关于公安民警实践执法为民思想的思考
前言
中国共产党十七大和十七届三中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并将其作为加强党的执政能力建设的重要内容。和谐社会的核心任务是人与人，人与社会的和谐。因此和谐的警民关系是和谐社会的重要组成部分。构建和谐警民关系，就必须深入学习实践科学发展观，认真研究、发现、整改队伍中存在的问题，切实做到在执法理念上坚持以社会主义法治理念为指导，端正执法思想，转变执法观念，更加自觉地把执法为民思想化作具体行动，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为公安机关工作的出发点和落脚点。
一、公安民警执法为民的重要意义
公安机关作为打击敌人、保护人民的主要职能部门，和人民群众有一种不可分割的血肉联系，警民关系被誉为鱼水之情。在新的历史条件下，构建社会主义和谐社会，对公安工作提出了更高、更新的要求，如何保持和继续发展与人民群众的关系，构建和谐警民关系，致力于和谐社会建设，是摆在公安机关面前的一个重大现实课题。着力建设和谐的警民关系，对于强化公安职能作用、提升公安工作水平、促进社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。
（一）有利于提高执法水平
坚持执法为民的执法理念能使广大民警清楚地认识到工作的事业之基在群众、力量之源在群众、发展之根在群众，决不能有一点亏待群众，而要全力地保护好群众的利益。当群众有困难时，民警要把群众困难当作自己的困难，把群众疾苦当作自己的疾苦，想尽一切办法去解决群众难处，使民警自觉的来提高自我约束和自我管理的能力，从而不断地促进整个执法机关的活力和水平。
（二）有利于创建和谐社会
党的十七大提出：“必须坚持执法为民，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，走共同富裕的道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。”贯彻落实党的十七大精神和建社会主义和谐社会落实到公安工作就是要坚持立警为公、执法为民。公安民警在工作中要做到严格、公正、文明执法，真正做到人民公安为人民。
（三）有利于确保公安执法的法治意识，人权保障意识民警执法的过程实质上就是维护人民利益的过程。人民警察机关是一种社会服务机构，向社会提供安全、秩序等公共产品。在社会管理方面，既要对危害社会公共利益、破坏社会秩序的犯罪予以制裁，又要保障法律所维护的社会秩序的安定，并给予服务、组织和管理。在社会服务方面，人民警察具有为民服务的职能，如人民警察的社会服务、参加抢险救灾等。总之，执法过程中，从执法目的到执法形式，都体现着人民警察维护人民根本利益的本质。人民警察依法履行职责本身就是对公民合法权益的保护，人民警察依法履行职责是以保护人民的利益为出发点和根本目的。在改革不断深入的情况下，坚持执法为民的执法理念能使民警执法做到“权为民所用，利为民所谋”,使民警执法的理念跟得上我国民主，法制建设的步伐，在处理法律与权力的关系上，摒弃以往根深蒂固的权力至上思想，改变部分民警习惯按领导意志办事的陋习，重视法律的要求，做到法律面前人人平等，切实从保障人权、维护公民合法权益出发来执法，杜绝取权合法，以权代法的现象。
（四）有利于更好的尊重和保障人权
执法为民执法理念进一步明确和扩展了中国人权的保障主体。一般来讲，人权的争取者、发展者和维护者理应成为人权享受的主体。执法为民执法理念通过执政党纲领、国家根本大法等形式，将尊重与保障人权的主体进一步明确和扩展为执政党、政府及国家。执法为民执法理念肯定了人权的享有主体是最广大的人民，又提出进一步推进人权普遍化的要求：既要重视实现好、维护好、发展好最广大人民的人权，又要适应中国社会的新变化，关注新的社会阶层的人权保障；既要维护公民个人的合法权益，又要维护国家的、社会的、集体的利益：既要高度重视和落实人民群众最现实、最关心、最直接的权利，又要特别重视和落实对社会弱势群体的权利保障。
