面向低碳农业的政策性金融机构环境责任之探讨
摘要：建设资源节约型、环境友好型社会可以实现经济与人口资源环境相协调发展。低碳经济坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。农业的发展离不开有效的金融扶持，低碳农业作为一种新的经济发展模式，更需要金融的大力支持。文章在分析政策性金融机构履行环境责任具体体现、低碳农业发展过程中政策性金融机构的环境功能、发展低碳农业与政策性金融机构责任之耦合的基础上，提出政策性金融机构环境责任法律化、履行赤道原则及创新金融产品等完善政策性金融机构环境责任的具体措施。
关键词：政策性金融机构；低碳农业；环境责任；赤道原则；绿色信贷。
农业是我国的基础产业，在社会主义市场经济中所处的战略地位十分重要，然而农业又是一个天然的“弱势产业”，容易受自然因素及市场风险的影响，加之农业基础设施回报率低、投资期限较长及农业营利能力低等特点，其生产经营项目往往难以得到商业性金融机构的支持。农业作为国民经济的第一产业，需要金融扶持，我国的三大政策性金融机构专门从事农业政策性金融业务，对农业生产、贸易进行政策性信贷支持。环境金融在减少环境污染、降低碳排放、调整产业发展上具有积极作用。目前国内学者的视域多集中在碳权交易、碳银行、环境保险和环境项目融资等方面，研究商业性金融如何发展环境金融减少温室气体排放，鲜有学者对政策性金融机构的环境进行研究。本文试从低碳农业这一新兴的农业发展模式为切入点，探讨政策性金融机构环境责任的相关理论及完善政策性金融机构环境责任的对策建议。
一、理论溯源：政策性金融机构环境责任之理论梳理。
１。金融机构环境责任的概念。
环境责任最初作为企业社会责任的一个方面，美国伦理学家乔治德勒提出：环境责任主要是指“企业通过内部或外部的努力，消耗较少的自然资源，提高企业的环境效益，减少环境污染物的排放，使企业致力于可持续发展”［１］。国内外学者多从企业承担社会责任的角度去研究企业的环境责任，企业环境责任源于企业社会责任，是企业社会责任的内容之一，在气候变化的大背景下，企业环境责任将越来越多被关注。结合环境与经济效益两个方面，企业的环境责任是指企业在生产经营过程中应合理利用自然资源、在污染前采取措施防止、在生产中尽量减少污染或无污染、在污染发生后采取积极手段治理污染，达到谋求自身经济利益最大化的同时履行保护环境的义务［２］。金融机构作为特殊的行业，在其环境责任方面有着自身的特点。传统的金融机构在其日常的经营管理过程中往往关注自身的运营风险，而在低碳经济与环境问题更多被提及的现代社会，环境风险越来越为政府部门及金融机构所关注。
企业的社会责任早已被国际社会提上议程，在全球兴起的环境责任运动中，银行、证券、保险等金融机构的环境责任愈加被关注。就金融机构本身而言，把环境责任纳入其发展战略，不仅可以扩展其业务范围、扩大全球化视野、提高其金融产品服务创新思维能力，更能提升自身的竞争优势，从传统的技术产品竞争转向理念与伦理竞争。目前学术界对金融机构的环境责任并未形成统一的界定，主要从金融机构环境责任的具体体现来厘定。从资金的最有效利用来看，金融机构的环境责任是指金融机构利用金融技能及专业金融知识配置资金，促使环境与社会可持续发展；从环境道义上看，金融机构的环境责任是指金融机构在追求金融逐利性的同时，更多的考虑环境道义因素（如生态限制、社会环境和温室气体减排等）。
２。政策性金融机构环境责任概念厘定。
