社区矫正执行衔接问题研究
出处：论文网
时间：2012-08-18
[摘 要] 社区矫正在我国作为新生事物，是对传统刑罚执行方式的一种突破与创新。而新制度构建的快速性使得执法实践出现了衔接隐患。未来立法宜通过完善机关衔接创造执行衔接的外部环境，具体包括司法行政机关与公安机关的衔接、社区矫正机构与专业机构之间的衔接、监狱与社区矫正机构的衔接及社区矫正机构与社区组织的衔接等。社区矫正执行衔接的内部软件则可通过政策目标、无缝衔接制度及审前社会调查报告等制度予以完善。
[关键词] 社区矫正；机关衔接；政策制度衔接。
执行是社区矫正的核心。无论是从社区矫正设置的目的上看，还是从社会和谐稳定上考虑，执行都在社区矫正中起着举足轻重的作用。而各项制度的衔接将是其主要内容。
一、机关衔接：社区矫正外部环境建设。
（一）司法机关与公安机关之间的衔接。
联合国向全世界推广缓刑制度并且建议成员国在对缓刑犯进行监督时，无论何时均不宜由警察监督，应由有关缓刑机构内的有资格的特别人员担任此项工作。[1]《刑法修正案（八）》顺应这一国际趋势，排除了公安机关在缓刑、假释、管制上的执行权。但遗憾的是本修正案并没有对社区矫正的执行主体做出明确规定。厘清司法所与派出所之间的关系，是有效衔接两者的前提。如前所述，遵循权力性质分配原则，包括派出所在内的公安机关不应成为社区矫正的执法主体，改变现行工作主体与执法主体相分离的模式，设置单一的社区矫正管理与执行主体，实有必要。从域外各国司法实践来看，社区矫正的执法主体多是具有相对独立性的社区矫正机构。如美国统一由司法行政部门管理，并设独立的假释委员会，负责假释及执行工作。
但这并不意味着公安行政机关与司法行政机关没有联系。与西方发达国家不同，我国实行独特的二元制国家管理模式。公安机关在社会管理中发挥着极为重要的作用。社区矫正场所的开放性使得公安机关的社会管理与社区矫正管理活动产生众多交叉关系。从维护社会治安角度看，在相应公安机关辖区内的服刑人员应是公安机关的重点监控对象，且在其违反有关社会管理规定时，公安机关有权对其实施行政处罚。服刑人员的户籍、档案等重要身份证明事项都与当地的公安机关有着紧密的联系。司法行政机关在管理社区矫正过程中与公安机关发生联系是必然的。特别是处于基层地位的司法所与派出所之间的关系更为紧密。公安机关与监狱机关有着较为良好的传统配合关系，且公安机关掌握着大量的社会管理资源，在针对社区矫正人员的管理活动中，如果出现社区矫正人员的脱管或漏管甚至出现违法犯罪时，可以充分利用公安机关的优势资源，以协助司法行政机关。
从司法实践来看，公安派出所与司法所之间的衔接断裂主要表现为以下两个方面：一是服刑人员文件接收存在时间差，二是对异地服刑人员情况掌握不一致。司法所与派出所对服刑人员的有关信息来源不同。司法所是通过文件资料的普通传递获得的。派出所是从公安网络上直接下载的，存在时间差。文件来源获得的非同时性容易造成工作衔接上的误差。司法实务中已经出现公安机关列管服刑人员与司法所矫正人员不一致的现象。另外，从实际管控的紧密程度看，公安对服刑人员的现实情况了解不如司法所人员，从维护社会治安的角度看，需要司法所的实时情况报告。但在异地服刑人员中又会出现相反情况，司法行政机关，特别是基层司法所缺乏顺畅的、快速渠道获知外地服刑人员情况。
公安机关有着快速的内部反应系统与机制，可以较好地了解外地服刑人员的实时情况。可见，司法所与派出所之间具有优势互补的紧密联系。从制度设计看，可以在派出所或者司法所之间设置联络员，以快速获知服刑人员的情况，实现资源共享。
（二）社区矫正机构与专业机构之间的衔接从服刑人员来源看，社区矫正机构中占绝大多数的是被假释与监外执行人员。此类服刑主体与缓刑、剥夺政治权利及管制类服刑人员的最大区别是其经历了较长的监禁刑。半军事化的监禁刑罚使得大部分服刑人员被监狱化。其在服刑期间的言论自由受到了很大的限制。此类群体在走出封闭的监狱之后，对其影响最大的是获得了精神上、言论上的自由。这也是很多服刑人员在社区矫正中不服判决的重要原因。如“部分矫正对象对于判决结果仍然存在着不满的情绪，从调研情况反映，有 52%的参加调研人员认为法院的判决正确；而认为判决部分正确，但刑罚过重的占 28%。”
[2]
根据我国法律规定他们可以通过正常的申诉途径以纠正其认为“错误”的判决。但这种理论上的指导对他们多半没有效用。从服刑人员的心理分析看，他们的意见与不满并不代表着对自己判决的不服气，不满情绪来自于其自身对“类似”案件不一致判决判断的认识。
因他们对案件情况及法律知识了解的稀少，很难做出较为客观公正的判断。简单地通过性质上类似就作出与自己案件一致的认定，一旦其他案件判刑较低，则即认为自己的判决存在问题。对于此类服刑人员的不满情绪，如果不能对症下药，将很难对其开展有效的矫正。
北京市各区县兴建的阳光中途之家是一个制度较为完善，注重对服刑人员进行教育、心理辅导的机构，其软件配备较好。特别是专业的司法人员与心理学专家的加入，能够有针对性地对服刑人员的不满情绪进行抽丝剥茧式地解说释疑。司法实务中亦已有类似先例。阳光中途之家设置初衷就是以“家”的理念，以“阳光”式的温暖，帮助服刑人员走出以往心理阴影，以达内外兼治目的。社区矫正机构，特别是司法所应充分利用这一专业性机构，提高对服刑人员的矫正效果。阳光中途之家与社区矫正机构具有相对独立性。以北京市为例，阳光中途之家是以区县为单位进行设置的，其适用对象范围远远广于社区矫正对象，采归类方法，即不同的阳光中途之家其主要功能不一样。司法所则依附于社区而存在，其数量远远多于阳光中途之家，但配备措施较差，矫正手段缺乏专业性。阳光中途之家具有较强的专业性与针对性。名义上两者虽然都统属司法局管理，但具体制度与执业者有着相对独立性。司法实践中中途之家并没有起到应有的作用，特别是朝阳区中途之家具有国际性的样板标准，配套措施较好，但其功能并没有得到切实、充分的发挥，存在宣示作用倾向。另一方面社区内则服刑人员较多，专业性人员缺乏，影响了矫正效果。社区矫正机构与类似的阳光中途之家等配套矫正措施之间的有效衔接对社区矫正的顺利进行有着极为重要的作用。从制度构建上看，可以考虑与公安派出所与司法所的联系类似，在中途之家或者司法所派驻联络员，加强彼此之间的联系，实现快速、有效矫正服刑人员的目的。与此类似，社区矫正机构宜与其他专业性机构建立常态联系，充分发挥专业机构的优势，提高社区矫正效果。
