论食品安全的社会共治
随着中国经济的高速发展，近十余年来食品安全这一社会问题凸显，引发公众的极大关注与不安。为改善食品安全状况，监管者无论从法律、制度或是监管措施上都进行了一系列的努力，虽然在短时间或局部达成一定的治理效果，但食品安全问题尚未得到根本性的改善。近年来，最受公众关注的十大焦点问题调查，7次调查中均有食品安全问题，其中6次进入十大焦点问题的前五，2012年、2013年排列在最受关注问题的首位。调查中公众表示出对食品安全状况极大的不满意。可见，食品安全的治理是一项复杂的社会工程，需要动员更多的社会力量共同参与完成。
一、复杂的公共问题需要社会共治
1、何为复杂的公共问题。
社会发展到今天，人们对公共品的需求加大，在眼前生存、发展和长远的人类利益的谋求上，产生诸多的社会公共问题，亟待解决。然而，一些公共问题的形成原因复杂，涉及多方利益，仅仅依靠一方力量或者传统的监管方式很难达成良好的监管效果。这类公共问题被称为复杂的公共治理问题。
复杂的公共问题具有以下特征：一是涉及面广，关乎社会每个人的切身利益，例如食品安全关乎每一个社会成员的生命和健康，是社会公众的最根本利益；二是涉及利益方众多且关系复杂，各方博弈的过程中很难达成共识，例如气候变暖问题，此问题是全球性问题，利益方的博弈涉及发展中国家和发达国家、碳排放量多和碳排放量少的国家，涉及人类的眼前利益及长远利益，各方的利益诉求不同，不易达成一致意见；三是此类问题现有的科学研究没有明确定论，且在短时间内难以得出明确的结论，例如转基因食品安全性问题。不难看出，食品安全问题具有上述特点，是一个复杂的公共治理问题。
2、复杂的社会公共问题需要社会共治。
为了解决复杂的社会公共问题，无论是学术界还是国内外政府监管部门包括联合国等国际组织都进行了积极探索。解决此类问题的实践经历了从政府主导的单一监管，到以政府为主体的管理，再到整合多方社会资源动员多方社会力量的共同治理的历程。在全球气候变暖问题的治理中，全球范围内无论是科学界还是企业界，无论是政府还是NGOs,无论是发展中国家还是发达国家，只有通力合作，才有可能逐步看到解决问题的希望。
在食品安全治理中，发达国家的经验是除政府负有主要的监管职责外，企业社会责任的承担、消费者运动的强大推动以及媒体的监督力量都发挥着不可或缺的作用。对转基因食品市场化问题，欧洲国家则更多将选择的权利交给消费者，通过消费者的充分介入与讨论来降低可能存在的安全风险。就中国而言，食品安全问题更具有复杂性，目前中国社会处于转型阶段，社会诚信体系缺失；社会监督薄弱，信息不透明；食品的生产者分散，且部分生产者素质较低，生产技术水平较落后，这导致政府监管难度极大。将这一问题交给政府一方来监管，难以得到满意的效果。国外的经验为我们解决此类问题提供了较好的范式，即是以多方力量为治理主体的社会共治。
二、食品安全社会共治的力量
食品安全的社会共治即是治理的主体不仅仅是政府监管部门，还应该包括食品的生产者、食品的消费者及消费者运动、企业和政府行为的监督者——媒体、其他社会力量如第三方认证和检测机构、中立的科学力量等。其中，政府是食品安全的监管主体，生产企业是食品安全的责任主体，消费者和媒体是监督政府和企业的主体，第三方认证和检测机构是保证公信力的一种中间力量，科学研究界是控制食品安全风险的技术力量。通过整合社会资源，达成上述力量的通力合作，才能治理好食品安全问题。
1、政府监管部门的职能和作用。
食品安全是一个公共品，保障食品安全是政府的责任，政府是食品安全监管的主体，在食品安全社会共治中起重要作用。政府部门在食品安全的治理中主要职责是：制定和执行食品安全法律法规；建立监管体系和制度；监测国家食品安全的状况、评估和分析食品安全整体风险；承担对食品生产和流通的安全监督和管理。完善的法律法规和标准体系是食品安全治理的基础，在各国的食品安全公共治理中法律是政府监管的重器，中国需要进一步完善食品安全立法。而在中国食品安全政府监管中，提高效率一直是未能良好解决的关键性问题。国外的经验表明，良好地解决效率问题可以通过以下方式：