胡锦涛在中共十七届三中全会报告中指出：“要按照执法为民的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快社会事业发展，促进人的全面发展，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展的成果。”执法为民，关注人权，就是要平等地保障每一个人和各个社会群体的人权，但是，由于现实社会既存在着获取“较多利益”的群体，也存在着“最少受惠者”群体，而在社会的激烈竞争中，保障弱势群体的人权具有更为迫切的现实意义。党的文件中明确指明了执法为民的具体要求，“党的各级领导干部，要把为人民服务作为最高追求，在任何时候任何情况下都要把广大人民的根本利益放在首位。要做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。时刻把人民群众的安危冷暖放在心上，深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策。要从群众最关心、最迫切需要解决的实际问题入手，解群众之所急，想群众之所想，办群众之所需，倾听群众呼声，关心群众疾苦，体察群众情绪，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。”这也是对民警执法的要求。执法为民执法并不意味着降低法律的标准和尺度，弱化法律的刚性和强制力，不意味着该执法时不执法，不意味着执法者可以放弃正当防卫的权力，而是在法律的框架和尺度内转变执法的态度和手段，变过去的野蛮执法、粗暴执法为文明执法、说理执法。随着执法为民执法理念的深入贯彻，党和政府给予了包括困难群体及特殊群体在内的公民以更加符合法治精神的人文关怀。执法为民的执法理念将进一步惠及群众。执法为民的执法理念要求民警在行政执法过程中体现人性、人权和对公民的关怀上。执法应合乎人性、尊重人性，通过在执法态度和手段上尊重公民的人格尊严、体恤公民的感受，缓解甚至消除公民对执法者的对抗情绪，积极配合民警的依法执法活动。保障人权是执法为民执法理念的目的。
二、公安执法实践中存在的问题及其原因分析
近年来，公安机关在保障服务社会、顺应人民群众新期盼方面做了大量工作，取得了一定的成效，与过去相比，警民关系得到明显改善，群众对公安工作的满意率不断提升，但是，必须清醒地认识到，受诸多因素的影响，公安执法实践中还存在着如下的一些问题：
（一）公安执法实践中存在的问题
勿庸置疑，警察是一个光荣的职业，是多少人儿时的梦想，其光辉形象在人民群众心目中有着崇高的地位。在最需要救助的时候，人们首先想到警察，在最危险的时刻，人们首先看到警察的身影，我们整个社会的平安、和谐是如此地离不开这支队伍。但是，不可否认，这个群体中的有些人在日常工作中，在行政执法中，没能很好地秉持“执法为民”的理念，确实还存在着一些漠视群众疾苦、伤害群众感情、侵犯公民人权的问题。一些地方公安机关刑讯逼供、滥用警械武器、滥用留置措施、超期羁押等现象时有发生，少数民警拘私枉法、执法不公、腐化堕落现象屡禁不绝，导致一些冤假错案的发生，造成了非常恶劣的社会影响，极大地损害了公安队伍的执法形象。以媒体报道和各类执法监督检查中反映出的情况来看，当前公安执法中存在着以下一些与“执法为民”执法理念不相适宜的情形：
1.超期羁押现象
我国刑事诉讼上的羁押是指将犯罪嫌疑人、被告人依法拘留、逮捕后关押在看守所或其他规定的场所，限制其人身自由的一种强制措施。这里的羁押仅指因拘留、逮捕所引起的羁押，不包括连续传唤、连续留置、劳教、双规、变异的监视居住等变相羁押。刑事诉讼上的超期羁押是指违反法律规定的期限羁押犯罪嫌疑人、被告人的行为。超期羁押在外延上应当包括形式上的超期羁押和实质的超期羁押。形式上的超期羁押是指在法定羁押期限到期后，没有任何继续羁押的法律手续，或没有及时办理继续羁押的法律手续而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。
例如：黑龙江省呼兰县双台镇的宋德文要没有检察机关的指控，没有法院的判决，他却在高墙内背负着“强奸杀人”的罪名，苦守了7年零7个月；没有“取保候审”的法律文书，更没有任何释放手续，手拄双拐的他就这样被看守所“稀里糊涂”地释放了……在全国公、检、法痛斩超期羁押“毒瘤”的背景下，宋德文的真实经历让人扼腕叹息！
3.滥用强制措施现象