（三）监狱与社区矫正机构的衔接。
假释犯与暂予监外执行犯都曾于监狱服过刑，且是社区矫正对象的重要组成部分，这使得监狱与社区矫正机构必然存在密切的联系。但我国监狱管理机构与社区矫正机构的设置存在衔接不到位现象。根据现行设置，在国家一级设置监狱管理局隶属于司法部，在省市一级设置监狱管理局，隶属于司法厅，但在县一级则没有相应的监狱管理机关，社区矫正机构则是以区县司法所为主的层级机构设置。监狱与司法所在最为基层也是最为重要的基础机构上存在衔接不力现象。
监狱与社区矫正机构之间衔接深层问题在于监狱管理机构与社区矫正机构之间的法律地位问题。从域外立法与司法实践来看，两者之间的关系主要有两种：一是在监狱管理局内部设置社区矫正机构；二是设置与监狱管理机构相对独立的社区矫正执行机构，即两机构之间处于平行地位。就第一种情形而言，其优点表现为以下两个方面：第一，将社区矫正机构纳入到监狱管理机关，不会出现权力对抗之下的相互扯皮现象。权责一致的高度统一性不但可以相应地提高刑罚执行效率，还可以在认识上将监禁刑罚与社区矫正统一起来，使执行监禁刑罚时必然顾及到对非监禁刑罚的影响，将会对非监禁刑罚产生良性影响，避免出现“各扫门前雪”现象；第二，社区矫正与监禁刑罚统归一个机关，可以实现两种刑罚手段的良性互动影响。其弊端是传统监禁刑罚的思想可能会影响到社区矫正，不能体现出社区矫正的先进理念。另外还可能造成社区矫正对监狱的过度依赖。第二种是设置独立的社区矫正机构，使其具备相对独立地位。如此可以实现管理的相对独立性，提高社区矫正机构的独立品性，从制度设计上保证社区矫正的发展。但其缺陷是明显的，容易出现两机关之间的冲突。因利益相对独立，在执行刑罚时，不利于做到前后首尾呼应，对接工作困难。从司法实践来看，一方面，已经有类似问题出现。如北京市司法局拟在监狱设立中途之家教育基地，但其存在以下问题：一是基于机关之间的相对独立性，社区矫正理念在某种程度上不同于监禁刑观念；二是有侵犯监狱矫正机关权威之嫌。另一方面，随着机关的增多，势必要增加相应的衔接程序。相应机关会设置一些协调机关。协调机关的增多，不但增加了机关臃肿，在面对争议性较大的问题时很难做出适当决定，其协调依据更多地是建立在部门利益基础之上，决定带有很大的妥协性，易忽视服刑人员利益。
从矫正机构设置目的上看，应以服刑人员利益为出发点。在我国现阶段可采用第一种办法。在监狱管理局下分设社区矫正机构。其优点除上文所述外，关键在于能够保证矫正效果的统一性。在对服刑犯人制定矫正计划时要兼顾监狱内与监狱外特点，有利于实现矫正的目标，并能减少机构臃肿现象，其弊端可以通过加强行刑之间的互动来减少或者避免。
另外，监狱与社区矫正机构之间的衔接应逐步的由相关法律文书、罪犯的接收等基础性的、程序性、形式方面的衔接向利于服刑人员矫正改造等实质性的、内容性的方面衔接方向发展。比如在奖励措施方面，“行为通过奖赏（正强化）和避免惩罚（负强化）而得到加强，或者通过厌恶性刺激和失去奖赏而被消弱。”[3]社区服刑人员在矫正过程中随着接触人员的增多与复杂，其受“感染”途径与监狱相比明显增多。奖惩方式与力度大小与其恶习来源多少以及严重与否有着直接的关系。社区矫正“感染”的复杂性决定了社区矫正奖惩制度亦应相应地复杂多样。但我国目前的社区矫正中奖惩制度脱胎于监狱中的奖惩制度，属于照搬移植，缺乏衔接中的层次与渐次发展性，极不利于社区矫正工作的顺利进行。为此有必要设置多层次、多方式的奖惩制度，以有效发挥奖惩机制功能。
（四）社区矫正机构与所在社区的衔接。
社区矫正目的是利用社区的开放性与社区资源的丰富性提高服刑人员矫正效果，使其快速回归社会。需要注意的是，社区矫正机构成立宗旨、性质虽较为明确，但其很多矫正活动都需要依赖服刑人员所在社区。社区矫正机构使用较为先进的矫正理念与现代的矫正方法矫正服刑人员，具体包括非营利性组织的加入，社会公民认可度的提高，公民参与意识的提高，管理的非官方性等。但不容忽视的是，我国社区仍处于旧有的行政管理阶段，其管理主体仍以政府组织为主，管理模式仍带有较强的计划痕迹。公众对社会事务缺乏参与的积极性。计划性特点使其社区缺乏竞争带来的活力与动力，缺乏专业性的社区治理人员。这种历史传统惯性会给社区矫正带来很大阻力，在社区矫正机构与社区之间形成一条天然的鸿沟。
如何填平这一鸿沟，是顺利开展社区矫正的重要保障。从两者良性互动看，宜在构建完善社区治理的过程中实现两者之间的有力衔接。具体可以从以下三个方面着手：第一，组织体的整合与衔接。社区中的居民委员会与村民委员会在社区中具有重要的地位。其成员在社区中觉悟一般较高，社区矫正机构开展矫正工作大部分要依赖于他们。为此，可以以一定的方式连接社区组织。如在接收服刑人员、了解服刑人员、评估服刑人员及设计、开展社区矫正计划时吸收他们参加，以加强彼此之间的了解并利用其在社区中的特殊人脉关系及在社区中的权威和服刑人员及其家属沟通联系。第二，社区成员的整合与衔接。结合社区现代化治理模式，逐步摒弃计划性的管理体制，增加社区成员参与的积极性。对于积极参加社区义务矫正的，应适当给予鼓励。随着社区义务人员的增多，可以有效改变社区组织的官方性，并适当增加组织管理中的义务人员。第三，社区组织机构的整合与衔接。传统上社区组织机构的官方性太浓，自治性不足。以社区矫正社会化整合为契机，应适当提升社区组织机构的自治性，增加新的自治性组织形式，打破居委会、村委会大一统的模式。有学者认为可以摒弃传统的居委会管理模式，建立新的自治性组织形式，并将社区矫正机构设立在自治性组织形式中。[4]
二、政策制度衔接：社区矫正内部环境完善。
（一）政策衔接：矫正目的之回归。