第一，将政府的监管划分为国家和地方两个层面，各司其职。在国家层面应做好顶层制度设计，进行权责划分，全面监控整体风险；地方层面应具体监督制度执行情况，对产品的安全指标进行抽样检测，及时发现问题。通过分工与合作、奖励与惩罚，纠正偏差、控制食品安全风险。第二，通过项目计划体系来统筹国家与地方两个层面，使其有机结合，在具体执行过程中打破部门和区域的界限。财政资金按项目投入，以独立的项目资金为引导，实现对资源的统筹利用。第三，协调和利用好社会力量。食品安全不仅是一个技术问题，更是一个管理问题，需要整合社会资源来协助政府进行监管。美国FDA在监管中广泛使用第三方认证和检测就很好的利用了社会资源。中国的实践也很好的证明了这一点。例如地沟油是中国特有的食品安全问题，目前的检测技术手段难以准确甄别地沟油，这就对政府的监管提出更高的要求。对地沟油的治理不仅需要动员社会力量来建立有效的检测方法，更需要联合各部门、运用群众举报，协助政府打击犯罪。在2011年“打四黑除四害”专项行动中，全国公安机关通过多部门联合执法和群众举报，侦破利用“地沟油”制售食用油犯罪案件135起，查实涉案油品6万余吨，打掉制售“地沟油”犯罪网络60个，有效治理了食用油的安全问题。这是一个协调治理的良好案例。
2、食品生产者的责任。
食品生产者不合规生产是食品安全问题产生的源头，生产者是食品安全的责任主体。在现阶段的中国，大多数的食品安全问题是由于责任主体的责任意识缺失所导致，例如食品欺诈、违法添加等。因此通过明确生产者的主体责任，强化其责任意识，用法律手段处罚其违法行为，使其承担相应的责任后果，促使企业改善自身生产行为，对于安全食品的生产至关重要。中国实行食品安全犯罪入刑法，对2008年三聚氰胺事件中三鹿董事长处以无期徒刑重刑的司法实践，是特定时期对食品企业责任人和生产经营者的责任要求，体现重典治乱的治理决心。作为食品生产企业，提供安全的食品是其基本责任，国际社会兴起的“企业社会责任运动”要求跨国的大企业承担更多的社会责任，包括可持续发展、保护环境、保障生产工人的基本权益、发展慈善事业等，更多的运用市场力量推动企业责任的落实。
从另一方面看，Starbird（2000）认为企业提供安全食品的主要动机除了避免可能受到的各种惩罚外，还在于其承担食品安全保障责任能够提高企业声誉并由此可能获得巨大的潜在收益。通过企业责任主体的落实，形成良性循环，从而达到企业利益和社会公众利益的双重收获。2011年3.15曝光双汇瘦肉精事件后，其股价一度由86.60元跌至55.60元，十天的市场损失达到200亿元。然而双汇主动承担责任，向消费者道歉并积极采取整改措施，从3月16日起，双汇集团实行生猪屠宰“瘦肉精”在线逐头检验，每年将增加“瘦肉精”检测费用3个多亿。双汇的积极整改不仅重新获得消费者的信任，还使得效益回升，2012年双汇净利润由2011年的5.65亿元增加到28.82亿元。企业对食品安全的主体责任不仅是由社会赋予的，更是企业治理的内在需要。
3、食品安全的监督主体—媒体。
在缺乏监督的情况下，易于产生权利寻租和政企合谋的腐败现象，企业的商业欺诈和过分逐利行为也不能受到良好的约束。
媒体是公众监督的主要力量，赋予媒体自由宽松的话语权是其发挥作用的必要条件，据《中国食品安全舆情报告蓝皮书》（2013）统计2012年通过媒体曝光的食品安全事件共计1942起，媒体对食品安全事件的曝光使得食品安全受到了前所未有的关注，强大的舆论压力在促使政府监管改进和企业责任落实中起作用。论文格式传统的大众媒体和新型自媒体既具有监督政府不作为与企业违法生产的作用，又能防止企业和政府的合谋。例如，面粉增白剂作为食品添加剂在中国使用近25年，消费者质疑其安全性，要求禁用面粉增白剂。然而增白剂的禁用牵涉政府、企业、消费者等多方利益，多年来各利益方长期博弈，并没有结果。媒体作为消费者权益的代表，对取消面粉增白剂事件进行公开报道，引发广泛讨论，形成舆论压力，最终推动面粉增白剂于2011年5月从食品添加剂名单中剔除。