《中华人民共和国环境保护法》第６条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。保护环境是全民的责任，是全社会的义务，政策性金融机构作为企业法人之一，也应该在环境保护中承担自己的责任和义务。政策性金融机构与商业性金融机构最大的区别在于它的非营利性，它兼具政策性与金融性两大特征，属于专业性金融机构。环境作为一种准公共物品，是私人利益与公共利益的结合，如果利用或治理不当，极其容易产生“公地悲剧”。对于准公共物品的利用，需要政府发挥社会公共职责，利用行政或经济手段对环境这一特殊公共物品进行宏观调控。政策性金融机构作为政府调控经济的金融手段之一，具有较强的政策性，调控更加便捷。在当前治理环境污染、调节温室气体排放，政策性金融机构应承担更多的环境责任。
在低碳经济背景下研究政策性金融机构的环境责任，是一个很前沿的命题，一般学者将环境与金融机构结合起来的研究多数放在企业环境责任与环境金融等方面，关于政策性金融机构的环境责任研究相对较少。
政策性金融机构的环境责任源于企业社会责任，其对自然资源及生态保护的环境责任主要体现在两个方面：一是政策性金融机构日常经营内部的环境保护责任，如减少纸张重复利用、防止采暖制冷设备过度使用和排放等；二是通过信贷业务对企业进行引导，支持或拒绝借贷，间接对信贷关系企业施加自然资源和生态环境保护的责任。本文主要是探讨政策性金融机构的外部环境责任，即通过信贷引导企业产业投向，减少企业项目对环境的影响与污染。因此，结合前述对金融机构环境责任阐释的内容，将政策性金融机构的环境责任定义为：政策性金融机构在赤道原则的指导下，将环境保护理念、社会经济循环发展理念纳入金融活动中，在其经营活动中开发环境金融产品与服务、引导企业“绿色投资”，通过政策性引导企业投融资，降低碳排放量，更好地促进环境与社会的协调发展。
３。政策性金融机构的环境功能。
（１）谨慎审核，引导企业绿色投资。
政策性金融机构由政府发起并出资建立，不以利润最大化为其经营目标，而是专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理的金融机构。传统意义上的政策性金融机构的功能有两个方面：一是一般功能，即补充性功能、选择性功能、引导性功能、服务功能和资源配置功能；二是特有功能，即调节功能（包括经济调节和宏观调节），具体包括引导消费、区域协调、财富再分配等。在环境污染问题、温室气体排放日益严峻的当今世界，政策性金融机构对环境的治理与引导企业投资行为的作用越来越被人们关注，这是由于政策性金融机构的兼容政策性与金融性为一体的特殊性质决定的。具体来说，政策性金融机构对企业服务环境的引导作用主要体现在：
一是政府实施与环境相关的优惠政策经由政策性金融机构施行，政府的宏观调控多是间接实施，需要借助政策性金融机构这一强有力的政策性银行进行经济产业结构上的调整与倾斜，支持环保产业与节能减排企业的发展，对其在环保减排项目上实施借贷上的优惠政策；二是政策性金融机构须尽监管企业项目实施义务。
政策性金融机构根据谨慎审核调查要求，在对企业进行借贷的过程中收集相关的信息，如收集信贷企业执行或和违反环境法律法规以及其他规定和要求的信息，以此来实现对信贷项目建设和运营的监督管理，银行要负责其在收集到污染或者环境损害信息之后，要及时向有关部门报告，并停止对企业的信贷活动。
（２）分担环境风险，促进节能减排。
银行属于敏感行业，本身是风险管理预测“专家”。在面对低碳经济时代，银行最主要的是考虑碳密集型能源技术的投资对银行财务风险的影响。银行业通过董事会监督、严格执行程序、信息披露、支持清洁能源、温室气体排放等应对气候变化。为避免更大的环境风险和经济损失，国际企业更多会自觉减排温室气体，充分做好应对气候变化的准备。对于环境风险的危害，联合国环境署金融自律组织（ＵＮＥＰＦＩ）指出：
