试析国家建构过程中村民自治面临的困境及对策
摘 要：村民自治作为中国现代化国家建构的一个战略选择，不仅是中国历史和社会发展的逻辑结果，更是保障国家稳定的必然选择。但是，随着国家经济政治的发展，农业税的取消，村民自治出现了无法避免的制度局限，也给村民自治带来了新的挑战。文章从大量的调研出发，归纳了村民自治过程中出现的矛盾与困境，并提出了几点可操作的对策。
关键词：国家建构； 村民自治； 农村治理。
村民自治自实行以来，一直为我国农村治理及国家政权的稳固发挥着非常重要的作用。随着我国经济的快速发展、城镇化的不断加快和国家建构下的政策调整，村民自治也面临着新的挑战。
一、我国村民自治的演进。
村民自治是指广大农民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内公共事务和公益事业，从而实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。1987 年彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法（ 试行） 》时发表题为《通过群众自治实行基层直接民主》的讲话，详细阐述了用民主的方式重组农民的方法。1987 年《中华人民共和国村民委员会组织法（ 试行） 》颁布，村民自治正式确定为一项国家法律保障的制度，1998 年11 月修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国村民自治进入到一个国家整体推进的全新阶段。村民自治不仅建立了基本的制度框架和体系，而且也日益下沉，成为我国农民群众的政治实践。
现代国家包括两个部分，首先是领土完整的民族国家，再者是民主国家。亨廷顿通过研究认为：“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”［1］村民自治作为一种国家法律制度，是在现代化背景下的国家建构中产生的。在发展中国家，现代国家建构的重要任务之一，就是对占人口多数的农民的吸纳。谁能吸纳农民，谁就能拥有国家稳定的基础和国家发展的动力。［2］村民自治正是国家权力下沉的乡村的制度创新，是国家以民主治理体制吸纳广大农民，这种将农民置身于乡村治理体制中心的方式，激发了亿万农民的积极性和创造性。阿尔蒙德曾经指出： “尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济建设要先期进行，但发展的政治却迫使第三世界国家同时面临着人们对参政的分配的要求及期望。”3］村民自治在国家法律和政策许可的范围内，具有直接民主的特性，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四种形式直接管理与自己利益密切相关的村庄社会事务。通过这种基层群众自治形式，将农民吸纳到党和国家的政治体系中，建立起国家与农民的纵向联系，从而巩固国家政权，维护国家稳定。这不仅是国家建构的重要组成部分，也是维持经济社会等各方面发展的保障。
二、村民自治过程中面临的困境。
1. 经费短缺： 免税时代的村级财政。
1983 年，农民迎来了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。2006 年，9 亿中国农民又迎来了“免税时代”，依法彻底告别了延续了两千多年的“皇粮”传统。亿万人民欢天喜地的同时，村民自治也迎来了制度性挑战。村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制嵌入到原有的自上而下的治理结构中，必然会产生机制性摩擦。［2］本来就不宽裕的村级财政，遭受到了沉重打击。农村税费改革后，许多村级日常活动无法开展，村民期盼的公共服务难以提供。中国有句俗语： “巧妇难为无米之炊。”农业税免除后，各级政府以减少农民负担为核心的制度和措施相应出台，不允许以任何理由任何形式集资筹款。资源匮乏、集体经济薄弱的村委会普遍出现了运转困难，功能难以发挥的局面。村民委员会作为基层群众性自治组织，担负着维护村庄社区秩序、提供村庄社区公共产品、促进村庄社区发展的重任。村委组织的正常运转，包括办公设施的具备、村组人员的基本工资保证、组织活动的必要经费，等等。可见村委会的正常运转离不开必要的财政支持，村民委员会要想履行好各项职能，首先必须确保自身能够正常运转。但在免除农业税后，村级财政周转只局限于上级转移支付和村集体经济的收入，在笔者调研期间，发现一些集体经济非常薄弱的村庄在上级较为有限的转移支付下，负债累累。免税前留下的种种遗留问题至今也没有解决，以前农户欠的税一直没有补齐，或者以前修理公共设施集资的欠款，有些已经成为“活死账”，但没有明确的规定办法以解决此类问题，村委会更加难以运转。