公安执法几乎所有的行为都离不开对强制措施的运用，其种类远远多于其他行政机关和司法机关，据统计，公安行政强制措施的种类有50多种，公安刑事强制措施的种类有9种。在公安执法实践中，滥用强制措施的行为不断发生，极大地侵犯了公民的人权，成为公安执法中的突出问题。尤其一些因为滥用强制措施而引发的恶性事件不断被曝光，引起社会的广泛关注，激起了强烈的民愤。滥用强制措施，往往表现为不严格依照法律规定的适用条件，随意适用强制措施，例如，拘传和留置盘问混用或交替使用等；滥用职权使用强制措施，例如，在适用强制措施过程中使用被扣押的财产等；违反法定程序使用强制措施，例如，该立案的不立案，该告知权利的不告知等。西安32名民工被违规滞留事件，就是一个滥用强制措施的典型事例：
西安市公安局新城分局长乐中路派出所根据市局的统一部署，在辖区内组织开展了以清查流动和暂住人口为主要内容的集中统一行动。当晚22时许，该所民警余建庭、张军带领5名协勤员和2名警校实习生，在清查西安昆仑公司子弟中学建筑工地时，发现33名农民工未办理暂住证，便将他们全部带回派出所进行调查询问。经初步核实情况后，让1名带有身份证的人离开，其余32名农民工被留置派出所谈话至次日5时，随后，在未作出任何处理意见的情况下，便草率地将32名农民工安排在该派出所集体办公室内等候至21日20时，致使一些农民工在派出所滞留时间近23个小时。
这起伤害农民工感情和利益的事件，引起了民工和群众的强烈不满，损害了人民警察的形象和公安机关的声誉，在社会上形成了不良影响，同时受到媒体关注和公安部领导的高度重视。本案中公安民警留置适用对象错误，根据《人民警察法》第9条有关留置盘问对象的规定，本案中33名农民工不属于法律规定的留置盘问对象，对其应依照公安部颁发的《暂住证申领办法》第14条的规定进行管理。对于确应发给暂住证的，公安机关应本着热情服务的宗旨，主动上门审核并补办暂住证。同时在程序上，民警执法时留置适用程序违法，留置盘问程序不规范，违反了《人民警察法》第9条关于留置程序的规定。对农民工缺乏最基本的感情，不符合执法为民的本质要求。
（三）执法中程序违法
1.执法没有全面公开，透明度不高
目前，我国公安机关的日常工作以行政执法为主，大约占公安机关全部活动的8%左右，这一部分执法活动必须完全向社会公开。然而，有的民警在执法过程中，没有贯彻落实公开原则，使当事人不能很好地了解执法情况，也无法实施有效监督。主要表现在：一是一些法律、法规和规章的具体操作办法和实施细则没有公开，行政相对人无法了解和知晓有关的情况和信息；二是个别民警在执法中没有按照有关规定出示有效证件；三是有关案件的一些信息资料以保密为借口，拒绝当事人查阅或复制；四是听证记录的有关内容，无论有无价值都不予理睬；五是个别民警拒绝、干扰甚至阻挠新闻媒体的采访报道。
2.违反法定的告知程序。有的民警要么不告知，要么告知内容不全面，告知不及时；重新处理的更不告知，或者错误地理解告知的内涵；有的告知不做任何记录。
3.违反法定的步骤、形式和期限。日本神户大学研究生院法学研究科教授、日本法社会学会理事季卫东曾指出，“如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为其制度化的最重要的基石。”然而，有的民警没有严格按照法定的环节、步骤执法，该经过的步骤不经过，甚至颠倒步骤，省略法定环节；有的违反法定的形式，没有书面的决定书，或者书面的决定书不规范、不合法；有的执法民警违反法定的期限，拖延履行法定职责或者超期办案，超期羁押。
三、公安民警执法活动中落实“执法为民”思想的几点思考公安执法要克服以上诸种滥用职权、侵犯公民权利的现象，把“执法为民”的理念落到实处，真正做到严格、公正、文明执法，切实实现立警为公，执法为民，建立起和谐的警民关系，笔者认为应做好如下几方面工作：
（一）加强自身修养，提高民警素质
国家安危，公安系于一半。对于一名警察来说，自身的修养不仅仅是个人的品德问题，而是整个公安事业的需要，也是能否在工作中落实“执法为民”执法理念的关键。在现实社会中，人们总是把能否兑现“满意”承诺，作为度量一名警察的一把尺子；把能否为一方百姓撑起平安伞，作为衡量一名警察斤两的一杆秤。有人说，为警有三种境界：一是把做警察当作一种职业；二是把做警察当作一种事业；三是把做警察当作一门艺术。此三种境界，能够将之融会贯通的，就足以反映为警思想从量变到质变的螺旋式升华过程，也可谓修养之最高境界了。那么如何加强警察的修养呢？笔者认为应从以下四个方面着手：
