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我国公务员考核制度流于形式的原因及对策

作者:王觅琪
出处:论文网
时间:2014-02-27

            摘要:公务员考核是公务员管理中的重要环节,而考核制度流于形式是近年来突显的问题。 为了完善公务员考核制度,使得该制度能更加有效的发挥应有的作用,本文致力于探索公务员考核制度流于形式的原因,并对此提出相应的改进措施。
            关键词:考核制度;流于形式;原因;对策。
          随着我国政治经济形势发生巨大变化,在公务员考核方面的各种问题也日益显露,其中以考核流于形式问题最为突出。因此,如何解决考核流于形式,使考核有效发挥作用,成为世界各国在行政管理中面临的一个问题。因此对我国现行公务员考核制度流于形式的研究具有重要的理论和现实意义。
          一、我国现行公务员考核制度。
          公务员考核是指国家各级政府机关根据管理权限,依照《公务员法》的规定,对公务员的思想道德、执行公务表现所进行的考察和评价制度。①我国现行公务员考核制度内容主要包括考核原则、考核主体和对象、考核内容、考核方法、考核程序、考核的等次及结果的使用等,在此主要介绍以下四个方面:
          1.公务员考核原则。
          我国公务员法第五条规定: 对公务员的管理, 坚持公开、平等、竞争、择优的原则,依照法定的权限、条件、标准和程序进行。
          由此可知,我国国家公务员考核的原则主要有:a.客观公平原则;b.民主公开原则;c.竞争择优原则。
          2.公务员考核的内容。
          公务员考核的内容是指对公务员进行考察和评价的基本项目。 我国公务员法第三十三条规定:对于公务员的考核,依照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。
          德,是指个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。能,是指个人能量的大小、履行职责的业务素质和能力。 勤,是指责任心、工作态度等方面的表现。 绩,是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。 廉,是指廉洁自律、工作作风等方面的表现。②。
          3.公务员考核的方法。
          为了正确评价公务员的德才表现和绩效水平,规范公务员考核流程,促进勤政廉洁,提高公务员的工作效率,为我国建设高素质的公务员队伍,对公务员考核实行领导与群众相结合,平时与定期相结合,定性与定量相结合的方法。
          4.考核等级及结果的使用。
          我国公务员法把定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。不同的考核等次有不同处理方式并适用不同的结果。③。
          二、我国公务员考核制度流于形式的原因。
          考核流于形式,可以说是公务员考核中的最大问题。 虽然考核制度应起到检查、监督、教育等作用,发挥较好的激励作用,但在实际的调研中发现,公务员考核制度并未很好落实。
          1.考核内容抽象模糊,缺乏针对性。
          我国公务员的考核内容和标准较为粗糙, 考核指标概念化、笼统化,影响公务员考核的效果。 《中华人民共和国公务员法》把公务员考核内容设定为“德、能、勤、绩、廉”五个方面,从理论上讲,这五个方面应该说非常全面,较为全面地对我国公务员应有的素质进行了概括, 但这五个方面的标准只是一种原则上的规定,是一种主观的表述,缺乏了具体而详实的内容,我国公务员法对考核标准只能进行定性模糊的描述, 无法进行精确的定量统计。除此之外,对公务员的考核指标对差异性的重视不够、区分度不强。考核标准没能够顾及不同部门、不同层级、不同职业特点的公务员工作性质以及工作要求所存在的差异。这种考核标准的过于笼统会简化考核者的工作量并使被考核者处于一种不公正的境地,考核工作在很大程度上流于形式,难以准确真实地反映差异非凡的公务员的工作作风、工作状态和工作绩效,从而导致考核结果的失真,严重影响了公务员考核的公平性和有效性。