①金融具有逐利性，而融资环境状况的不良好将导致银行业盈利能力下降，银行业承担的环境风险最终危及其债务安全，无形中增加金融客户的债务风险；②环境作为准公共物品需要金融业的支持，实践表明，与环境有关的事件正在或者可能对金融行业产生巨大影响；③面对环境变化，金融业可以通过金融产品与金融服务的创新，进行内部的管理创新，降低能源消耗，节约资金，甚至增加金融资本；④为了避免由环境变化造成的损失，金融业在考虑投资时倾向建立与环境相关的内部风险管理程序，评价与环境问题有关的风险；⑤股东、客户、员工乃至公众等金融企业的各利益相关者开始对金融企业提出环境方面的要求，甚至会直接质疑金融机构实施投资的具体原因及环境影响。在防范环境风险上，商业性金融机构通过排污权交易制度、创新金融产品（如绿色抵押品、环境期货、天气衍生品与环境债券等）取得了一些成效。政策性金融在应对环境变化上，应通过政策性信贷引导企业投资环境建设领域，对高耗能、高污染行业慎贷或不贷；对企业信贷项目实施环境评估与监督，减少环境风险；加大对节能类项目的信贷支持，如加大对生物质能源工程、环保节能技术研发项目、低碳技术创新的支持力度；加快政策性金融产品的创新进程，丰富与完善政策性环境金融产品，拓宽企业的融资渠道；建立政策性金融借贷客户分类档案，对信誉好、环保效果佳的项目优先借贷，对无诚信、环保效益低的项目严格控制，防范信贷风险。
二、逻辑衔接：发展低碳农业与政策性金融机构环境责任之耦合。
１。低碳农业的弱质性需要政策性金融机构的扶持。
全球变暖已是一个不容置疑的事实，而在生物多样性丧失、国际水体污染、臭氧层损耗及全球温室气体排放增加等诸多全球性环境问题中，人们最为关注的是气候变化，尽管也有学者对全球变暖存在怀疑，但世界各国政府都对全球变暖是全人类面临的最大挑战之一达成了共识，并已采取积极的措施降低全球气温上升速度。《京都议定书》的签订、哥本哈根气候大会的召开、天津气候大会的谈判、坎昆大会两项决议的通过，表明各国政府都把目光转向低碳环保，推动绿色低碳发展，通过环境、社会经济的可持续发展，实现人类与自然的和谐发展。
联合国粮农组织指出，“耕地释放出大量的温室气体，超过全球人为温室气体排放总量的３０％，相当于１５０亿吨的二氧化碳”［３］。农业作为温室气体主要来源之一，其减排尤为重要。低碳经济时代需要转变传统的农业生产方式，减少碳排放，调整农业产业结构，保护农业生态环境［４］，走低碳农业发展道路，实现农业与环境的可持续发展。低碳农业是一种新的农业发展模式，通过采用现代先进生产技术革新生产方式，在农业生产领域推广节能减排技术、固碳技术、开发生物质能源及可再生能源。作为新兴的农业经济发展模式，低碳农业与一般的新兴产业同样充满弱质性，发展过程中普遍存在融资难问题，需要国家政策及金融的扶持。由于农业力量薄弱，商业性金融机构不愿对其提供金融支持，结果必然影响其正常发展。为此，需要政府通过构建政策性金融机构的方式，支持低碳农业的发展。面向低碳农业的政策性金融机构的业务对象大致有两类：一类是无法或难以从一般金融机构获得融资的低碳农业项目或发展低碳农业的中小企业；另一类是符合政府扶植与保护要求的低碳农业项目或中小型企业，主要是对温室气体减排符合国家发展低碳农业政策的对环境保护有积极意义的企业。对这类低碳项目或中小企业的扶植是贯彻国家低碳产业政策的重要环节。
２。支持低碳农业是创新政策性金融服务，实现“产融对接”的重要途径。