1.要有俯首甘为孺子牛的公仆精神。身为警察，在当前物欲横流的社会，要有辨别是非的政治敏锐性，要顾全大局，保持清醒的头脑，不人云亦云，永褒人民警察的政治本色。要志存高远，淡泊名利，与人民群众保持血肉联系，多为人民做事，真正体现“立警为公，执法为民”的思想。
2.要有钻研学问的大家风范。近年来，公安系统提出了打造“学习型”公安队伍的口号，较好地改变了民警“要我学”的被动学习局面。的确，读书学史能够陶冶情操，拓展民警的思维空间，培养宽宏大量的大家风范。论文格式“海纳百川，有容乃大。”每位民警只要品德提高了，就不会计较眼前蝇头小利及个人得失；就不会唯唯嗒嗒，不讲原则；就不会做出与警察身份不相符、人民群众不满意的事情来。
3.要有“钢琴手”的艺术气质。由于身处的特殊环境，警察必然会与社会发生千丝万缕的联系，这就需要学会培养“钢琴手”的艺术气质，只有这样才能弹奏出一首铿锵和谐的从警乐章，才能在执法工作中巧妙地化解矛盾，维护人民群众的利益，满足人民群众的需要。
（二）秉行法治精神，提高公安机关执法为民水平公安执法行为是公安机关职能、职责、职权的外在表现，必须遵循宪法精神，以尊重和保障公民的合法权利为基本出发点。当前，在公安执法行为中要真正落实“执法为民”的执法理念，需摆正“公权”与“私权”的位置。
1.正确处理社会效益与治安效益的关系
我们所说的社会效益，是指执法活动对社会产生的影响，主要体现在群众的满意度上。所谓治安效益，是指社会治安状况持续良好，其主要体现在群众的安全感上。应该说这两种效益是既有联系又有区别，其共同点在于二者都是人民群众迫切希望和要求的，其区别主要在于执法活动的治安效益表现为直接效益，而社会效益则表现为间接效益。公安执法活动强调两种效益的统一，不能单纯追求治安效益，而忽视社会效益；也不能单纯追求社会效益，而忽视治安效益。如果片面追求治安效益，就不是“为了人民管治安”,而是“为了治安管人民”,必然忽视人与社会的和谐发展。公安机关及其人民警察思考问题、行使职权，要切实从人民群众的需要出发，努力争取治安效益和社会效益的有机统一。
2.践行执法为民，严格、公正、文明执法
执法为民的本质要求，严格、公正、文明执法是公安执法的基本标准和总要求。两者都是“执法为民”理念的体现，相互统一。在公安执法中，要真正把人民群众的满意作为第一标准，把人民群众的需要作为第一选择。坚持执法为民，要切实做到“五个一致性”:坚持对法律负责与对党负责、对人民负责的一致性，坚持打击犯罪与保护人权的一致性，坚持严格执法、公正执法、文明执法的一致性，坚持执法形式与执法目的的一致性，坚持追求效率与实现公正的一致性。牢固树立“三个观念”,即法律面前人人平等的观念、严格依法履行职责的观念、尊重和保障人权的观念。全力杜绝任何侵犯人权行为的发生，加大执法监督的力度，对那些粗暴、野蛮对待当事人并造成恶劣影响的执法人员予以严惩，通过文明执法贯彻“执法为民”的执法理念。
3.正确处理执法、服务和管理的关系
我们讲治安行政管理是公安机关及其人民警察法定的警务活动，是一种为社会公众服务的政府行为。其目的是依法维护正常的社会秩序。通常讲的管理也是服务，是指管理的目的性，强调在依法管理的具体警务活动中，充分体现为人民服务的根本宗旨。应该说服务职能是新世纪新阶段公安机关的一项十分重要职能，“执法为民”的理念在很多情况下是在管理中通过延伸服务来实现的。公安机关及其人民警察要依法约束自己，但又不能以此束缚自己。那种为了服务而放松、甚至取消管理的做法是非常错误的，公安机关的职责和职权必须坚决地予以履行，以保护人民群众的根本利益。同时，也必须清醒地认识到，管理又不等于服务，我们强调在管理中服务，在服务中管理，就是要求全体公安民警在严格履行管理职能的过程中，积极地主动地为人民群众服务，寓服务于管理之中。随着我国社会经济的飞速发展，人民群众对良好社会治安环境的要求也在不断提高。公安执法必须坚持与时俱进，不断改进工作，提高服务质量和管理水平，对法律负责，让人民满意。
（三）畅通公众话语权通道
执法监督是实现严格、公正、文明执法，落实“执法为民”理念的基本保障。近年来，各级公安机关认真贯彻落实依法治国方略和人民警察法的各项规定，建立了警务公开、群众评议、警务督察、领导责任追究、执法过错责任追究等内外执法监督制度，公安执法监督机制不断建立健全，一个以执法办案监督为重点，以内部监督为主，内外监督相结合的执法监督机制在全国公安机关以基本形成。
1.畅通监督渠道，加强执法监督
