激励性规制在电力行业中的应用
[摘 要] 电力产业是国民经济发展的基础性产业，也是关乎国计民生的重要产业。由于电力产业的自然垄断性特点，各国都长期严格管制电力各个环节的运营。当前，我国电力行业规制过程中存在着现有法律滞后，规制机构职能分散，规制成本过高，规制效率偏低，行政垄断现象严重等问题。我国电力行业在运用激励性规制方面，应完善电力法律法规体系，对输配电实行最高限价的价格规制，实行差别电价激励性措施，在发电端引入竞争机制，使用特许投标竞争规制，从而充分发挥市场有效竞争对资源配置的作用，建立更高效率的电力产业。
[关键词] 电力产业；激励规制；问题；改革建议。
一、引言。
目前我国电力产业存在着市场结构不合理，电价混乱的某些弊端，降低了电力产业的效率。为了解决电力产业出现的问题，除了加大电力产业的投入及科技创新之外，最根本的途径就是进行电力产业的政府规制体制改革，充分发挥市场有效竞争对资源配置的作用，从而建立更高效率的电力产业。
二、激励性规制及实施机制。
（一）激励性规制理论的内涵。
激励性规制可以理解为以激励为基础的任何规制。
关于激励性规制的内涵，从价格来考虑，只要公用事业单位的价格结构与其成本结构完全地或部分地无关，这就意味着规制价格不完全随着企业的实际成本变动而调整，因此企业可以通过努力降低成本获得收益，从而产生了降低成本的激励。激励性规制是通过竞争刺激使企业提高生产或经营效率，由此获得的成果便是给予企业的报酬，最终使企业提高内部效率的规制方法。马克·赫斯切认为激励性规制是把重点放在规制的目标上，允许行业以独特的方法来满足这些目标，把对规制者和受规制行业的利润与客观的绩效指标联系在一起，实现规制者、被规制者和公众共赢的局面。总之，激励性规制就是在信息不对称领域和自然垄断领域，为了纠正规制失灵，通过激励和引导，给受规制企业以竞争压力的方式，从而提高企业生产和经营效率，实现社会福利最大化。
（二）激励性规制的实施机制。
常用的激励性规制实施机制主要有特许投标竞争、区域间比较竞争、价格上限规制、社会契约规制等。
1.特许投标竞争。特许投标竞争是指在一定的质量要求下，通过拍卖的形式让多家企业竞争某产业领域的独家经营权，做到在投标阶段就对最佳服务价格形成比较充分的竞争。特许投标竞争价格不是由政府管制者决定，而是由市场决定。特许投标竞争把价格压低到边际成本，大大提高了垄断性市场的可竞争性，但在技术和需求不确定性较大的行业和需要大规模设备投资的行业中，很难采用特许投标竞争。
2.区域间比较竞争。区域间比较竞争是在信息不对称的情况下，根据他人绩效来确定自己报酬的一种方式。
可以将全国垄断性企业分割成多个区域性企业，这种情况下，低效率区域的企业会受到高效率地区企业的刺激，从而提高自身的内部效益。通过这种管制方式，最终达到促进各区域间企业有效竞争的目的。
3.最高限价规制。最高限价规制是指规制机构与被规制企业之间签订价格合同，规定价格的上限，使价格只能在规定的上限以下自由变动，而且受规制行业的价格上涨幅度不能高于通货膨胀率。这种方法规制的不是企业的利润而是企业的价格，所以属于价格规制方法。
它不仅有利于企业提高内部效率，还有利于激励企业加强创新。
4.社会契约规制。社会契约规制也称成本合同规制，是指规制机构与受规制企业在修订收费时，签订有关产品价格、运行成本等主要指标的契约，规制机构根据企业执行的情况实施相应的奖励或惩罚措施。这种规制方式既有法定约束力，又有更大灵活性，属于激励性规制中的较好方法。
三、电力行业规制过程中存在的问题分析。
（一）电力行业的现有法律滞后。
我国 1996 年实施的《中华人民共和国电力法》是电力行业经营基本规范化的开始。《电力法》和《合同法》成为电力行业法律体系的核心，但随着电力行业的快速发展，特别是电力体制改革的不断深入，《电力法》和《合同法》内容的滞后已不能适应电力行业的变化，也无法充分发挥依法引导电力市场体制改革和生产的作用。
（二）电力行业规制机构职能分散。
目前我国电力行业规制职能分散于各个政府部门，如电力基础建设项目由国家的发改委审批，电价由国家发改委及各省物价部门管理，成本制定和财务监督由财政部门负责等，形成了多头管理的局面。这不仅造成协调成本高，也造成了部门利益冲突，从而导致各部门规制难以取得预期的效果。
（三）行政垄断现象严重。