现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合，以便既保障主权国家的一致性，又促使社会充满活力。［2］党的十七届三中全会明确提出要培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，有益于农村经济发展和农民增收的专业经济合作组织，可以培育一些有益于丰富群众精神生活和社会和谐的文化娱乐组织，也可以培育一些有益于乡村民主管理和权益保护的农村公益组织。然而在村级财政陷入瘫痪之时，村级各类组织的成长和发育面临困难。村民自治的核心就是要发挥亿万农民的积极性和创造性，自主决定与自身利益相关的事务。徐勇教授曾指出，如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。［2］村民委员会为村民自治提供了制度性平台，需要农民组织化参与。通过高度理性化的社会组织，将分散化的单个人组织起来，通过集体行动，参与公共事务，影响公共权力，并在这一过程中使村民自治权得以实现。在市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，能够为村民自治的成长提供必要的社会条件。［4］然而村级经济合作组织、文化组织由于资金短缺而无法完成自我服务的目标，村级组织不再是充满活力，而是举步维艰。村民群众参与的广度和深度，决定村民自治发展的好坏，村民与村级组织之间的互动减少、农民组织化程度低、农村组织发展不完善等情况，严重影响了村庄治理的有效性。
长期以来，村民对村委会的依赖性一直表现在日常生产生活的各个方面，大到农业技术、市场信息、文娱活动、劳务输出，小到邻里矛盾、婚丧嫁娶等。由于村民委员会受制于诸多因素，并不能及时、有效地提供相应的村民服务，难以满足农民群众日益多元化的需求，村民对村委会的期望值超出了村委会的能力范围，不满情绪难免产生。再者，城市的公共设施、公益事业都由国家财政承担，相比之下，农村的各项建设和发展经费则是农民事农民办，甚至包括农村义务教育、水利维护、道路修建等都是农民出资兴办。农民享受不到同等的国民待遇，农民负担沉重，村级财政严重短缺，难有积累。特别是中西部地区，仍属于传统的农业财政，从而造成现代政府体系与传统农业财政的尖锐冲突。［5］。
2. 体制障碍： 乡镇政府对村民自治的挤压。
据《村民委员会组织法》规定，村民委员的职能主要包括两个方面，一是依法履行自治职能，办理村务； 二是配合乡镇政府工作，协力政务。然而在现行体制下，村委会往往主动或被动地被乡镇级政府纳入科层化组织体系中，处于乡镇行政主控下的村民委员会也往往将完成政务作为工作的首要，村务只是在完成政务的情况下兼顾，其职能履行存在着片面化的倾向。在笔者调研期间发现，有的村委会为完成国家新农村建设的硬性指标，一些公共基础设施的购买和建设往往使村级财政不堪重负，但是为了完成乡镇政府下达的任务，不惜借钱欠款。很大比例上的村民委员会成为乡镇政府的下设组织和办事机构。村委会被动行政化，挤压了乡村社会自主性空间，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治权利被削弱，这不利于村民自治规范有序的发展。计划生育、新农村建设、殡葬改革等硬性工作指标的强制完成使村委会在强大的行政压力下失去了自主性。纵向的行政权如何与横向的自治权相结合，便成为村民自治面临的突出矛盾。
乡镇政府代表国家所行使的权力是社会公共权力的组成部分，是政权意志的体现。村委会是以村民委员会为代表的自治组织，其权力来源于村民的选举和授权，是一种社区自治权。虽然实行村民自治制度以来，国家行政权力逐步退出了乡村社会，但是国家不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。这样就出现了“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面。［6］免税之后的村级财政出现了严重赤字的局面，维持村委会正常运转的经费大部分来自于上级的转移支付，村级的财政转移支付由乡镇发放，村干部也往往潜意识中认为乡镇政务完成的好，才会有更多的转移支付，这使得村级组织更加依附于乡镇政府，作为自治组织的村民委员会及其成员村干部的自主性日益丧失。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡镇政权对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。然而据调查，乡镇政府对农村事务的管理还是很多，如有的村庄低保评定受上级乡镇政府的“指导”，村里公共设施的施工由上级领导指定的施工队进行，等等。基层政府对农村事务的管理权力不断扩张，使村民的自治权受到限制。乡镇对村庄发展、村庄规划、招商引资的实施起推进作用，所以村庄对乡镇政府的依赖性更加明显。