在法治环境下，政策犹如一只看不见的手，发挥着极为重要的立法、司法导向作用。但任何政策的运用都有特定的度与既定的空间。社会政策与刑事政策是上位概念与下位概念之间的关系，社会政策对刑事政策具有指导性作用。但这并不意味着社会政策决定着刑事政策。刑事政策在刑事法领域有着相对独立性，正是这种独立品性决定其区别于其他政策，成为刑事法域特有政策。就社区矫正而言，刑事政策对其影响具有直接性，而其他社会政策只对其产生间接性影响。从适用层序上看，刑事政策应优先适用，其后是其他社会政策。即刑事政策具有优先性，其他社会政策具有补充性。
从目前规范社区矫正规范性法律文件看，其所体现的政策性规定，呈两极化发展趋势。在层级较高的规范性文件中，优先适用宽严相济的刑事政策，其次是维护社会稳定的社会治安综合治理政策。如《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第1 条规定：“为了规范司法行政机关实施社区矫正的工作，提高对社区服刑人员的教育改造质量，维护社会稳定，根据刑法、刑事诉讼法、监狱法和《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》的有关规定，结合司法行政工作实际，制定本办法。”根据本办法的规定，开展社区矫正目的在于规范权力运行，以服刑人员为核心，开展宽严相济的教育改造，为他们提供顺利回归社会的条件。维护社会稳定只是服刑人员回归社会的一种附带效果，可以说服刑人员顺利回归社会的直接结果就是维护了社会稳定。这符合刑事政策与维稳社会政策之间既有的层序性。但在层级较低的规范性文件中，上述两个政策呈现出逆向运用特点。在实践执行中优先考虑维稳社会政策，其次才是服刑人员的回归。如在《首都社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳动教养人员安置帮教工作的实施意见》中，开篇明确提出， 要从维护首都社会和谐稳定、促进经济发展的高度认识社区矫正工作的重要性。而在更为具体的规范性文件或工作手册中，基本都明确规定社区矫正首要目标是维护社会稳定。政策的逆向性运用会产生诸多弊端，主要表现为以下三个方面。
第一，容易曲解社区矫正目的。从域外实践来看，社区矫正发端于社会组织或者个人。设置社区矫正项目最初目的就是帮助服刑人员及其它有关人员顺利回归社会。以维稳之社会政策指导社区矫正会产生在矫正中以社会稳定为目的或核心构建相应的制度、项目措施，社区矫正本源目的则被放置于次要位置。囿于传统监禁刑罚弊端，出现了社区矫正这一新的刑罚执行方式，政策的逆向运用明显违背了社区矫正制度设置初衷，不利于社区矫正的顺利发展。
第二，容易侵犯服刑人员的合法权益。在以维稳为首要目标的社区矫正制度，容易发生工作重心的转移。服刑人员可能成为社会稳定的工具，而不是社区矫正的主题与核心。在发生特殊事件或者制定矫正计划时，可能更多地考虑其对社会环境的影响，而较少考虑甚至不考虑服刑人员的主体因素。如此极易出现以牺牲服刑人员合法权益为代价来维护社会稳定的现象。
第三，政策错位已经影响到司法实践。此种情形突出表现为国家在举办重大社会活动时，社区服刑人员成为重要管制对象，一切以社会稳定为中心，对服刑人员采取安抚甚至强行看管对策。如在奥运会期间、全国人大开会期间，都有对社区矫正服刑人员的特殊维稳手段。很明显此做法已经脱离社区矫正本来目的，是对社区矫正的曲解与异化。
政策衔接不力或反向运用原因不外乎以下两点：首先，从社区矫正制度推行动力来看主要来自官方，且行政力量占据主要成分。追求利益的最大化是权力的重要特征。对于行政权力而言，其最大利益就是在于保证权力能够不受干扰，畅通无阻地运用。而社会稳定则是其重要的环境条件保障，因此社区矫正制度的维稳目的也就应运而生。其次，政府问责与政绩工程使然。社会稳定是衡量政府或相关部门的重要因子，也是政府问责制中的头号问题。社区矫正依附于社区，社区虽然处于最底层，但是政府的重要组成部门，是行政权力的“两只脚”，没有它们权力将寸步难行。基于自身利益考虑与政令畅通思忖，维稳自然成为社区矫正中的重要指导政策，甚至取代了特定的刑事政策。基于上述原因分析，有必要从以下两个方面纠正社区矫正指导政策，回归社区矫正目的：第一，增加社会力量在社区矫正中所占比例。社区矫正来源于社会实践、发展动力亦在于社会。通过增加社会因素，结合社区治理，加强社区矫正的自治性，降低社区矫正对国家行政的依赖性，减少政治功利对社区矫正的不良影响。第二，完善政府问责制度，将社区矫正效果，即服刑人员回归社会情况纳入当地政府绩效考核制度中。当然这需要将刑事政策贯穿到具体的法律制度中，并明确刑事政策与其他社会政策之间的关系，实现刑事政策与具体制度、刑事政策与其他社会政策的本真衔接。
（二）无缝衔接制度：社区矫正的双向延伸。
为加强社区矫正的有效运行，各地社区矫正机构纷纷建立具有前后延伸功能的衔接制度。其中对服刑人员的接收是开启无缝衔接的重要或者首要一环。如河北省承德市“各县区社区矫正管理局在社区服刑人员被依法决定适用非监禁刑罚的法律文书生效当日，组织并指导社区矫正管理所前往人民法院或监狱接收社区服刑人员。目前，已前往接收 224 人。”[5]目前，在服刑人员接收方面主要存在以下两个方面的问题：第一，文件材料的转送与服刑主体接收的非同步性。根据相关规定，法院在判处罪犯缓刑进行社区矫正时应将相应的法律文件抄送司法行政机构，但因抄送程序复杂，一些案件在宣判后，服刑人员到社区矫正机构报到，相关法律文书送达滞后。没有相应的执法依据，社区矫正机构无法对服刑人员办理接收手续。导致原判刑罚生效判决与执行环节衔接不力，容易造成脱管、漏管现象。特别是针对管制犯的接收材料滞后问题更为明显。这与《刑法修正案（八）》没有将其明文纳入到社区矫正范围内有很大的关系。文件材料接收与服刑主体接收的非同步性还会阻碍检察机关对社区矫正的监督。实务中检察机关在发送“脱管”、“漏管”纠正建议时，司法所多会以司法文书送达迟延为借口搪塞，使得监督效果大打折扣。第二，罪犯报到不及时。《社区矫正工作办法》第 20条规定：“社区服刑人员应当在判决、裁定、决定发生法律效力之日起7 日内或者离开监所之日起 7日内到居住地司法所报到。”根据本法条规定，原则上被判处社区矫正的服刑人员是自己到司法所报到，完全依靠服刑人员的自觉性，缺乏相应的制度制约。如果罪犯不愿意返回居住地，特别是在户籍所在地与居住地不一致的情况下，居住地公安机关很难掌握情况，且因公安机关不属于社区矫正的工作机关，容易出现工作延误现象，加剧了罪犯报到的不及时。