          2.考核方法没有落实,较为简单化。
          虽然公务员考核实行领导与群众相结合, 平时与定期相结合,定性与定量相结合的方法?但在实际操作中却没有做到。 ①群众考核形同虚设。在人治和“官本位”思想尚存在的现行政府体制中,有些单位领导家长作风严重,在考核中往往“一言定论”,其他考核者的意愿难以得到表达,长期以来没有把公务员服务对象对公务员的评议纳入到考核体系中来,没有做到领导与群众相结合。
      ②平时考核形同虚设。 公务员法规定:公务员的考核方法分为平时考核和定期考核。 定期考核以平时考核为基础。 考核工作的管理日常性和基础性,决定了必须注重平时考核。 由于平时考核的考核对象是公务员完成的日常的工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况,考核所占用的时间长,内容较烦琐,在考核的实践操作中,许多部门在日常工作中公务员只要达到“差不多”的就行了,没有实行平时考核,没有明确平时考核与年度考核的关系,只重视年度考核而忽视平时考核,甚至不看工作好坏,一律按部门、按比例四舍五入分配优秀等次,致使公务员考核结果不准确、不真实。 此种行为使年度考评缺乏准确的客观依据,降低考评的“效度”与“信度”。
      ③定量考核使用偏少。虽然公务员考核强调应采取定性和定量相结合的方法,但在实际操作中,许多考核标准本身难以量化执行,像工作的质量、效益和贡献,只能凭经验或主观印象来进行测评;而许多本来可以量化的标准,由于人为的因素或者技术水平的限制,也难以量化执行。
      ④此外,领导与群众相结合,平时与定期相结合,定性与定量相结合的考核方法?通常情况下只能解决正常考核,而在实践中,确实更有实际意义的特殊事项考核的存在致使上述方式难以应付,如录用考核、调任考核、晋升考核、任期考核、专项特殊考核。
      3.考核结果等次偏少、反馈不足国家虽对公务员考核结果的等次及结果的使用有明确的规定,但在实际操作中仍存在一些问题,这些问题在一定程度上解释了我国公务员考核制度为什么会流于形式。
      ①考核结果等次偏少。 先前《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》 均规定了公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次,后来版布的公务员法将其改进为四个等次。但从理论和各地方、各部门的公务员考核工作实践来看,考核等次还是偏少,不能满足实际需要,不适用于现实中的任何情况。
      ⑤研究证明:被评为优秀的人数不足总人数的 15%,而真正不称职的也是极少数,所以绝大多数人都集中在“称职”这一水平上。 而且,这几个等次之间的界限不明显,定位也较为模糊,也没有具体的指标来衡量。
      ②考核结果反馈不足。 在我国公务员绩效考核的实例中,也许是由于考核者故意暗箱操作,也许是考核者缺乏将考核结果反馈给被考核者的意识或能力,使得考核者主观上和客观上都不愿将考核结果及其解释反馈给被考核者。 考核结束后,就把考核结果束之高阁,不及时地与被考核人员进行沟通。 即便考核者把结果告知被考核者,也只停留在单纯的结果上,并没有对于考核项目的细枝末节向被考核者阐述,使得被考核者不知道哪些项目做得不够到位,需要进行改进措施,这没能对公务员起到激励鞭策的作用,影响其工作积极性,甚至对公务员考核制度产生怀疑。⑥.