区域壁垒一直是中国电力市场长期没有解决的问题，为了实现政企分开，我国于 1998 年东北三省率先建立了省级电力公司，形成了国家级、区域级和省级三个层面的电力市场。各省的电力公司成为了独立的实体，形成了各省只保证本省的电力供需内部平衡，行政垄断严重的局面，这不仅严重违背了电力体制改革方向，而且形成了严重的地方保护，造成了社会资源的浪费。
（四）现有的监管机构缺乏独立性。
虽然我国国务院授权成立了专门的电力监管机构（简称电监会）。但是电监会在监管过程中缺乏独立监管的地位。电力企业尤其是电网企业价格监管与成本监管不可分割，电力行业具体的价格与成本监管职责应该完全由电监会统一承担。而我国的发改委和财政部们分头实施具体监管的状况人为的割裂了本应完整的监管工作，使得电监会在监管过程中受到干扰而导致丧失公平性，必然影响整个电力监管的效果。
（五）电力行业规制成本高。
规制机构为了能够行之有效的执行规制，以及克服规制者和被规制企业之间的信息不对称，政府管制机构必须充分掌握有关信息，那么就需要庞大的官僚机构和支付大量必要的费用。政府为实施规制而支出的高成本最终是又来源于税收，就无形中增加了企业和个人的负担。
四、对我国电力行业实行激励性规制的政策建议。
（一）完善电力法律法规体系。
电力市场化改革不能一蹴而就，需要经历曲折的螺旋式的上升过程。有关电力市场化改革的法律法规的制定和实施应当在实践中得到发展和检验。所以在规制电力行业过程中，应当逐步建立和完善电力法律法规体系，形成以《电力法》为主干，《合同法》、《电力监管条例》以及部门规章为配套的法律法规。
（二）对输配电实行最高限价的价格规制。
输配电是电力行业的核心内容，而最高限价规制又是一种有效的规制工具，对输配电价格实行最高限价规制，可以说是对症下药。规制机构可以提前制定下一阶段的最高限价，要求在规定的时间内，输、配电公司制定的输配电价格必须低于最高限价，并且只能在规定的最高上限以下自由变动，并且定期对其进行调查和调整[3]。这样就对被监管企业创造了一个提高效率、降低成本的激励机制，形成了激励性监管。
（三）实行差别电价激励性措施。
在电价规制改革的过程中，价格监管手段的设计应引入激励性规制，充分利用利益驱动机制，确保规制目标的实现与微观经济主体经济利益最大程度的结合，使政府行为成为企业的自选行为。首先，积极推进实行两部制电价，根据电厂的固定成本与变动成本作价，把上网电价分为容量电价与电量电价，容量电价根据平均成本由政府制定，主要反映发电厂固定成本的补偿，无论是否发电，只要有容量在电网里，都会得到一定的费用补偿。电量电价由市场竞争形成，反映变动成本的补偿，与燃料费用以及其管理水平下的成本相关。管理水平与变动成本成正比，管理水平越高，在竞价过程中就能把价格压得更低；其次，对部分高耗能行业实行差别电价政策。限制不符合国家宏观产业政策的高耗能行业的电力需求，优化资源的配置，从而实现社会福利最大化；最后，扩大差别电价实施范围。在对电解铝、铁合金、烧碱、电石、水泥、钢铁 6 个行业继续实行差别电价的同时，将锌冶炼、黄磷 2 个行业也纳入差别电价政策实施范围。
（四）在发电端引入竞争机制。
竞争是企业发展的动力和创新的源泉，我国电力行业应积极开放发电市场，吸引更多的厂商进入到发电行业，发挥竞争机制的作用。随着电力行业引入市场竞争机制的逐步深入，虽然将面临剧烈的阵痛，但竞争毕竟会促进我国电力业的快速发展，打破电力行业原固有的行业垄断，这一发展趋势在一定程度上将改变电力投资、开发、利用和分配的模式与格局，从而深刻地影响到电力企业的运营方式。
（五）特许投标竞争规制的使用。
特许投标竞争是通过拍卖的形式由市场决定价格的一种方式。当现有电厂的发电量难以满足用户的用电需求时，政府部门会向电厂投资者公布用电需求情况以及需要增加的装机容量，进行招标拍卖，再由投资商报出自己将建电厂的容量电价，最终电网公司会与容量电价报价较低的电厂投资商签订合同。通过这种方式，可以降低电厂造价，以及制约和规范电厂投资，达到社会效益最大化的效果。
[参 考 文 献].
[1][日]植草益。微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.
[2][美]马克·赫斯切。管理经济学[M].北京：机械工业出版社，2005.
[3]海峡，杨宏山。激励性规制：政府规制发展的新趋势[J].陕西行政学院学报，2007（4）。
[4]齐欣。对我国电力行业规。制问题的分析[D].吉林大学，2009.
[5]唐松林。电力行业政府监管体制改革：国外经验与中国对策[J].经济问题探索，2008（8）。