为避免上述在接收服刑人员中出现的衔接不力现象，可以考虑在法院内部设立社区矫正工作室。由法院人员、检察院人员、社区矫正工作人员及社区负责人组成，个别时候可以由侦查机关人员参与。在法院判决完毕及时将服刑人员与相关文件移送至社区矫正工作人员手中。检察人员除负责移送相关材料外，还可以对其移送与接收行为进行监督。与此类似，服刑人员在看守所或者监狱的情况下，应同样在此相应机关内设置社区矫正工作室，以保证相关材料与服刑人员接收的同步性，真正实现无缝衔接机制。另外，可在审判机关、公安机关以及司法行政机关之间建立“社区矫正判决、裁定生效前通报”制度。在监狱机关与公安机关和司法行政机关之间建立其“释放和监外执行生效前通报”制度。[2] 23构建信息共享方面的衔接机制，为无缝衔接制度提供信息保障。但需要注意的是，前后延伸性制度应该保证其实施的有效性，防止出现司法作秀或者单纯“创新”现象。北京市司法局印发的《关于区县阳光中途之家在监所建立教育基地的意见》确定在监所建立阳光中途之家教育基地。大致内容包括：每年一次为监狱干警提供矫正帮教等业务培训；每半年为临释罪犯开展回归讲座；每年推荐表现良好的社区服刑人员到监狱进行现身说法，与临释罪犯开展座谈；每三个月向临释罪犯提供一次就业信息，进行就业推介；每年下半年向监狱反馈地区刑满释放人员的表现情况；协助监狱组织临释罪犯到“阳光中途之家”接受教育。另外，该意见还就监所的通报情况责任进行了规定。该《意见》规定的内容极大地促进了社区矫正与监狱机关之间的延伸性衔接，其积极性应予肯定。但《意见》体现出的问题也是不容忽视的。首先是衔接频率较低，延伸行为间隔时间过长。最短的是三个月一次，其他都是以半年或一年为单位。过低的频率难以发挥有效衔接作用，其宣示性作用可能会大于实质作用。其次是部分内容可行性不大。如对监狱干警的业务培训问题，从其所属机关的相对独立性看，监狱干警有其自身的优越性，对新生社区矫正制度持观望态度，不少监狱干警存在对社区矫正人员应该适用监狱管理模式的错误认识，这在社区矫正官以监狱抽调干警为主的司法实践做法中足可看出。第三，《意见》效力缺乏刚性。特别是对监狱责任的规定基本属于建议性质的，没有实质的约束力，对于不服从或者违反意见规定的缺乏制裁性后果。这势必会影响到延伸性衔接工作的顺利开展。从实效性与可行性上看，未来立法宜避免上述衔接缺陷，以可操作性为基准，制定能够保证一定频率的衔接行为且以制裁性后果为保障的法律规范文件，以构建真正意义上的社区矫正无缝衔接制度。
一个事物或者一项制度都有一个终结的标准。或者出于工作的简单性考虑，或者出于理念上的误差认识，以往对制度或者工作都有一个结束性的标志认识。就社区矫正制度看，一般情况下，“特殊群体”在心理恢复正常，特别是能够获得一份稳定的工作之后，就认为其已经能够顺利回归社会。从相应的法律规范文件看，一些合同、约定都已经终止，行为人亦不需要再去遵守特殊的义务。但这并不就意味着服刑人员真的可以顺利回归社会，成为守法公民。“特殊群体”在回归社会之后，仍然需要一段时间适应社会。社区矫正应摒弃传统的界限分明的制度结束标准，建立实质意义上的“回归标准”。特殊的回访与走访制度的构建都是社区矫正制度所需要的，将其特有的“安置帮教功能”向后延伸至“特殊群体”的回归生活，才能真正实现理想中的安置帮教回归，以解后顾之忧。
（三）审前社会调查制度：衔接中的正面交锋。
为规范社区矫正运行，增加社区矫正的可行性，各地纷纷建立被告审前社会调查机制。其运行模式很多是由法院委托被告人居住地社区矫正机构进行审前调查，就被告人能否被判处缓刑进行审前调查。在庭审中相关社区矫正机构工作人员就社会调查情况向法庭宣读，并就是否适用社区矫正提出建议。此种方式虽能一定程度上增加裁判的准确性与公正性。但由社区矫正机构负责实施审前社会调查机制存在如下两个疑难问题：第一，有可能带来不公正。社区矫正机构是社区矫正的执行主体，在执行过程中为减少矫正人员的危险性，一般会对服刑人员提出较高要求，具体表现为要求服刑人员的危险系数越低越好。在审前社会调查中，社区矫正主体为减少工作中的麻烦，降低其工作难度可能会对服刑人员的社会调查进行较高的设置，并在其建议中持不予社区矫正的倾向性意见；第二，有侵犯检察机关公诉权嫌疑。从诉讼程序顺序来看，社区矫正机构处于诉讼的最后阶段。由在程序之后的机构承担程序之前的诉讼行为，似有逆程序之嫌。
另外，公诉机关的公诉权本身包含着定罪与量刑两个方面的内容。特别是在我国正在进行的量刑改革情况下，由公诉机关提出量刑建议既有法律依据，又符合诉讼程序。审前社会调查材料类似于品格证据，对被告的量刑具有重要意义，本质上属于量刑证据，“在我国，被告人的品格基本都是作为量刑情节影响量刑的。”[6]由社区矫正机构进行调查，并提出建议，有侵犯公诉机关公诉权之嫌。
但从其有效性上看，社区矫正机构在被告人的居住所在地，对被告人的情况及对社区的影响和社区对被告人的看法了解更为清晰。由其进行调查符合便利与全面性原则。检察机关作为控诉机关，有对被告进行重罪控诉的倾向。另外他们对社区的了解不如社区矫正机构全面，完全由他们提出建议似乎亦有缺陷。为此本着尊重诉讼程序、公诉权权力运用及务实有效的原则，可以采取一种类似对抗式的审前社会调查机制。公诉机关与社区矫正机关都有权也有义务对被判处缓刑和管制可能进行社区矫正的被告进行审前社会调查。被告人及其近亲属辩护人，被害人及其近亲属诉讼代理人可以分别参与社区矫正机构与控方两方主体的审前社会调查，并就是否可以实施社区矫正提出意见，由法院居中做出裁断。此种模式可以兼顾两者，摒弃各自缺点，并为继续深化对抗式诉讼模式提供动力，亦是公诉方量刑建议权的直接体现，能够保证公诉方量刑建议的更加合理与公正。