发展低碳经济是人类面对环境资源问题的积极应对［５］，金融机构作为国家宏观调控的重要工具更是责任重大。政策性金融是国家调控农村经济的有力手段，它不仅具有金融机构的银行职能，同时也具备财政调节的职能。农业政策性金融为农业发展提供政策性的金融服务，其作用途径主要是根据国家制定的相关农业发展政策方向，通过财政贴息，提供长期、低成本的资金供给，从而为农村的配套基础设施建设和农业的生产能力提供资金支持。政策性金融机构在低碳农业发展中的作用有：支持低碳循环农业，实现资源综合利用；支持环保农资行业发展，改善农村生态环境；积极扶持农作物秸秆等生物资源的综合利用项目；大力支持农村清洁能源建设工程，促进节能减排；大力支持农业领域低碳技术的研发和应用。资本是维持并不断促进低碳农业发展与增长所必须的金融基础，政策性金融机构完善服务体系、加大投资力度，可以为低碳经济与金融的“产融对接”发挥积极作用。
如前所述，环保产业中的中小企业由于缺乏有效的抵押品与贷款担保人，很难从商业性金融机构获取贷款，特别是那些非公有制的中小环保企业没有国家政府信用做保障更加不能从商业性金融机构获得贷款。发展低碳农业的主体多为分散的农户或资本实力不雄厚的中小企业，这类主体从银行获得贷款几率极低，因此通过政策性银行从资金上给予必要的扶持，只要是符合发展低碳农业，促进农业环境生态改善的，应优先或尽可能满足其资金要求。低碳农业可以降低农业碳排放，改善环境与生态，从这个意义上讲，低碳农业的基础设施项目具有公益性，因此与大型低碳农业环保项目相衔接的借贷需要政策性金融给予资金支持。政策性金融机构通过组建或支持低碳农业融资担保机构，为农户或乡镇企业获得贷款解决先行条件；通过实行绿色信贷政策，建立多方参与的多元融资体系，加大信贷资金投放力度及创新金融服务手段，为低碳农业的发展提供强大的融资平台，实现低碳农业与政策性金融的“产融对接”。
３。政策性银行在低碳农业发展中具有弥补市场缺陷和调整产业结构的作用。
低碳农业市场培育处于初期阶段，市场化的投融资竞争规则很有可能导致乡镇企业、农户不愿发展低碳农业。市场经济优胜劣汰的竞争规则在低碳农业领域的自由发挥很有可能使低碳农业技术得不到广泛的应用，商业性金融倾向高回报率行业与地区，信贷往往不会投入农业领域。一方面，低碳农业基础设施建设需要的资金量大、回报率低、贷款期限较长以及存在高风险性，而商业性金融的资金来源于居民及企业储蓄，资金周转快、流动性大，难以有长期大量的信贷资金支持低碳农业基础设施建设；另一方面，低碳农业贷款多半是农户及乡镇小型企业，贷款额度小、利润率低，这与商业性金融以盈利为目的的运营目标相背离。低碳农业在农村地区发展，节能减排、固碳技术多为家庭生产方式进行，使其贷款具有小额性、分散性与急需性的特点，而商业性金融对借贷的审批与回报率评估等都不适应低碳农业发展的需求。
低碳农业相对于其他行业而言市场化程度较低，政策性金融机构有利于实现行业的区域发展目标、弥补体制缺陷促进地方经济发展。实践证明，在市场发育不成熟、市场化程度较低的情况下，政策性金融机构通过构造融资平台将融资优势与政府组织协调优势相结合，可以帮助政府开发亟待开发的资源与市场，解决经济发展中的瓶颈，发挥区域政策性金融的桥梁和纽带作用，实现政府对市场的引导［６］。完整的金融体系包括商业性金融、政策性金融、合作金融和民间金融，每种金融体系都在影响与调整着国民经济发展方向。
每个国家对政策性金融的定位不一，但对政策性金融的功能却是一致肯定的，即政策性金融的基本职能为服务政府发展本国经济，重点支持本国特定产业，实现本国经济持续发展。特别是在低碳农业发展的初期，政策性金融作为国家干预和调节经济的重要工具，可以弥补市场机制在农村金融市场的局限性，在农村金融市场发育不完善的情况下，与商业银行互为补充［７］。
推广低碳农业模式，需要进行相关的低碳农业基础设施建设，而农业基础设施具有很强的准公共物品属性，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用，商业性金融更不愿意涉足。面对低碳农业融资的“真空地带”，政府应引导环保企业对其进行投资，并在政策上给予优惠、创造良好的融资环境，对环保产业中不易营利或营利甚微的行业进行政府补贴或银行贷款贴息。政府通过政策性金融机构的贴息、低息或无息贷款，给予发展低碳农业项目的农户、环保企业以支持，引导整个社会的投资流向，从而调整产业结构。