3. 青年缺失： 外出务工对村民自治的削弱。
随着我国城市化进程的加快，以农村为流出地、城市为流入地的人口流动明显增强，这一趋势改变了农村人口结构，也使村民自治制度受到了影响。有学者指出，现有的村民自治制度是一种适合于传统村庄的自治制度。即人口相当、居住集中、居民日常流动性不强的村庄。然而在现代国家建构下，制度已明显与现实需求不符合。
徐勇教授研究发现，我国现阶段农村人口流动呈三种不良势态： 即有流动无发展的乡村发展“空心化”，有流动无突破的乡村结构再复制以及有流动无安宁的乡村秩序失衡。［7］通过笔者在湖北及河南等地调研的资料可以看出，村里留守的都是老人、妇女和儿童，青壮年往往选择外出打工。近几年，不但空巢家庭户数在增加，全家外出打工的户数也呈增长趋势。在现代社会的经济压力下，医疗教育资金的支出日益攀高，村民不愿意支出路费等行使自己的选举权和其他权力。大多数外出打工人员只选择春节回家，返回打工地点的时间也越来越提前，留在村庄的时间越来越少，造成其客观上和主观上的关系疏远，对村里公共事务、集体经济等无暇过问，村民与村庄的关系呈淡化趋势。在这种情况下，投票选举都难以保证，民主管理、民主监督更无法淡及。村民自治制度“以人为本”的核心要素缺失，资金等要素流失，农民群众一定程度上主动放弃了村民自治中的知情权、参与权、管理权、监督权。再者，外出打工人员多是年轻人，对村庄来说，失去了活力和发展激情，村庄发展需要村民集思广益，以发挥最大的主观能动性。长年在外的打工者对村庄变化不敏感，也不能使他们发挥自己在城市所获得的新思路和新想法，这一年龄层的缺失破坏了乡村原有的人口结构，极大地削弱了村民自治的有效性。
4. 利益冲突： 被迫拆迁对农民自治权的侵犯。
媒体和网络的发达使越来越多的人了解到，新农村建设和城市化发展带来的对农民土地的征用和侵占，农村集体经济的利益分配等问题逐渐突出，成为亟须解决的问题。土地、宅基地征用，粗暴侵占案例增多，征地拆迁已成为农村突出的社会矛盾，农民自治权遭到严重侵犯。征地拆迁矛盾重重，主要原因在于民众参与度低，民主管理、民主监督走形式主义，知情权遭漠视乃至剥夺。如今，征地拆迁过程大多由地方政府单方面主导，权利人对补偿安置政策内容无法影响，更无力改变。尤其是那些离县区及市区较近的城郊乡村，违背大多数村民意见的拆迁更是时常发生。在这些征地拆迁过程中，激化的不是村民与征地方的矛盾，而是村民与政府的矛盾，在很多拆迁事件中，村民主要表达对政府的不满意。由拆迁引发的矛盾和冲突将形成破坏力，摧毁城市化的成果，它不仅延缓城市化进程，还会影响社会安定。
拆迁矛盾的激化说明了村民无法实行自治权，无法依法安排自家宅基地的使用权，村民无法民主管理村庄事务。一些地区村干部与征地方相勾结非法出售村集体用地的使用权等现象，也说明了民主监督的无效性，说明了“制度设计与民主实践的巨大差距”［8］。程序细节设置、相关惩处措施及法律规定的不完备无法保障村民行使自治权。
三、完善村民自治的对策。
现代国家构建中权力的集中化、制度化和理性化为民主权利保障和参与扩大提供了可能性，而现代国家愈益深入渗透社会，愈益需要大众的参与和认同来实现权力的理性化和可持续运转。［9］自实行农业税免税以来，村民自治出现了不可避免的新问题，法律及制度的调整不仅是保障村民自治有效性的工具，更是保障农民权益和维护国家稳定的法宝。
1. 加大转移支付，重在公共物品及公共服务的提供。
农业税取消后，农村农民和城市市民的公共物品及公共服务相比，农民所享受到的可以说是九牛一毛。农业税的取消使村级组织越来越依赖于上级的转移支付，村级各项工作和服务的开展完全受限于资金。道路方面，路网建设以来，没有实现组组通的村庄比比皆是，修整公路需要大量的资金，超出了地方政府的可支配范围，亟须中央转移支付的支持。电网方面，在中西部的山区及丘陵地区，经常停电，变压器等设备陈旧，维修人员奇缺，无法保证全天二十四小时供电。水利设施方面，水利设施的陈旧是影响农作物产量的主要原因之一，设备更换及正常检修也需要由上级转移支付资金做保障。自农家书屋广泛使用以来，给村民生产和生活带来了极大方便，但是仍然存在需求量小于供给量、图书管理杂乱急需管理员的现象。农民培训方面，笔者调研发现，农民受训情况并不乐观，培训机会少、内容不丰富、培训地点较远等因素造成培训效果不佳，需要更多的资金支持保障培训次数、培训质量、培训效果。文化下乡方面，主要问题是演出次数少，满足不了村民需求。村民普遍反映，一年到头的演出等活动只有一至两次，电影放映及戏剧等演出费用由乡镇级政府支出，大多数村级自治组织没有足够的财力为村民提供文化类演出服务。