[参考文献]
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[关键词] 社区矫正；机关衔接；政策制度衔接。
执行是社区矫正的核心。无论是从社区矫正设置的目的上看，还是从社会和谐稳定上考虑，执行都在社区矫正中起着举足轻重的作用。而各项制度的衔接将是其主要内容。
一、机关衔接：社区矫正外部环境建设。
（一）司法机关与公安机关之间的衔接。
联合国向全世界推广缓刑制度并且建议成员国在对缓刑犯进行监督时，无论何时均不宜由警察监督，应由有关缓刑机构内的有资格的特别人员担任此项工作。[1]《刑法修正案（八）》顺应这一国际趋势，排除了公安机关在缓刑、假释、管制上的执行权。但遗憾的是本修正案并没有对社区矫正的执行主体做出明确规定。厘清司法所与派出所之间的关系，是有效衔接两者的前提。如前所述，遵循权力性质分配原则，包括派出所在内的公安机关不应成为社区矫正的执法主体，改变现行工作主体与执法主体相分离的模式，设置单一的社区矫正管理与执行主体，实有必要。从域外各国司法实践来看，社区矫正的执法主体多是具有相对独立性的社区矫正机构。如美国统一由司法行政部门管理，并设独立的假释委员会，负责假释及执行工作。
但这并不意味着公安行政机关与司法行政机关没有联系。与西方发达国家不同，我国实行独特的二元制国家管理模式。公安机关在社会管理中发挥着极为重要的作用。社区矫正场所的开放性使得公安机关的社会管理与社区矫正管理活动产生众多交叉关系。从维护社会治安角度看，在相应公安机关辖区内的服刑人员应是公安机关的重点监控对象，且在其违反有关社会管理规定时，公安机关有权对其实施行政处罚。服刑人员的户籍、档案等重要身份证明事项都与当地的公安机关有着紧密的联系。司法行政机关在管理社区矫正过程中与公安机关发生联系是必然的。特别是处于基层地位的司法所与派出所之间的关系更为紧密。公安机关与监狱机关有着较为良好的传统配合关系，且公安机关掌握着大量的社会管理资源，在针对社区矫正人员的管理活动中，如果出现社区矫正人员的脱管或漏管甚至出现违法犯罪时，可以充分利用公安机关的优势资源，以协助司法行政机关。
从司法实践来看，公安派出所与司法所之间的衔接断裂主要表现为以下两个方面：一是服刑人员文件接收存在时间差，二是对异地服刑人员情况掌握不一致。司法所与派出所对服刑人员的有关信息来源不同。司法所是通过文件资料的普通传递获得的。派出所是从公安网络上直接下载的，存在时间差。文件来源获得的非同时性容易造成工作衔接上的误差。司法实务中已经出现公安机关列管服刑人员与司法所矫正人员不一致的现象。另外，从实际管控的紧密程度看，公安对服刑人员的现实情况了解不如司法所人员，从维护社会治安的角度看，需要司法所的实时情况报告。但在异地服刑人员中又会出现相反情况，司法行政机关，特别是基层司法所缺乏顺畅的、快速渠道获知外地服刑人员情况。
公安机关有着快速的内部反应系统与机制，可以较好地了解外地服刑人员的实时情况。可见，司法所与派出所之间具有优势互补的紧密联系。从制度设计看，可以在派出所或者司法所之间设置联络员，以快速获知服刑人员的情况，实现资源共享。
（二）社区矫正机构与专业机构之间的衔接从服刑人员来源看，社区矫正机构中占绝大多数的是被假释与监外执行人员。此类服刑主体与缓刑、剥夺政治权利及管制类服刑人员的最大区别是其经历了较长的监禁刑。半军事化的监禁刑罚使得大部分服刑人员被监狱化。其在服刑期间的言论自由受到了很大的限制。此类群体在走出封闭的监狱之后，对其影响最大的是获得了精神上、言论上的自由。这也是很多服刑人员在社区矫正中不服判决的重要原因。如“部分矫正对象对于判决结果仍然存在着不满的情绪，从调研情况反映，有 52%的参加调研人员认为法院的判决正确；而认为判决部分正确，但刑罚过重的占 28%。”
[2]
根据我国法律规定他们可以通过正常的申诉途径以纠正其认为“错误”的判决。但这种理论上的指导对他们多半没有效用。从服刑人员的心理分析看，他们的意见与不满并不代表着对自己判决的不服气，不满情绪来自于其自身对“类似”案件不一致判决判断的认识。
因他们对案件情况及法律知识了解的稀少，很难做出较为客观公正的判断。简单地通过性质上类似就作出与自己案件一致的认定，一旦其他案件判刑较低，则即认为自己的判决存在问题。对于此类服刑人员的不满情绪，如果不能对症下药，将很难对其开展有效的矫正。
北京市各区县兴建的阳光中途之家是一个制度较为完善，注重对服刑人员进行教育、心理辅导的机构，其软件配备较好。特别是专业的司法人员与心理学专家的加入，能够有针对性地对服刑人员的不满情绪进行抽丝剥茧式地解说释疑。司法实务中亦已有类似先例。阳光中途之家设置初衷就是以“家”的理念，以“阳光”式的温暖，帮助服刑人员走出以往心理阴影，以达内外兼治目的。社区矫正机构，特别是司法所应充分利用这一专业性机构，提高对服刑人员的矫正效果。阳光中途之家与社区矫正机构具有相对独立性。以北京市为例，阳光中途之家是以区县为单位进行设置的，其适用对象范围远远广于社区矫正对象，采归类方法，即不同的阳光中途之家其主要功能不一样。司法所则依附于社区而存在，其数量远远多于阳光中途之家，但配备措施较差，矫正手段缺乏专业性。阳光中途之家具有较强的专业性与针对性。名义上两者虽然都统属司法局管理，但具体制度与执业者有着相对独立性。司法实践中中途之家并没有起到应有的作用，特别是朝阳区中途之家具有国际性的样板标准，配套措施较好，但其功能并没有得到切实、充分的发挥，存在宣示作用倾向。另一方面社区内则服刑人员较多，专业性人员缺乏，影响了矫正效果。社区矫正机构与类似的阳光中途之家等配套矫正措施之间的有效衔接对社区矫正的顺利进行有着极为重要的作用。从制度构建上看，可以考虑与公安派出所与司法所的联系类似，在中途之家或者司法所派驻联络员，加强彼此之间的联系，实现快速、有效矫正服刑人员的目的。与此类似，社区矫正机构宜与其他专业性机构建立常态联系，充分发挥专业机构的优势，提高社区矫正效果。