三、法学维度思考：面向低碳农业的政策性金融机构环境责任之措施。
１。环境责任法律化———保障政策性金融机构与低碳农业良性发展的“白皮书”。
企业承担的社会责任要求企业在追逐利益，对股东负责的同时承担对员工、消费者、社区和环境的责任，它强调企业竞争与经营理念的转变，即要求企业通过发布企业社会责任报告（简称ＣＳＲ报告）披露企业生产经营活动对经济、环境、社会等领域造成的直接和间接影响。在企业环境责任的法律法规中，新修订的《公司法》第５条明确规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。这一条款被称为“利益相关者条款”。学者们普遍认为，该条是公司承担社会责任的基本原则，并没有相应的法律制度实现该项原则，更没有针对违背社会责任的法律制度［８］。现行并未有一部法律明确列举政策性金融机构的环境责任，政策性金融机构承担环境责任实际上仅停留在道德层面的。从政策性金融机构履行环境责任的多层次方面看，强制性法律规范所要求金融机构承担的责任是最低层次的金融机构环境社会责任，只有当强制性法律规范得到完善并被严格执行，金融机构才有可能去承担更高层次上的环境社会责任。
如果政策性金融机构连最基本的强制性规范都无法遵守，那么更不可能让其承担更高位阶的社会责任。现在社会缺乏一种自觉遵守强制性法律规范的意识，环境很容易被无承担意识的破坏者毁坏。我国现阶段环境法律存在诸多问题，如环境立法抽象，有原则而无具体行为模式，或者有行为模式无法律后果；行政处罚设计不合理，违法成本严重偏低；司法救济程序上不完善，使污染受害者难以实现其诉权等。
遵守环境法律特别是强制性法律规范，是政策性金融机构履行环境社会责任的基石。在我国现有的针对规范政策性金融机构承担环境责任义务的法律少之又少，有的规定仅仅停留在大框架、大范围的指导层面上，真正具有可操作性的规定和约束却不多见［９］。因此，必须完善我国环境法律法规，加强环境责任方面的立法工作，使环境责任真正法律化，为政策性金融机构承担环境责任创造一个公平良好的法治环境，也为政策性金融机构支持低碳农业的发展创设一个更好的融资平台。
２。
赤道原则———政策性金融机构履行环境责任的行业基准政策性金融机构有责任在考虑低碳农业项目贷款时，参照相应的社会和环境标准，并确保这些标准在审批贷款的过程中得以履行。然而，政策性金融机构履行环境责任缺乏一个科学、系统的行业标准，从理论上说，ＳＡ８０００也适用于政策性金融机构这样的法人，但在实践中，获得ＳＡ８０００认证的基本上都是生产性企业，没有政策性金融机构。而且，ＳＡ８０００主要针对企业的劳工问题，而政策性金融机构面对的大量的社会责任问题是环境责任问题，因此政策性金融机构不宜采用现成的ＳＡ８０００，而应该制定一个专门的标准。
赤道原则的产生正是呼应了银行业亟需制定一个特殊的行业执行绿色信贷行业基准的要求。
