巨细、大包大揽的管理方式,既管不过来,也管不好,只能损害政府自身的声誉或形象。所以,加快培育发展社会组织,推进政府向社会组织购买公共服务,进一步形成政府、市场和社会优势互补新格局更为迫切。

  建设法治政府需要全民的共同努力,任何人都不能置身事外。执政党和党员领导干部尤其要在建设法治政府中起模范带头作用。政府带头遵守宪法和法律,带头维护宪法和法律的权威,实际上就是维护自己的执政权威,增强自身的执政合法性。俞可平教授在《毫不动摇地走向法治国家》中说:党的各项方针政策必须符合国家的法律。国家法律对各种政治主体的基本制约,就是要求任何其他政治组织的规章制度和政策规定,都必须服从国家宪法和法律的权威。因此,各级党组织应当以国家的宪法和法律为准则,以符合和遵守国家法律为前提,来制定和审视党的各种政策、文件、指示、规定和决议。

  “在这个不断变化的世界,我们始终不能忘记———‘我们党的最大政治优势是密切联系群众、党执政后的最大危险是脱离群众’。”③要想赢得群众的支持与信任,就必须建设法治政府,建设一个严格按照宪法和法律行使权力,权责一致,完全开放、透明,全心全意为人民服务的政府。

  注释:

  ①袁祥、王逸吟:《行政法学者眼中的“软法”》,《政府法制》2010年。

  ②张康之:《行政论理学》,中央广播电视大学出版社,2007年7月,第2版。

  ③人民日报评论部:《始终不能忘记党执政后的最大危险》,《学习时报》2011年2月28日

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