（三）监狱与社区矫正机构的衔接。
假释犯与暂予监外执行犯都曾于监狱服过刑，且是社区矫正对象的重要组成部分，这使得监狱与社区矫正机构必然存在密切的联系。但我国监狱管理机构与社区矫正机构的设置存在衔接不到位现象。根据现行设置，在国家一级设置监狱管理局隶属于司法部，在省市一级设置监狱管理局，隶属于司法厅，但在县一级则没有相应的监狱管理机关，社区矫正机构则是以区县司法所为主的层级机构设置。监狱与司法所在最为基层也是最为重要的基础机构上存在衔接不力现象。
监狱与社区矫正机构之间衔接深层问题在于监狱管理机构与社区矫正机构之间的法律地位问题。从域外立法与司法实践来看，两者之间的关系主要有两种：一是在监狱管理局内部设置社区矫正机构；二是设置与监狱管理机构相对独立的社区矫正执行机构，即两机构之间处于平行地位。就第一种情形而言，其优点表现为以下两个方面：第一，将社区矫正机构纳入到监狱管理机关，不会出现权力对抗之下的相互扯皮现象。权责一致的高度统一性不但可以相应地提高刑罚执行效率，还可以在认识上将监禁刑罚与社区矫正统一起来，使执行监禁刑罚时必然顾及到对非监禁刑罚的影响，将会对非监禁刑罚产生良性影响，避免出现“各扫门前雪”现象；第二，社区矫正与监禁刑罚统归一个机关，可以实现两种刑罚手段的良性互动影响。其弊端是传统监禁刑罚的思想可能会影响到社区矫正，不能体现出社区矫正的先进理念。另外还可能造成社区矫正对监狱的过度依赖。第二种是设置独立的社区矫正机构，使其具备相对独立地位。如此可以实现管理的相对独立性，提高社区矫正机构的独立品性，从制度设计上保证社区矫正的发展。但其缺陷是明显的，容易出现两机关之间的冲突。因利益相对独立，在执行刑罚时，不利于做到前后首尾呼应，对接工作困难。从司法实践来看，一方面，已经有类似问题出现。如北京市司法局拟在监狱设立中途之家教育基地，但其存在以下问题：一是基于机关之间的相对独立性，社区矫正理念在某种程度上不同于监禁刑观念；二是有侵犯监狱矫正机关权威之嫌。另一方面，随着机关的增多，势必要增加相应的衔接程序。相应机关会设置一些协调机关。协调机关的增多，不但增加了机关臃肿，在面对争议性较大的问题时很难做出适当决定，其协调依据更多地是建立在部门利益基础之上，决定带有很大的妥协性，易忽视服刑人员利益。
从矫正机构设置目的上看，应以服刑人员利益为出发点。在我国现阶段可采用第一种办法。在监狱管理局下分设社区矫正机构。其优点除上文所述外，关键在于能够保证矫正效果的统一性。在对服刑犯人制定矫正计划时要兼顾监狱内与监狱外特点，有利于实现矫正的目标，并能减少机构臃肿现象，其弊端可以通过加强行刑之间的互动来减少或者避免。
另外，监狱与社区矫正机构之间的衔接应逐步的由相关法律文书、罪犯的接收等基础性的、程序性、形式方面的衔接向利于服刑人员矫正改造等实质性的、内容性的方面衔接方向发展。比如在奖励措施方面，“行为通过奖赏（正强化）和避免惩罚（负强化）而得到加强，或者通过厌恶性刺激和失去奖赏而被消弱。”[3]社区服刑人员在矫正过程中随着接触人员的增多与复杂，其受“感染”途径与监狱相比明显增多。奖惩方式与力度大小与其恶习来源多少以及严重与否有着直接的关系。社区矫正“感染”的复杂性决定了社区矫正奖惩制度亦应相应地复杂多样。但我国目前的社区矫正中奖惩制度脱胎于监狱中的奖惩制度，属于照搬移植，缺乏衔接中的层次与渐次发展性，极不利于社区矫正工作的顺利进行。为此有必要设置多层次、多方式的奖惩制度，以有效发挥奖惩机制功能。
（四）社区矫正机构与所在社区的衔接。
社区矫正目的是利用社区的开放性与社区资源的丰富性提高服刑人员矫正效果，使其快速回归社会。需要注意的是，社区矫正机构成立宗旨、性质虽较为明确，但其很多矫正活动都需要依赖服刑人员所在社区。社区矫正机构使用较为先进的矫正理念与现代的矫正方法矫正服刑人员，具体包括非营利性组织的加入，社会公民认可度的提高，公民参与意识的提高，管理的非官方性等。但不容忽视的是，我国社区仍处于旧有的行政管理阶段，其管理主体仍以政府组织为主，管理模式仍带有较强的计划痕迹。公众对社会事务缺乏参与的积极性。计划性特点使其社区缺乏竞争带来的活力与动力，缺乏专业性的社区治理人员。这种历史传统惯性会给社区矫正带来很大阻力，在社区矫正机构与社区之间形成一条天然的鸿沟。
如何填平这一鸿沟，是顺利开展社区矫正的重要保障。从两者良性互动看，宜在构建完善社区治理的过程中实现两者之间的有力衔接。具体可以从以下三个方面着手：第一，组织体的整合与衔接。社区中的居民委员会与村民委员会在社区中具有重要的地位。其成员在社区中觉悟一般较高，社区矫正机构开展矫正工作大部分要依赖于他们。为此，可以以一定的方式连接社区组织。如在接收服刑人员、了解服刑人员、评估服刑人员及设计、开展社区矫正计划时吸收他们参加，以加强彼此之间的了解并利用其在社区中的特殊人脉关系及在社区中的权威和服刑人员及其家属沟通联系。第二，社区成员的整合与衔接。结合社区现代化治理模式，逐步摒弃计划性的管理体制，增加社区成员参与的积极性。对于积极参加社区义务矫正的，应适当给予鼓励。随着社区义务人员的增多，可以有效改变社区组织的官方性，并适当增加组织管理中的义务人员。第三，社区组织机构的整合与衔接。传统上社区组织机构的官方性太浓，自治性不足。以社区矫正社会化整合为契机，应适当提升社区组织机构的自治性，增加新的自治性组织形式，打破居委会、村委会大一统的模式。有学者认为可以摒弃传统的居委会管理模式，建立新的自治性组织形式，并将社区矫正机构设立在自治性组织形式中。[4]
二、政策制度衔接：社区矫正内部环境完善。
（一）政策衔接：矫正目的之回归。
在法治环境下，政策犹如一只看不见的手，发挥着极为重要的立法、司法导向作用。但任何政策的运用都有特定的度与既定的空间。社会政策与刑事政策是上位概念与下位概念之间的关系，社会政策对刑事政策具有指导性作用。但这并不意味着社会政策决定着刑事政策。刑事政策在刑事法领域有着相对独立性，正是这种独立品性决定其区别于其他政策，成为刑事法域特有政策。就社区矫正而言，刑事政策对其影响具有直接性，而其他社会政策只对其产生间接性影响。从适用层序上看，刑事政策应优先适用，其后是其他社会政策。即刑事政策具有优先性，其他社会政策具有补充性。