三、解决我国公务员考核制度流于形式问题的对策。
      考核是公务员管理中的重要环节,居于人事管理制度的中枢地位。目前,考核流于形式,可以说是我国公务员考核中的最大问题。 针对我国现行公务员考核制度流于形式问题,我认为当前应着重从以下几个方面改革和完善现行的公务员考核制度,进一步加大公务员考核工作的力度。
      1.在考核内容上 ,确立科学合理的适合我国国情的公务员考核标准体系。
      首先,要完善现行的职位分类制度,制定明确的职位说明书,健全岗位责任制,使岗位职责履行情况和工作目标的实现情况成为考核标准制定的直接依据,为公务员考核提供科学依据。
      其次,增强现行考核标准的针对性,实施分类考评。 “管理是针对特定对象的管理,管理对象不同,管理方法也应有所不同。”⑦。
      在设置公务员考核内容时,应该研究适合于公务员特定角色属性的评估方法,实施分类考评。 改变过去一概用一个共性而简单的指标来评价的做法,实现考核指标的科学化。
      最后,考核标准要尽可能指标化、数量化。对于容易量化的指标例如勤、绩等方面,可以将具体的考核项目明确分值和权重,对于不易量化的指标也可以划分为若干等级,统一制度相应的适合的评分标准,逐步建立起定量分析和定性分析相结合的绩效考核指标体系。
      2.考核方法上,确保三种结合考核方法落到实处。
      考核方法的科学适用与否直接关系考核结果的真实性、公平性和有效性。 公务员绩效考核很难精确拿捏,但是为了能较准确地反映被考核者的实际情况, 并尽可能减少人为因素的制约,应该灵活运用多种考核方法。 在考核方法的选择上,要坚持以下原则:
      一是领导考核与群众考核相结合。在公务员考核中既要体现行政首长负责制,从宏观上提高考核效率,又要兼顾走群众路线,进行多层次、多视角的考察,重视群众考评,克服考核中的“家长制”风气,考核过程透明公开,可采用引入百姓测评绩效考核机制,并将测评结果以适当权重计入总分。
      二是平时考核与定期考核相结合。要重视公务员队伍的日常工作作风、工作态度和工作绩效,在平时考核的基础上,再进行定期考核,为最后的年度考核提供依据,真正做到考之有据。
      三是定性考核和定量考核相结合。 要根据部门与岗位实际,把考核内容分解为若干不同的要素, 通过具体的指标来加以表示,同时给每个指标设定一个适当的分值和权重。 最后根据被考核者平时的表现,经上级评定,综合测评,得出最终的考核结果。
      这种相对公平公正的考核方式能够更加准确精细的体现出公务员的政绩。
      3.考核结果上,调整考核等次,重视反馈环节。
      要解决当前我国公务员考核制度流于形式这一问题,必须在考核结果方面做到以下几点:
      首先,调整考核结果的等次。 由于我国公务员考核等次只分为优秀、称职、基本称职和不称职四种,在考核工作实践中称职等次比例过大等问题,使考核有失公正。所以,我们应借鉴外国的公务员考核经验,适当增加公务员考核结果的等次,如德国公务员考核的等级和标准分特优、优、良、一般、及格、不及格和差七个等次,且每个等次对工作完成情况都有相应表述。⑧。
    如下图:
    德国公务员考核的等级和标准⑨。

图片20140226140444.jpg
  其次,重视考核结果的反馈。 反馈考核结果也是考核的一个重要环节。 将考核的结果及时反馈给被考核者,并指出其不足以并促使其改进,能够使被考核者充分认识到自己的工作绩效和工作方式,并发现工作中某些考核项目的不足。 通过沟通与反馈及时肯定成绩,提高公务员的满足感,发挥考核的激励作用,及时指出不足,能够使得整个公务员队伍在正确的道路上不断前行。 同时,就被考核者的要求、建议与新的工作计划的制定等问题与被考核者进行广泛的沟通。 注释:
  ①马建川,翟校义.公共行政原理[M].郑州:河南人民出版社,2002:216。
  ②参见:《公务员考核规定(试行)的通知》,中组发,[2007」2 号。
  ③参见:2007 年 l 月 4 日版发的《公务员考试规定(试行)》,第十六条至二十条。
  ④钱再见.公务员制度创新与实施[M].广州:广东人民出版社,2004:96。
  ⑤二 00 七年一月四 11 中共中央组织部和人事部共同印发的《公务员考核规定(试行)))第十一条公务员年度考核优秀等次人数,一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之 1 五以内,最多不超过百分之止二十。
  ⑥秦晓蕾,王强.国家公务员绩效考核指标体系实证研究[J].南京社会科学,2006,7。
  ⑦林戈主编.公务员法认法研究[M].北京:中国人事出版社,2006:32。
  ⑧黄卫平,谭功荣.公务员制度比较[M].北京:中央编译出版社,2002: 124。
  ⑨谭融. 公共部门人力资源管理 [M]. 天津: 天津大学出版社,2003:134。
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