进一步健全监督制度，强化国家权力机关、人民检察院、人民法院和新闻舆论对公安机关的监督。要建立公安机关接受国家权力机关质询、民主评议的制度以及检察机关专门机构受理对警察的控告和申诉的制度。公安机关要进一步健全警务公开、警务回避、110受理控告申诉、执法回告回访和领导公开接访等监督制度，建立各项便民、利民的工作制度。同时，公安机关应进一步理顺监督关系，强化监督主体的法律地位，树立监督权威，切实解决内部监督软弱无力的问题。在公安行政执法监督中，应特别注意执法过程的监督，不仅要注重事后监督，更应体现为事前和事中的监督，变局部监督为全面监督，变静态监督为动态监督。总之，监督应伴随权力的行使同步进行，用监督来保障权力的正确行使。
2.进一步完善公安执法责任制
公安机关应当按照党的十六大的要求，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。当前，要从公安执法的特点出发，全面落实各级公安机关、各警种、各岗位民警和各级公安领导的执法职责和权限，制定和完善整个公安执法责任体系。要按照执法权与监督权相分离的原则，进一步完善公安内部警务督察、案件审核、执法质量考评、执法检查、执法过错责任追究和行政听证、行政复议、应诉、国家赔偿等各项执法监督制度。要认真贯彻落实公安机关领导责任追究制和执法过错责任追究制，特别要加强对公安机关领导干部特别是主要领导干部的监督，完善公安执法重大事项的集体讨论、决定程序、报告制度、质询制度和民主评议制度。
3.进一步落实执法质量考评制
要继续深入贯彻执行《公安机关执法质量考核评议规定》，扎扎实实地组织开展好执法质量考评工作。在考评中要突出重点，抓好整改，着力解决人民群众反映最强烈、最不满意的问题，抓重点地区和重点部门。要严格执行执法质量考核标准，坚决兑现奖惩，对那些连续两年执法质量考评不达标的公安局局长，要按照公安部的规定，责令引咎辞职或商请有关部门予以免职。同时，要注意把年度考评与日常考评、个案评判、专项执法检查、专案调查和执法过错责任追究有机地结合起来，把执法质量考评与队伍管理结合起来，促使公安机关的执法质量和公安队伍的素质同步提高。
4.在绩效考核中增加公众评价的比重
对民警考评中，要大大提高群众满意度、安全感的分值，使民警在自己的工作岗位上，最大可能地挖掘潜力，根据公众需要，不断改进工作，关注自身形象，从而真正达到“做党的忠诚卫士、做群众的贴心人”的要求。
（五）健全和完善公民举报制度
“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败”.历史的诸多事实证明，权力需要有严格的制约和监督，否则，权力就会“异化”,使本来体现人民整体意志利益的权力“异化”为谋取私利者的权力。公安机关及其有行政执法权的警务人员行政违法正是权力“异化”的结果。
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，是国家权力的所有者。人民民主专政和社会主义制度决定了行政机关是人民的行政机关，必须为人民服务，是人民的公仆，而不是官老爷。广大人民群众根据宪法和法律的规定，有权通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务和社会事务。而公安机关及其警务人员是国家权力的行使者，他们与人民群众的关系是权力的行使者和权力的所有者之间的关系，是人民群众对公安机关及其警务人员行政执法权的一种外部监督、制约的重要措施。
目前全国县以上监察机关都普遍建立了举报中心或设立了举报电话。尤其是近几年，我国公民举报工作成效显著，己基本上形成了一个社会基层监督网，成为反贪肃贿和惩治违法行政斗争中的一支重要力量。主要表现为：一是群众举报热忱继续高涨，检举各类违法犯罪案件突出；二是举报质量有所提高，检查机关管辖的案件线索中，举报所占比例增多，成案率提高；三是查处举报案件数量增多，进度加快；四是保护、奖励举报人工作有所加强。但举报工作作为新生事物，有不少方面尚需改进，主要包括：一是举报宣传工作有待加强；二是举报线索查处力量有待充实；三是举报保密制度有待完善；四是举报奖励制度有待真正建立和完善。这些问题的存在，极大地影响了我国的公民举报制度功能的发挥，为此必须下大力气解决公民举报制度中存在的问题，各级党委和政府要重视和支持这项制度的建立和完善，以建立完整和高效的公民举报制度，服务于我国的廉政建设、市场经济建设和行政机关的依法行政。[不悔网]