从目前规范社区矫正规范性法律文件看，其所体现的政策性规定，呈两极化发展趋势。在层级较高的规范性文件中，优先适用宽严相济的刑事政策，其次是维护社会稳定的社会治安综合治理政策。如《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第1 条规定：“为了规范司法行政机关实施社区矫正的工作，提高对社区服刑人员的教育改造质量，维护社会稳定，根据刑法、刑事诉讼法、监狱法和《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》的有关规定，结合司法行政工作实际，制定本办法。”根据本办法的规定，开展社区矫正目的在于规范权力运行，以服刑人员为核心，开展宽严相济的教育改造，为他们提供顺利回归社会的条件。维护社会稳定只是服刑人员回归社会的一种附带效果，可以说服刑人员顺利回归社会的直接结果就是维护了社会稳定。这符合刑事政策与维稳社会政策之间既有的层序性。但在层级较低的规范性文件中，上述两个政策呈现出逆向运用特点。在实践执行中优先考虑维稳社会政策，其次才是服刑人员的回归。如在《首都社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳动教养人员安置帮教工作的实施意见》中，开篇明确提出， 要从维护首都社会和谐稳定、促进经济发展的高度认识社区矫正工作的重要性。而在更为具体的规范性文件或工作手册中，基本都明确规定社区矫正首要目标是维护社会稳定。政策的逆向性运用会产生诸多弊端，主要表现为以下三个方面。
第一，容易曲解社区矫正目的。从域外实践来看，社区矫正发端于社会组织或者个人。设置社区矫正项目最初目的就是帮助服刑人员及其它有关人员顺利回归社会。以维稳之社会政策指导社区矫正会产生在矫正中以社会稳定为目的或核心构建相应的制度、项目措施，社区矫正本源目的则被放置于次要位置。囿于传统监禁刑罚弊端，出现了社区矫正这一新的刑罚执行方式，政策的逆向运用明显违背了社区矫正制度设置初衷，不利于社区矫正的顺利发展。
第二，容易侵犯服刑人员的合法权益。在以维稳为首要目标的社区矫正制度，容易发生工作重心的转移。服刑人员可能成为社会稳定的工具，而不是社区矫正的主题与核心。在发生特殊事件或者制定矫正计划时，可能更多地考虑其对社会环境的影响，而较少考虑甚至不考虑服刑人员的主体因素。如此极易出现以牺牲服刑人员合法权益为代价来维护社会稳定的现象。
第三，政策错位已经影响到司法实践。此种情形突出表现为国家在举办重大社会活动时，社区服刑人员成为重要管制对象，一切以社会稳定为中心，对服刑人员采取安抚甚至强行看管对策。如在奥运会期间、全国人大开会期间，都有对社区矫正服刑人员的特殊维稳手段。很明显此做法已经脱离社区矫正本来目的，是对社区矫正的曲解与异化。
政策衔接不力或反向运用原因不外乎以下两点：首先，从社区矫正制度推行动力来看主要来自官方，且行政力量占据主要成分。追求利益的最大化是权力的重要特征。对于行政权力而言，其最大利益就是在于保证权力能够不受干扰，畅通无阻地运用。而社会稳定则是其重要的环境条件保障，因此社区矫正制度的维稳目的也就应运而生。其次，政府问责与政绩工程使然。社会稳定是衡量政府或相关部门的重要因子，也是政府问责制中的头号问题。社区矫正依附于社区，社区虽然处于最底层，但是政府的重要组成部门，是行政权力的“两只脚”，没有它们权力将寸步难行。基于自身利益考虑与政令畅通思忖，维稳自然成为社区矫正中的重要指导政策，甚至取代了特定的刑事政策。基于上述原因分析，有必要从以下两个方面纠正社区矫正指导政策，回归社区矫正目的：第一，增加社会力量在社区矫正中所占比例。社区矫正来源于社会实践、发展动力亦在于社会。通过增加社会因素，结合社区治理，加强社区矫正的自治性，降低社区矫正对国家行政的依赖性，减少政治功利对社区矫正的不良影响。第二，完善政府问责制度，将社区矫正效果，即服刑人员回归社会情况纳入当地政府绩效考核制度中。当然这需要将刑事政策贯穿到具体的法律制度中，并明确刑事政策与其他社会政策之间的关系，实现刑事政策与具体制度、刑事政策与其他社会政策的本真衔接。
（二）无缝衔接制度：社区矫正的双向延伸。
为加强社区矫正的有效运行，各地社区矫正机构纷纷建立具有前后延伸功能的衔接制度。其中对服刑人员的接收是开启无缝衔接的重要或者首要一环。如河北省承德市“各县区社区矫正管理局在社区服刑人员被依法决定适用非监禁刑罚的法律文书生效当日，组织并指导社区矫正管理所前往人民法院或监狱接收社区服刑人员。目前，已前往接收 224 人。”[5]目前，在服刑人员接收方面主要存在以下两个方面的问题：第一，文件材料的转送与服刑主体接收的非同步性。根据相关规定，法院在判处罪犯缓刑进行社区矫正时应将相应的法律文件抄送司法行政机构，但因抄送程序复杂，一些案件在宣判后，服刑人员到社区矫正机构报到，相关法律文书送达滞后。没有相应的执法依据，社区矫正机构无法对服刑人员办理接收手续。导致原判刑罚生效判决与执行环节衔接不力，容易造成脱管、漏管现象。特别是针对管制犯的接收材料滞后问题更为明显。这与《刑法修正案（八）》没有将其明文纳入到社区矫正范围内有很大的关系。文件材料接收与服刑主体接收的非同步性还会阻碍检察机关对社区矫正的监督。实务中检察机关在发送“脱管”、“漏管”纠正建议时，司法所多会以司法文书送达迟延为借口搪塞，使得监督效果大打折扣。第二，罪犯报到不及时。《社区矫正工作办法》第 20条规定：“社区服刑人员应当在判决、裁定、决定发生法律效力之日起7 日内或者离开监所之日起 7日内到居住地司法所报到。”根据本法条规定，原则上被判处社区矫正的服刑人员是自己到司法所报到，完全依靠服刑人员的自觉性，缺乏相应的制度制约。如果罪犯不愿意返回居住地，特别是在户籍所在地与居住地不一致的情况下，居住地公安机关很难掌握情况，且因公安机关不属于社区矫正的工作机关，容易出现工作延误现象，加剧了罪犯报到的不及时。