赤道原则（ｔｈｅ ｅｑｕａｔｏｒ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ，简称ＥＰｓ）目前广泛运用于国际融资，是银行业的惯例之一。赤道原则原名为“格林威治原则”，由世界主要的金融机构，如荷兰银行、花旗银行、巴克莱银行等，根据国际金融公司和世界银行的政策和指南制定的，旨在成为判断、评估、衡量及管理企业融资项目中的环境与社会风险的金融业参考标准。赤道原则是将企业项目融资中模糊的环境问题具体化、标准化，同时它也是自愿性原则，能促使赤道银行履行环境责任，加强对项目融资中的环境和社会问题进行审慎性调查，减少企业融资项目对环境的影响。赤道原则不是正规法律条文，并不需要强制遵守。金融机构宣布实行赤道原则就必须制定与该原则相一致的内部政策和程序，在业务范围内审慎审核及调查拟融资项目的环境与社会问题。只有在项目申请人提交能够证明该融资项目利于环境（如减少污染、降低碳排放或者企业提供证明其能对环境影响负责）的前提下，金融机构才能对项目提供资金支持。赤道原则是银行业针对企业项目融资中社会与环境风险的指南。气候的变化促使越来越多的金融机构为减少环境风险而自愿成为“赤道银行”，赤道原则成功的成为了国际项目融资的新标准。
目前而言，我国只有兴业银行一家“赤道银行”，这说明国内银行对赤道原则的理论了解不够，理解不深，实践不足。政策性金融机构接受赤道原则，可以实现环境与社会效益双丰收。赤道原则不仅可以促进政策性金融机构使用国际通行的融资项目执行标准，有利于加快低碳项目审批和贷款安排，还可以加强全面风险管理和金融风险评级，增加贷款的安全性。随着全球银行业环境责任运动的兴起及金融机构对环境风险的关注，越来越多的国际金融机构（包括出口信用机构）主动宣布或被动接受赤道原则。政策性金融机构不仅需要支援国内建设，也涉足进出口贸易，特别在低碳农业农产品的进出口贸易上，开发性金融机构接受赤道原则，使用国际通行的环境和社会责任评估标准和术语，不仅便于国内低碳农业农产品贸易商的融资，也简化政策性金融机构与国外信用凭证交付银行的业务手续。
３。创新金融产品———政策性金融机构践行环境责任的主要路径。
成功的可持续金融产品必须满足两个条件：一是转移环境风险和减少污染；二是保持一定的盈利激励，确立其在金融市场应有的地位。政策性金融机构作为特殊的企业法人，其信贷政策的好坏，对低碳农业的发展起着重要的作用，如果政策性金融机构对实施低碳农业的环保企业或农户给予积极的信贷支持，低碳农业发展势头良好，必然减少农业温室气体的排放量；相反，如果政策性金融机构对产生大量污染或温室气体的农业项目提供贷款，实际上就是间接污染。政策性金融机构在与国家宏观政策的配合上比起其他的商业性银行有着先天的优势，国家倡导减少碳排放，政策性金融机构在积极响应国家的政策基础上，支持低碳农业，创新金融产品与服务，为自身及国家经济的发展发挥重要作用。
金融工具按风险不同分为现金类（存款、贷款等）与衍生类（金融期货、金融期权、认股权证、优先认股权和可转换债券）。针对低碳农业发展实际，有如下几种金融信贷方式与保障措施可供参考：（１）作为传统的金融产品，贷款是最直接的支农方式，可以创新贷款品种，发行短期政策性债券、大额可转让定期存单增加政策性金融对低碳农业的支持力度；（２）通过发行短期融资券、期货、基金等多种类型增加其来源渠道的同时，丰富农户的金融产品选择；（３）政策性金融机构创新投资担保金融产品，政府投资组建信用担保公司，对负债类金融产品进行担保，降低政策性金融机构信贷风险，提升低碳农业项目金融产品的资信度，帮助农户、乡镇企业从政策性金融机构获得资金发展低碳农业［１０］；（４）积极发挥金融市场社会中间层组织的作用，以社会中间层为依托，对低碳农业项目资金进行监督与管理。
此外，社会中间层组织应为农户、乡镇企业的低碳农业信贷项目提供咨询服务，分析可能的风险与收益，并引导农户与企业发展环境类产品。在有关金融机构信贷政策方面，将环保企业及农户实施低碳农业项目的情况进行绿色审计，对实施好的低碳农业项目进行再贷款的优惠，对违反贷款用途或使用不当的低碳农业项目进行利率上的惩罚。
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