由于食品是经验品、信任品，具有后验性，消费者处于信息不对称的市场环境。媒体的报道拓展了消费者获得食品安全信息的渠道，影响消费者的消费选择，同时引起消费者对食品生产过程、相关产品的极大关注，促使消费者了解和学习相关知识，提高消费者防范意识，从而使消费者能够更好的规避风险，促使市场这只看不见的手在食品安全治理中发挥更大的作用。在网络时代，信息的传递双向化，既可自上而下又可自下而上，信息传播者之间的互动增强。这一过程可以帮助政府和企业了解更多的社会信息，及时快速地做出反应，解决问题。
4、保证食品安全公信力的中间力量—第三方认证和检测机构。
在中国，食品安全问题的产生具有复杂的社会背景，转型期间社会整体道德水平下滑、诚信体系不完善，消费者对企业和政府不信任，食品安全公信力缺失。国际上多采用第三方的方式来增加信任度，提高公信力。第三方认证独立于利益之外，以提供信任保证为其存在的价值，通过检测和认证手段来确定食品的质量与安全，为市场提供公正而有效的信息。它存在于消费者和企业之间，存在于消费者和政府之间，它出具的认证和检测结果是企业和政府的信任保证。国际第三方认证发展迅猛。为了从源头上解决食品安全问题，在欧洲控制着零售市场的众多超市集团率先制定了针对种植/养殖过程的GAP（良好农业操作）控制体系，将消费者对于农产品的安全需求前置到农业种植中。这一控制体系发展为GLOBALGAP（全球良好农业操作）认证，迅速得到许多国家的认可，到2007年8月，已经覆盖80多个国家，超过80000家种植商获得认证。在日本，政府虽然没有强制要求进行GAP认证，但农林水产省的调查结果显示，2011年日本2500个主产地中有2194个产地实施了GAP认证。
认证不仅是提高公信力的手段，也是政府提高监管效率减少财政支出的重要方式。在美国，食品安全现代法案的实施增加了政府在食品安全监管方面的注册及检测任务，势必会增加财政预算。为了节省开支提高效率，美国FDA大量采用第三方认证和检测。国际上大量采用第三方的实践也将促进中国第三方认证和检测的快速发展。中国第三方认证和检测虽然起步晚，但也逐渐成为趋势。目前中国有50多家第三方认证机构可以进行食品行业的第三方认证，包括体系认证、产品认证和服务认证。[LunWenData.Com]
5、重要的市场力量—消费者和消费者运动。
消费者是食品安全风险的最终承担者，食品安全与否关系到消费者的切身利益。在食品安全治理中，消费者作为重要的市场力量，有能力通过自身的选择行为影响市场，进而影响企业的生产行为。尤其是有组织的消费者，其力量将更为强大。消费者运动于19世纪中叶在英国开始萌芽，第二次世界大战后，随着参战各国的经济迅速发展，消费者运动在各资本主义国家又得到普遍发展，并经历一个从自发性群众运动到有组织的群众性运动，从靠政府的行政干预到以法律形式保护消费者利益，从经营者对保护消费者利益的漠视到积极参与的进程。国际有机农业运动联盟（IFOAM）、社区支持农业（CSA）、绿色和平组织（Greenpeace）等消费者运动和组织，都为保护消费者的食品安全作出了贡献。在2004年之前，尽管有大量的转基因食品在中国市场销售，但中国消费者对转基因食品不知情，对其风险也不了解。绿色和平组织为中国消费者普及了转基因食品的知识，推动了中国政府要求生产者对转基因食品贴标签。在美国，“Grass-fedbeef”品牌的形成就是消费者运动的结果。该品牌销量由最初不到500头/年发展到现在的5万头/年，不仅得到美国农业部的品牌认可更是获得了众多消费者的信任和支持。中国的消费者运动方兴未艾，为了解决食品安全问题，社区支持农业（CSA）、有机农夫市集等新型食物供给方式为消费者提供了更多的选择，更好地发挥了市场的作用，促进市场平衡。
三、食品安全社会共治机制