为避免上述在接收服刑人员中出现的衔接不力现象，可以考虑在法院内部设立社区矫正工作室。由法院人员、检察院人员、社区矫正工作人员及社区负责人组成，个别时候可以由侦查机关人员参与。在法院判决完毕及时将服刑人员与相关文件移送至社区矫正工作人员手中。检察人员除负责移送相关材料外，还可以对其移送与接收行为进行监督。与此类似，服刑人员在看守所或者监狱的情况下，应同样在此相应机关内设置社区矫正工作室，以保证相关材料与服刑人员接收的同步性，真正实现无缝衔接机制。另外，可在审判机关、公安机关以及司法行政机关之间建立“社区矫正判决、裁定生效前通报”制度。在监狱机关与公安机关和司法行政机关之间建立其“释放和监外执行生效前通报”制度。[2] 23构建信息共享方面的衔接机制，为无缝衔接制度提供信息保障。但需要注意的是，前后延伸性制度应该保证其实施的有效性，防止出现司法作秀或者单纯“创新”现象。北京市司法局印发的《关于区县阳光中途之家在监所建立教育基地的意见》确定在监所建立阳光中途之家教育基地。大致内容包括：每年一次为监狱干警提供矫正帮教等业务培训；每半年为临释罪犯开展回归讲座；每年推荐表现良好的社区服刑人员到监狱进行现身说法，与临释罪犯开展座谈；每三个月向临释罪犯提供一次就业信息，进行就业推介；每年下半年向监狱反馈地区刑满释放人员的表现情况；协助监狱组织临释罪犯到“阳光中途之家”接受教育。另外，该意见还就监所的通报情况责任进行了规定。该《意见》规定的内容极大地促进了社区矫正与监狱机关之间的延伸性衔接，其积极性应予肯定。但《意见》体现出的问题也是不容忽视的。首先是衔接频率较低，延伸行为间隔时间过长。最短的是三个月一次，其他都是以半年或一年为单位。过低的频率难以发挥有效衔接作用，其宣示性作用可能会大于实质作用。其次是部分内容可行性不大。如对监狱干警的业务培训问题，从其所属机关的相对独立性看，监狱干警有其自身的优越性，对新生社区矫正制度持观望态度，不少监狱干警存在对社区矫正人员应该适用监狱管理模式的错误认识，这在社区矫正官以监狱抽调干警为主的司法实践做法中足可看出。第三，《意见》效力缺乏刚性。特别是对监狱责任的规定基本属于建议性质的，没有实质的约束力，对于不服从或者违反意见规定的缺乏制裁性后果。这势必会影响到延伸性衔接工作的顺利开展。从实效性与可行性上看，未来立法宜避免上述衔接缺陷，以可操作性为基准，制定能够保证一定频率的衔接行为且以制裁性后果为保障的法律规范文件，以构建真正意义上的社区矫正无缝衔接制度。
一个事物或者一项制度都有一个终结的标准。或者出于工作的简单性考虑，或者出于理念上的误差认识，以往对制度或者工作都有一个结束性的标志认识。就社区矫正制度看，一般情况下，“特殊群体”在心理恢复正常，特别是能够获得一份稳定的工作之后，就认为其已经能够顺利回归社会。从相应的法律规范文件看，一些合同、约定都已经终止，行为人亦不需要再去遵守特殊的义务。但这并不就意味着服刑人员真的可以顺利回归社会，成为守法公民。“特殊群体”在回归社会之后，仍然需要一段时间适应社会。社区矫正应摒弃传统的界限分明的制度结束标准，建立实质意义上的“回归标准”。特殊的回访与走访制度的构建都是社区矫正制度所需要的，将其特有的“安置帮教功能”向后延伸至“特殊群体”的回归生活，才能真正实现理想中的安置帮教回归，以解后顾之忧。
（三）审前社会调查制度：衔接中的正面交锋。
为规范社区矫正运行，增加社区矫正的可行性，各地纷纷建立被告审前社会调查机制。其运行模式很多是由法院委托被告人居住地社区矫正机构进行审前调查，就被告人能否被判处缓刑进行审前调查。在庭审中相关社区矫正机构工作人员就社会调查情况向法庭宣读，并就是否适用社区矫正提出建议。此种方式虽能一定程度上增加裁判的准确性与公正性。但由社区矫正机构负责实施审前社会调查机制存在如下两个疑难问题：第一，有可能带来不公正。社区矫正机构是社区矫正的执行主体，在执行过程中为减少矫正人员的危险性，一般会对服刑人员提出较高要求，具体表现为要求服刑人员的危险系数越低越好。在审前社会调查中，社区矫正主体为减少工作中的麻烦，降低其工作难度可能会对服刑人员的社会调查进行较高的设置，并在其建议中持不予社区矫正的倾向性意见；第二，有侵犯检察机关公诉权嫌疑。从诉讼程序顺序来看，社区矫正机构处于诉讼的最后阶段。由在程序之后的机构承担程序之前的诉讼行为，似有逆程序之嫌。
另外，公诉机关的公诉权本身包含着定罪与量刑两个方面的内容。特别是在我国正在进行的量刑改革情况下，由公诉机关提出量刑建议既有法律依据，又符合诉讼程序。审前社会调查材料类似于品格证据，对被告的量刑具有重要意义，本质上属于量刑证据，“在我国，被告人的品格基本都是作为量刑情节影响量刑的。”[6]由社区矫正机构进行调查，并提出建议，有侵犯公诉机关公诉权之嫌。
但从其有效性上看，社区矫正机构在被告人的居住所在地，对被告人的情况及对社区的影响和社区对被告人的看法了解更为清晰。由其进行调查符合便利与全面性原则。检察机关作为控诉机关，有对被告进行重罪控诉的倾向。另外他们对社区的了解不如社区矫正机构全面，完全由他们提出建议似乎亦有缺陷。为此本着尊重诉讼程序、公诉权权力运用及务实有效的原则，可以采取一种类似对抗式的审前社会调查机制。公诉机关与社区矫正机关都有权也有义务对被判处缓刑和管制可能进行社区矫正的被告进行审前社会调查。被告人及其近亲属辩护人，被害人及其近亲属诉讼代理人可以分别参与社区矫正机构与控方两方主体的审前社会调查，并就是否可以实施社区矫正提出意见，由法院居中做出裁断。此种模式可以兼顾两者，摒弃各自缺点，并为继续深化对抗式诉讼模式提供动力，亦是公诉方量刑建议权的直接体现，能够保证公诉方量刑建议的更加合理与公正。
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