从以上可以看出，资金不足是村民无法享受到满意的公共服务的首要原因，而当前的资金来源只能依赖于上级的转移支付。
2. 完善法律法规，保障自治权完整。
法律的完善是解决村级自治组织行政化的重要手段。1982 年，村民委员会组织被载入宪法，我国《村民委员会组织法》第四条规定： 乡、民族乡和镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。但是，村委会的协助工作已经成为村委会的首要任务，并没有详细的规定和范围制定。当前，法律主体的地位和关系方面并不清楚，易产生歧义，造成打“擦边球”现象的发生。同时，缺少相应的问责及追究机制，造成二者之间的相互博弈，从而使法规和政策难以落实，致使村民的自治权被侵犯。要保障农民有效参与村民自治，提高基层民主的程度，就需要用更加明确、更加细致严谨的政策或法律，明确乡镇和村级事务管理的范围，加强责任追究及监督。国家和政府的目标和任务要通过村委会这一自治组织来实现，对村委会成员的监督及问责也亟须完善，以防止村委会成为其徇私舞弊和权力滥用的工具，更需要以法律的力量监督村务公开的次数及内容的真实性。以此来保障广大村民的自治权，实现法治民主，做到真正的自我管理、自我教育、自我服务。
3. 提高知识水平、法律水平，改善民主环境村民自治作为一项基本制度自实行以来，为国家的发展发挥了有目共睹的作用。但是，从笔者调研资料可知，大多数村民并了不解“村民自治”所谓何物，多年来与农民关系最为密切的制度并不为农民所了解，可见，农民受教育水平相比于城市市民还是处于较低水平。加布里埃尔·A·阿尔蒙德等人对各国的调查统计表明： 教育层级与参与程度成正比。3］农民是村民自治的实践者，也是村民自治的受益者，受教育水平不仅直接影响农民的经济生活，并且影响农民的政治生活。教育是提升农民政治意识及政治素养的唯一途径。农民的政治意识和素养不仅决定了其参与乡村管理能力和水平的高低，并且影响村民自治的深度及广度，进而决定了村民自治的有效性和村民自治的成果。当前，农村青少年虽然已经享受到了国家义务教育的实惠，但是农村大多数村民受教育水平仍在初中水平，缺乏政治文化形成的环境。首先，要大力发展农村科教文化事业，通过教育改变和更新农民的价值观，满足农民的思想意识与政治民主发展对知识的需求。其次，通过不同的方式向村民宣传法律，讲解法律，如与农民联系较为密切的《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律，消除法盲，提高其法律意识。这样不仅可以规范农民行为，并且可以使得农民在土地使用权和自身其他相关政治权益被侵犯时，学会使用法律，理性维权。再者，要以农民能够接受的方式，如用平实的语言直接讲解、村委会广播宣传、本村大学生返村演讲等有效方法，向农民讲解村民自治的内容，普及村民自治的参与方式和方法等。最后，对村干部的教育是重中之重。村民自治并不是所有的村民都要直接参与村里的每一件事，村干部需发挥导向性作用。村干部应不断学习新的知识，更新观念，及时了解国家相关政策，学习各地优秀的事例和方法，以便实现更有效的村民自治。
当前，农村大量青年外出打工，特别是较为贫穷的中西部地区，导致农村自我管理后备军不足。
同时，村干部平均年龄呈现出越来越大的趋势，农村管理及发展受制于村干部自身的受教育水平低下及思想落后的事实。“打工型”村庄的主要留守群体是妇女，可通过鼓励有知识基础的妇女参与到村民委员会中来的方式缓解农村人才不足的情况。
另外，虽然我国现行的“大学生村官”制度对这种情况有所缓解，但是由于大学生村官对所工作村没有归属感和责任感，往往将村官工作作为职业生涯的跳板，其发挥的效用并没有达到最大值。有经济基础的村庄可引进外来管理人才，学习城市社区管理的模式，这样不仅可以保障村民自治，而且可以提高自治和管理的效率。
四、结 论。
从村民自治的制度实行以来，这种“基层群众性自治”在争议和怀疑中走过了几十个年头，所取得的成就是中国人民有目共睹的。在国家建构过程中，村民自治的成长离不开国家政策的推动，国家要通过村民自治来规范乡村治理，稳定基层政权，更离不开各行政部门的配合、法律的完善及制度细节的调整。村民自治作为中国乡村治理的创新之举，对基层最广大农民的政治处境的改变、政治意识的提高、政治参与的促进、政治评价的认同都起到了积极作用。其发展前景和后劲是保证中国基层稳定的法宝，也是现代化国家进程的重要推动力量。
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