中国食品市场的安全问题产生于市场调节和政府监管的双重失灵。食品安全的社会共治，即是整合社会资源，动员可以动员的力量，形成市场力量和监管力量的合力。不仅彰显法制的力量，依法治理，而且通过整体的社会行为改善产生问题的社会背景，提升道德约束力，形成社会文化力量，促使食品安全问题长治久安。
1、动员市场，减少市场失灵。
监督力量的发挥使企业的生产行为透明化，产品的安全信息更为全面，改善食品市场信息不对称的状况，消费者可以通过自身的选择行为，摒弃那些不安全的食品，逐渐形成良币驱逐劣币的市场环境，发挥市场作用，减少市场失灵。
King的研究认为，消费者通过消费者运动来影响公司治理。消费者通过减少被曝光企业产品的购买，影响企业销量，减少企业利润；同时可以影响企业的品牌声誉，声誉的损害将对企业的长期效益产生深刻的影响。这些都会迫使企业对其生产行为做出改善，承担起社会责任，改善食品安全。一些消费者运动的初衷是为了保障自身和家人的食品安全，如有机运动和社区支持农业（CSA），通过运动的方式进行最基层的动员，影响更多的消费者，形成一种共同的信念和行为规范；通过努力促使食物生产理念、生产行为、生产方式的改变，形成新的生产模式，以期从消费者个体自保进而达成社会成员的共保。
2、监督政府，减少政府失灵。
由于政府机制存在着本质上的缺失，在履行矫正市场外部性的职能时，并不必然导致市场均衡，使资源配置达到帕累托最优，因而会产生政府失灵。在缺乏监督的情况下，可能发生政企合谋，这种失灵将更为严重。媒体和消费者的介入使信息双向流动、快速传播，使得政府及时快速反应成为可能，提高了政府处理食品安全问题的效率，减少失灵。另一方面，媒体的曝光以及消费者的参与对政府形成强大的舆论压力，媒体和消费者的监督作用可以减少政府不作为以及政企合谋、权利寻租，促进行政效率的提高。
消费者监督和举报是另一种社会监管的形式，可以动员更多的社会力量来发现违法行为。消费者举报违法行为的源动力来自保护自身利益，政府用激励制度来促进消费者这一行为，以便政府部门执行法律和行政处罚，从而提高政府监管的效率，减少政府失灵。
3、公平公正，建立社会信任。
社会成员之间互相的信任是社会和谐发展的基础，在中国，食品安全事件频发、食品欺诈造伪严重、食品安全问题长期得不到改善，造成了消费者对食品生产者和安全监管者的不信任。为了实现安全自保，出现了“一家两制”的中国特有现象，即生产者生产一部分安全的食品供自己家庭食用，而另一部分供给市场的食品则不能保证安全。显然“一家两制”的做法并不能真正达到安全自保，更不能整体保障食品安全。这种社会不信任的状况加剧了食品安全治理的难度。在食品生产、消费及安全监管中，建立社会信任可促进市场交易活跃，减少市场成本，维护市场秩序，同时政府公信力的增强可提高监管效率。
社会信任的建立离不开信息的良好沟通。政府和企业及时倾听和采纳消费者的意见或建议并做出快速有效的反馈，对获得消费者信任至关重要。媒体作为一种社会共治力量，能够在沟通政府、企业、消费者中起桥梁作用。它传播信息、组织意见讨论、汇集公众意见，使信息更为公开透明，增强了社会信任的基础。
第三方认证机构可以通过提供产品质量报告的方式，促使产品的信息更为客观、公开、完整，使消费者更易于接受和信任。活跃的NGOs组织越来越多地利用第三方认证作为工具，促使食品生产者采用如HACCP、GAP等安全控制体系来生产安全的食品，获得市场信任。
消费者运动中的CSA运动，通过消费者直接参与食物的生产，拉近了人与人之间的关系，产生共同的信念，增加了成员之间信任；同时消费者的生产体验使其理解生产过程，对农户和农民产生更多的信任；另外，新型的生产和交易方式，使食品供应链缩短，减少了可能出现不信任的中间环节，促进了生产者与消费者信任的达成。
治理好食品安全问题是全体社会成员的共同期望，而要达成治理的效果，需要形成社会共治的框架和格局，凝聚社会力量，共同努力完成这一复杂的社会工程。[论文网]
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